風(fēng)電項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)具有涉及法律關(guān)系多樣化、建設(shè)周期短、受政策影響大等特征，導(dǎo)致風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出綜合性、復(fù)雜性、政策依附性的特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防控的難度隨之增加。

風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過(guò)程中，風(fēng)電項(xiàng)目的開發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)尤為突出，如政府不按風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議履約、風(fēng)電項(xiàng)目前置性批文難以獲批、升壓站房屋所有權(quán)證書難以辦理等。

本文從風(fēng)電項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)入手，重點(diǎn)分析了風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，并就風(fēng)電開發(fā)企業(yè)如何防控法律風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)建議。

風(fēng)能作為21世紀(jì)最有發(fā)展前景的綠色能源之一，是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要新動(dòng)力源。隨著新技術(shù)發(fā)展和新材料的采用，風(fēng)力發(fā)電技術(shù)不斷取得突破，規(guī)模經(jīng)濟(jì)性日益顯現(xiàn)，中央和地方政府也陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)優(yōu)惠政策文件，支持風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)建設(shè)。

風(fēng)電項(xiàng)目因其商業(yè)化發(fā)展前景和政策扶持背景而備受開發(fā)企業(yè)的關(guān)注。但因風(fēng)電項(xiàng)目具有涉及法律關(guān)系多樣化、建設(shè)周期短、受政策影響大等特征，其法律風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出綜合性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防控的難度也隨之加大。準(zhǔn)確把握并及時(shí)防控風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)的主要法律風(fēng)險(xiǎn)，是風(fēng)電開發(fā)企業(yè)實(shí)現(xiàn)風(fēng)電項(xiàng)目盈利的重要保障。

一、風(fēng)電項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

風(fēng)電項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)具有涉及法律關(guān)系多樣化、建設(shè)周期短、受政策影響大等特征，導(dǎo)致風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出綜合性、復(fù)雜性、政策依附性的特點(diǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)防控的難度也隨之加大。具體而言，風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)具有以下特點(diǎn)：

(一)綜合性

風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)涉及的法律關(guān)系極其多樣化，包含民事、行政甚至刑事法律關(guān)系。項(xiàng)目合同種類主要包括政府間框架協(xié)議、聯(lián)合開發(fā)協(xié)議、政府立項(xiàng)批文和手續(xù)、土地征占合同、建設(shè)工程合同、設(shè)備采購(gòu)合同、服務(wù)合同等，各個(gè)合同之間內(nèi)容差異較大、合同條款相對(duì)獨(dú)立且復(fù)雜。因此，風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)涉及的法律關(guān)系及內(nèi)容十分廣泛，呈現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)，需要結(jié)合跨領(lǐng)域、多學(xué)科的綜合專業(yè)知識(shí)及實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)加以防控。

(二)復(fù)雜性

風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)法律風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性是其綜合性的另外一種體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過(guò)程中簽訂的合同需受不同的法律關(guān)系調(diào)整，同時(shí)還受到不同的地方、部門規(guī)章制度約束，而且合同間具有關(guān)聯(lián)性，法律風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性由此產(chǎn)生。

此外，受“早建設(shè)、早發(fā)電、早并網(wǎng)、早受益”觀念的影響，風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)一般將開發(fā)、建設(shè)、發(fā)電周期壓縮在1年左右，項(xiàng)目建設(shè)周期非常短。項(xiàng)目周期中，風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)會(huì)投入大量的人、財(cái)、物力，并簽訂和執(zhí)行大量合同。因風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過(guò)程中簽訂的合同大都具有關(guān)聯(lián)性，一旦出現(xiàn)其中任何一份合同違約，與該份合同相關(guān)聯(lián)的其他合同也可能出現(xiàn)違約，存在短期內(nèi)大量違約事件爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，這更加劇了風(fēng)電項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。

(三)政策依附性

因風(fēng)電項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、發(fā)電補(bǔ)貼、并網(wǎng)消納及融資等方面受政策影響極大，如果風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)不能夠嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)風(fēng)電發(fā)展的整體規(guī)劃與政策布局進(jìn)行開發(fā)，將導(dǎo)致風(fēng)電項(xiàng)目在立項(xiàng)審批、風(fēng)電并網(wǎng)外送和消納方面面臨極大障礙。因此，風(fēng)電項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家政策變動(dòng)緊密相關(guān)，國(guó)家政策指向如何、優(yōu)惠力度如何在一定程度上決定著風(fēng)電項(xiàng)目所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)的高低，做好風(fēng)電項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)防控，必須及時(shí)關(guān)注、積極響應(yīng)國(guó)家有關(guān)風(fēng)電開發(fā)建設(shè)的戰(zhàn)略布局與相關(guān)政策。

二、風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)的主要法律風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)電項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)過(guò)程包括投資決策、立項(xiàng)報(bào)建、招標(biāo)投標(biāo)、開工準(zhǔn)備、開工建設(shè)、竣工交付等多個(gè)階段，在風(fēng)電項(xiàng)目的開發(fā)過(guò)程中，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)的工作內(nèi)容主要包括與政府簽訂風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議、與合作企業(yè)簽訂聯(lián)合開發(fā)協(xié)議、進(jìn)行風(fēng)電項(xiàng)目的預(yù)可行性研究、取得省發(fā)改委對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目的立項(xiàng)前置批文及正式核準(zhǔn)、辦理項(xiàng)目土地使用權(quán)及相關(guān)產(chǎn)權(quán)手續(xù)等。實(shí)踐中，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)的開發(fā)主要面臨以下法律風(fēng)險(xiǎn)：

(一)與政府簽訂風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議的法律風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，往往通過(guò)各地政府招商引資的方式進(jìn)行。由于通過(guò)與政府簽訂風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議，可以獲得當(dāng)?shù)卣亩愂諆?yōu)惠等政策支持和便利條件，有利于及時(shí)取得風(fēng)電項(xiàng)目的立項(xiàng)批文指標(biāo)、風(fēng)電場(chǎng)用地指標(biāo)、風(fēng)電并網(wǎng)許可等，風(fēng)電投資企業(yè)也往往樂于與政府簽訂此類風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議。

但與政府簽訂風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議存在以下風(fēng)險(xiǎn)：第一，風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議中關(guān)于政府稅收優(yōu)惠、政策支持等條款的效力存在爭(zhēng)議?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)[2014]62號(hào))明確規(guī)定，嚴(yán)禁地方政府及相關(guān)部門對(duì)企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地、低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國(guó)有資源等，因此，地方政府在風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議中承諾向風(fēng)電開發(fā)企業(yè)提供稅費(fèi)減免優(yōu)惠、低價(jià)出讓土地等相關(guān)條款，因違反行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，法律效力存在爭(zhēng)議;第二，實(shí)踐中，在政府承諾提供稅收優(yōu)惠及相關(guān)政策支持的情況下，政府“怠政”、“不作為”等履約不積極的現(xiàn)象也較為普遍，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)對(duì)此維權(quán)困難，也往往難以獲得預(yù)期的當(dāng)?shù)卣恼咧С趾捅憷麠l件，不利于風(fēng)電開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的順利運(yùn)行。

(二)采用聯(lián)合開發(fā)合作模式的法律風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)電作為集綠色、環(huán)保、清潔、低碳于一體的新型能源，其技術(shù)日趨成熟，社會(huì)效益突出，且受到國(guó)家政策持續(xù)扶持，因此國(guó)內(nèi)的大型發(fā)電企業(yè)大都介入風(fēng)電開發(fā)項(xiàng)目。但鑒于風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目的審批立項(xiàng)復(fù)雜，建設(shè)周期短，建設(shè)方在獲取發(fā)改委能源部門批文指標(biāo)、風(fēng)電場(chǎng)用地指標(biāo)、風(fēng)電場(chǎng)融資、與相關(guān)方關(guān)系協(xié)調(diào)等方面均面臨較大困難。為解決上述困難，實(shí)踐中，風(fēng)電投資商往往采用與實(shí)力雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作、共同設(shè)立項(xiàng)目公司的模式，利用合作伙伴的本地資源優(yōu)勢(shì)，獲取風(fēng)電項(xiàng)目的批文指標(biāo)、與當(dāng)?shù)馗鞣竭M(jìn)行協(xié)調(diào)等，對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)。

但在風(fēng)電開發(fā)企業(yè)選擇合作伙伴共同開發(fā)風(fēng)電項(xiàng)目的模式下，往往因合作伙伴實(shí)力不夠、前期開發(fā)分工不明確、未約定股權(quán)退出機(jī)制等原因，合作伙伴難以匹配風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目的專業(yè)性、協(xié)調(diào)性等方面的要求，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的整體控制，使得合作雙方未能發(fā)揮各自長(zhǎng)處，甚至因分工不明確導(dǎo)致相互推諉責(zé)任，影響工程進(jìn)度、增加項(xiàng)目成本，導(dǎo)致風(fēng)電項(xiàng)目難以順利開展。

(三)申請(qǐng)立項(xiàng)前置批文的法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的規(guī)定，風(fēng)電項(xiàng)目屬于需報(bào)政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目。實(shí)踐中，地方政府或企業(yè)投資建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目的，需向相關(guān)主管部門申請(qǐng)“關(guān)于請(qǐng)協(xié)助推進(jìn)項(xiàng)目前期工作的批文”(俗稱“路條”)，作為申請(qǐng)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、土地預(yù)審、選址等前期文件審批及風(fēng)電項(xiàng)目正式核準(zhǔn)的前置條件。該批文雖然并非發(fā)改委對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目的最終核準(zhǔn)，但仍是申請(qǐng)發(fā)改委正式核準(zhǔn)發(fā)電項(xiàng)目的前置條件，只有取得該批文才能展開后續(xù)的項(xiàng)目審批申請(qǐng)工作。

然而，實(shí)踐中，部分地區(qū)如三北地區(qū)(華北、東北、西北)由于近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速放緩，大型耗電企業(yè)較少，冬季供暖以火電為主要來(lái)源，導(dǎo)致本地風(fēng)電消納能力不足，加之跨地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)進(jìn)展緩慢、電力產(chǎn)能市場(chǎng)交換能力不足等原因，風(fēng)電利用率低，棄風(fēng)限電問題嚴(yán)重，根據(jù)2013年國(guó)家能源局《關(guān)于做好2013年風(fēng)電并網(wǎng)和消納相關(guān)工作的通知》等政策規(guī)定，風(fēng)電利用率很低的地區(qū)在解決嚴(yán)重棄風(fēng)問題之前原則上不再擴(kuò)大風(fēng)電建設(shè)規(guī)模，因此，在該類地區(qū)，“關(guān)于請(qǐng)協(xié)助推進(jìn)項(xiàng)目前期工作的批文”申請(qǐng)獲批困難。故而，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)開發(fā)風(fēng)電項(xiàng)目時(shí)，存在難以獲得立項(xiàng)前置批文、立項(xiàng)工作無(wú)法有序展開的法律風(fēng)險(xiǎn)。

(四)辦理升壓站房屋所有權(quán)證書的法律風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)電項(xiàng)目升壓站作為風(fēng)電場(chǎng)中變換電荷電壓的重要系統(tǒng)，是風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)中為數(shù)不多的建筑物，根據(jù)《風(fēng)力發(fā)電廠設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范》之規(guī)定，升壓站、中央監(jiān)控室及廠區(qū)建筑物按房屋建筑設(shè)計(jì)的有關(guān)要求進(jìn)行。因此，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法向住建部門申請(qǐng)辦理升壓站房屋所有權(quán)證書。升壓站產(chǎn)權(quán)證書的取得，有利于風(fēng)電開發(fā)企業(yè)通過(guò)風(fēng)電項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式盤活企業(yè)固定資產(chǎn)，靈活配置企業(yè)資金擴(kuò)大再生產(chǎn)。

但是，實(shí)踐中，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目的升壓站往往兼具風(fēng)電場(chǎng)職工宿舍的功能，屬于住建部門嚴(yán)格禁止的“二合一”項(xiàng)目，即將強(qiáng)電等工業(yè)設(shè)施設(shè)備存放功能與居住功能合一的建筑，而且住建部門和電力部門對(duì)于升壓站圖紙進(jìn)行互認(rèn)互信也存在實(shí)際困難，因此，升壓站往往難以通過(guò)住建部門的竣工驗(yàn)收，從而存在無(wú)法順利取得升壓站產(chǎn)權(quán)證書的風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)的防控

(一)與政府簽訂風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議的法律風(fēng)險(xiǎn)防控

為規(guī)避與政府簽訂風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議的法律風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)國(guó)家、當(dāng)?shù)卣叻ㄒ?guī)在協(xié)議中明確政府應(yīng)當(dāng)給予風(fēng)電項(xiàng)目的優(yōu)惠條件和支持，并對(duì)可操作措施予以細(xì)化，如約定風(fēng)電價(jià)格費(fèi)用在當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)和通過(guò)全國(guó)征收的可再生能源電價(jià)附加分?jǐn)偟谋壤?、土地征占手續(xù)的辦理時(shí)間、政府專職的經(jīng)辦或協(xié)調(diào)人員等。

其次，應(yīng)當(dāng)在協(xié)議中明確約定政府不能提供合同約定的優(yōu)惠政策時(shí)的備選方案，如對(duì)風(fēng)電開發(fā)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)龋瑫r(shí)應(yīng)當(dāng)明確政府未依約履行合同義務(wù)的違約責(zé)任。

最后，在開發(fā)協(xié)議履行過(guò)程中，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與政府相關(guān)經(jīng)辦工作人員保持暢通聯(lián)系，及時(shí)督促需要政府協(xié)助辦理事項(xiàng)，防止政府懈怠履約、違約的發(fā)生。

(二)采用聯(lián)合開發(fā)合作模式的法律風(fēng)險(xiǎn)防控

風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)是快速推進(jìn)風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的良好模式之一，但在采用聯(lián)合開發(fā)模式時(shí)，需要審慎選擇合作公司，并對(duì)合作公司可能產(chǎn)生的合作爭(zhēng)議問題提前預(yù)防。