一、基本案情

原告甲金店系個(gè)體工商戶，自1982年起經(jīng)工商管理機(jī)關(guān)登記成立。其經(jīng)工商局核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍為飾品經(jīng)營。后原告見經(jīng)營金銀首飾有利可圖，便利用“首飾”一詞不十分明確的含義，逐步轉(zhuǎn)向以金銀首飾為主要的經(jīng)營范圍，其中包括加工、銷售金銀及其制品。為整頓黃金市場秩序，2000年9月6日中國人民銀行乙市支行與乙市公安局組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，對(duì)非法經(jīng)營黃金的行為聯(lián)合進(jìn)行查處時(shí)，發(fā)現(xiàn)原告及其它四家個(gè)體金店仍然將黃金飾品擺在柜臺(tái)上公開銷售。乙市公安局進(jìn)行檢查后，作出了刑事扣押決定，扣押了擺在柜臺(tái)上銷售的黃金飾品，給當(dāng)事人出具了刑事扣押清單。乙市公安局經(jīng)調(diào)查后認(rèn)定，甲金店非法收購、倒賣黃金犯罪事實(shí)證據(jù)不足，遂于2000年11月8日將扣押的黃金飾品交由中國人民銀行乙市支行處理。2001年1月15日，甲金店以中國人民銀行乙市支行和乙市公安局為被告向該市人民法院提起行政訴訟。

二、原被告雙方訴訟請(qǐng)求

原告在起訴書中稱，從1982年起，原告就已經(jīng)乙市工商行政管理局領(lǐng)取合法經(jīng)營金銀飾品的執(zhí)照，其經(jīng)營范圍為加工金銀飾品，并依法繳納工商管理費(fèi)和稅款。乙市公安局將扣押的黃金飾品移交中國人民銀行乙市支行后，乙市支行無權(quán)做出貶值收購處理，其行為違反了《中華人民共和國金銀管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，已構(gòu)成濫用職權(quán)。同時(shí)原告還認(rèn)為被告中國人民銀行乙市支行未做出任何書面處理決定，也違反了法定程序。故要求法院撤銷被告做出的收購處理的決定，并責(zé)令被告將該飾品返還原告。

被告在答辯中則認(rèn)為被告依據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)被告做出貶值收購的行政處罰，行為合法有效，程序合法，故請(qǐng)求法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

三、法院的審理和判決

經(jīng)審理查明，2000年9月6日上午，被告人民銀行乙市支行牽頭，乙市公安局派出干警，聯(lián)合檢查乙市非法經(jīng)營黃金行業(yè)情況。在檢查中，發(fā)現(xiàn)原告在無專營黃金業(yè)務(wù)許可證的情況下，公開地將標(biāo)有重量的黃金飾品明碼標(biāo)價(jià)擺在玻璃柜臺(tái)內(nèi)銷售，乙市公安局認(rèn)為原告的行為涉嫌非法經(jīng)營黃金，當(dāng)即扣押了原告的金項(xiàng)鏈七條、金戒指三十三個(gè)、金耳環(huán)十五對(duì)、金耳丁十二對(duì)，共225克（毛重），經(jīng)詢問原告，其承認(rèn)無證經(jīng)營，并有少量收購銷售金飾品。十一月四日，原告向省公安廳地方公安處申請(qǐng)復(fù)議。在復(fù)議期間，乙市公安局審查認(rèn)為原告非法收購、倒買倒賣黃金犯罪事實(shí)證據(jù)不足，將扣押物品移交人民銀行乙市支行處理。十一月十六日，被告人民銀行乙市支行以原告計(jì)價(jià)使用金銀，變相買賣的行為違反了《中華人民共和國金銀管理?xiàng)l例》第七條（以下簡稱《條例》）之規(guī)定，依據(jù)《條例》第三十一條第五款規(guī)定，對(duì)原告作除了行政處罰決定，將原告的黃金飾品作了貶值收購處理，60％價(jià)款歸原告，40％上繳國庫。

后經(jīng)審理，法院做出如下判決：

維持被告乙市公安局二○○○年九月六日對(duì)原告甲金店黃金飾品的扣押行為；維持被告中國人民銀行乙市支行的行政處罰決定。

四、簡要評(píng)析

本案主要涉及兩個(gè)法律問題，也是行政訴訟中法院審理案件主要應(yīng)解決的問題，一是中國人民銀行乙市支行是否有權(quán)貶值收購甲金店的黃金飾品，即乙市支行是否濫用職權(quán)；二是收購程序是否合法。下面對(duì)此作詳細(xì)分析。

（一）乙市人民銀行的貶值收購行為是否違濫用職權(quán)的行為

《中華人民共和國金銀管理?xiàng)l例》以下簡稱《條例》第四條規(guī)定，國家管理金銀的主管機(jī)關(guān)為中國人民銀行。這一條款明確確立了對(duì)金銀這種作為限制流通物的特殊物品的主管機(jī)關(guān)為中國人民銀行，排除了其它行政機(jī)關(guān)作為金銀主管機(jī)關(guān)的地位。《條例》第七條又規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)，一切單位和個(gè)人不得計(jì)價(jià)使用金銀，禁止變相買賣和借貸抵押金銀?！稐l例》十九條規(guī)定，申請(qǐng)經(jīng)營包括加工、銷售金銀制品、含金銀化工產(chǎn)品以及含金銀的廢渣、廢液、廢料中回收金銀的單位，必須按照國家有關(guān)規(guī)定和審批程序，經(jīng)中國人民銀行和有關(guān)主管機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，在工商行政管理機(jī)關(guān)發(fā)給營業(yè)執(zhí)照后，始得經(jīng)營?！稐l例》又在獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰一章中明確規(guī)定，違反第七條的規(guī)定的，由中國人民銀行進(jìn)行強(qiáng)制收購或貶值收購；違反第十九條的，由工商管理機(jī)關(guān)處以罰款或沒收。由此可見，如果適用《條例》第七條，則人民銀行有權(quán)處理；如果適用第十九條，則人民銀行無權(quán)處理，本案中人民銀行的行為也就構(gòu)成濫用職權(quán)。這個(gè)問題是當(dāng)事人雙方爭議的焦點(diǎn)之一。

從表面上看，似乎中國人民銀行和工商管理局在金銀管理中都有一定的管理權(quán)限。但是，中國人民銀行作為主管機(jī)關(guān)，其管理權(quán)限與工商機(jī)關(guān)的權(quán)限是不同的。中國人民銀行對(duì)金銀的管理權(quán)限是全面的，居第一位的，是其它一切管理機(jī)關(guān)介入管理的前提，它包括對(duì)金銀收購、金銀配售、經(jīng)營單位和個(gè)體金銀的管理以及進(jìn)出境管理等全方位的管理，這是由《條例》所規(guī)定的，同時(shí)也是由經(jīng)營金銀作為特種行業(yè)所決定的。而工商局的權(quán)限卻是限于某一方面的，居第二位的，是一種后序管理。這種區(qū)別可以從條例第四章中看出來。在這章中，中國人民銀行和工商管理局都對(duì)金銀經(jīng)營市場享有一定的管理權(quán)限，存在著一定的分工。但是，這種分工式的管理是建立在兩個(gè)部門的不同的行政管理職能上的。在對(duì)金銀市場的管理中，中國人民銀行的管理是主要的、在先的，是工商管理機(jī)關(guān)介入管理的前提，其主要表現(xiàn)在對(duì)金銀市場的準(zhǔn)入方面，即申請(qǐng)經(jīng)營金銀“必須按照國家有關(guān)規(guī)定和審批程序，經(jīng)中國人民銀行和有關(guān)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)”。這種市場準(zhǔn)入的審查和批準(zhǔn)，是其它一切管理介入的大前提。換言之，如果沒有中國人民銀行的入市管理，包括審查、批準(zhǔn)，則根本談不上工商機(jī)關(guān)的管理。更進(jìn)一步說，任何單位或個(gè)人的入市申請(qǐng)?jiān)谥袊嗣胥y行審查批準(zhǔn)后，其是否領(lǐng)取執(zhí)照后再經(jīng)營，或者能否領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，或者是否在法定的營業(yè)范圍內(nèi)經(jīng)營，則應(yīng)由工商管理機(jī)關(guān)管理。因此，最基本的原則是，先由中國人民銀行審查批準(zhǔn)，后由工商管理機(jī)關(guān)管理，這種先后順序是不能顛倒的。在本案中，作為原告的甲金店，未經(jīng)中國人民銀行的批準(zhǔn)，也沒有取得《經(jīng)營黃金制品許可證》就私自經(jīng)營黃金及制品，屬于非法經(jīng)營，破壞了國家對(duì)金銀及其制品的統(tǒng)一管理，擾亂了金融市場秩序，故應(yīng)由中國人民銀行進(jìn)行管理。如果不對(duì)其進(jìn)行管理，則中國人民銀行就沒有履行自己的法定職責(zé)，就是一種失職的行為。因此，在本案中，中國人民銀行的管理活動(dòng)根本就不是濫用職權(quán)，其行為正是依法履行自己的法定職責(zé)的一種行為。

（二）關(guān)于中國人民銀行乙市支行貶值收購的程序問題

在行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為都必須遵守一定的程序，以確保行政行為相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯，同時(shí)保證行政行為的效率。依照一定的程序?qū)嵤┬姓袨橐彩切姓C(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)必須履行自己的義務(wù)。但是，依據(jù)行政法學(xué)理論和行政執(zhí)法的實(shí)踐，行政行為按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的種類，而不同種類的行政行為是具有不同的程序要求的。有的行政行為具有法定的程序，行政機(jī)關(guān)必須按照法定的程序嚴(yán)格進(jìn)行，任何方法、步驟、順序、時(shí)限上的違反便會(huì)構(gòu)成對(duì)程序的違反。有的行政行為并沒有嚴(yán)格的要求，而沒有法定的程序，只要求行政機(jī)關(guān)在程序上做到一般的合理或者正當(dāng)。因此，要確定何種行政行為遵循何種程序，首先就得對(duì)該種行政行為定性。在明確該行政行為的性質(zhì)以后，行政機(jī)關(guān)才能根據(jù)該行為的程序要求實(shí)施。

在本案中，對(duì)于中國人民銀行乙市支行的貶值收購行為的定性，原告、法院，甚至包括被告中國人民銀行乙市支行都沒有爭議被告對(duì)原告黃金飾品貶值收購采取的是行政處罰的形式，即都一致認(rèn)為是行政處罰行為。當(dāng)然，在審理中，原被告雙方及法院也未對(duì)該行為的性質(zhì)作任何的分析和論證。但是，將中國人民銀行的這種貶值收購行為定性為行政處罰行為是很值得商榷的。我們認(rèn)為，不能僅僅因?yàn)樗浅霈F(xiàn)在行政法規(guī)中的附帶有一定懲罰性質(zhì)的行為就將其定性為行政處罰；它不是一種行政處罰行為，而是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。

從理論上分析，行政處罰與行政強(qiáng)制執(zhí)行是有本質(zhì)區(qū)別的，這主要表現(xiàn)在：

從性質(zhì)上看，行政處罰是在行政相對(duì)人違反法律的規(guī)定，拒不履行法定義務(wù)的情況下，行政機(jī)關(guān)為其設(shè)定新的義務(wù)或進(jìn)行權(quán)利限制，本質(zhì)上是一種懲罰性的、制裁性的法律責(zé)任表現(xiàn)形式。而行政強(qiáng)制執(zhí)行本質(zhì)上不對(duì)當(dāng)事人科以新的義務(wù)，而是為保障行政決定而采取的執(zhí)行行為。從目的上看，行政處罰的目的是為了制裁相對(duì)人違反法律規(guī)定的義務(wù)的行為，其著眼點(diǎn)在于對(duì)“過去”違法行為的懲罰；行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于敦促義務(wù)人履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與義務(wù)相同的狀態(tài)，其著眼點(diǎn)在于“將來”義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于強(qiáng)制收購的定性，行政法學(xué)理論上都認(rèn)為是直接強(qiáng)制執(zhí)行，這已是共識(shí)，行政實(shí)踐中也是按照直接強(qiáng)制執(zhí)行來操作的。但是，對(duì)于貶值收購的定性，理論界并未提及。結(jié)合《中華人民共和國金銀管理?xiàng)l例》規(guī)定的精神，對(duì)貶值收購的性質(zhì)進(jìn)行分析，我們認(rèn)為，貶值收購也是行政直接強(qiáng)制執(zhí)行。因?yàn)?，同?qiáng)制收購相比，貶值收購在性質(zhì)上、特征上并無本質(zhì)的區(qū)別。從性質(zhì)上看，貶值收購并沒有科以新的義務(wù)，其本質(zhì)上是為了保證行政決定而采取的執(zhí)行行為。其目的在于敦促義務(wù)人履行義務(wù)，而不在于制裁相對(duì)人違反法律規(guī)定的義務(wù)，不在于對(duì)相對(duì)人過去違法行為的懲罰。從貶值收購的特征上看，同強(qiáng)制收購一樣，這種由中國人民銀行代表國家進(jìn)行的購買具有強(qiáng)制性，不象一般的民事上的交易活動(dòng)那樣，買賣雙方當(dāng)事人必須具備合意。它是一種強(qiáng)制購買，因而它排除了一般買賣活動(dòng)中的意思自治這一根本特征。同時(shí)由于這種購買還是在貶值的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，它就具有更明顯的強(qiáng)制性。當(dāng)然，貶值性的購買，也具有一定的懲罰性，但懲罰性只是附屬的特征，并不影響它的本質(zhì)。實(shí)際上，在《中華人民共和國金銀管理?xiàng)l例》第31條第五項(xiàng)規(guī)定中國人民銀行行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的同時(shí)，緊接著規(guī)定了工商行政管理機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，即情節(jié)嚴(yán)重的，由工商管理機(jī)關(guān)（下轉(zhuǎn)42頁）（上接37頁）處以罰款或者沒收。這里，同中國人民銀行實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為相比，工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處罰就是一種明顯的懲罰性和制裁性的行為。由此可以看出，只有在當(dāng)事人違反《中華人民共和國金銀管理?xiàng)l例》第7條的行為情節(jié)嚴(yán)重，需要給予懲罰和制裁時(shí)，才對(duì)當(dāng)事人科以行政處罰即罰款或沒收。