編者按

在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，民營企業(yè)一直深陷難以名狀的尷尬境地：一方面是對于投資、就業(yè)的明 顯拉動作用，另一方面在電力、石油、交通、金融等重點領(lǐng)域頻頻遭遇“玻璃門”、“彈簧門”。

盡管溫州團(tuán)、山西小煤礦等諸多案例令擴(kuò)大民資的市場準(zhǔn)入范圍在一段時期內(nèi)飽受爭議，但 不容否認(rèn)，在 4 萬億元政府投資的經(jīng)濟(jì)刺激效應(yīng)逐步遞減后，如何激勵民間投資入場接棒，繼續(xù)驅(qū)動中 國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)復(fù)蘇已成為擺在決策層面前的一道必解題，而民資投資“復(fù)蘇”背后，或?qū)⒏匈囉诰唧w

政策的實施細(xì)則及多層面的體制改革。

文 / 本刊記者 張 磊

對于民營資本而言，這應(yīng)該是一個好消息。

3月24日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常 務(wù)會議，研究部署進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康 發(fā)展的政策措施。會議提出，要進(jìn)一步解決民間投 資準(zhǔn)入難的問題，深化傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領(lǐng)域改革開 放，規(guī)范投資準(zhǔn)入門檻設(shè)置，明確界定政府投資范 圍，調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)等，為民間資本營造 更廣闊的市場空間。

此外，國家發(fā)改委有關(guān)人士在近日表示，國家 發(fā)改委自2009年3月起牽頭制訂的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo) 民間投資健康發(fā)展的若干意見》即將發(fā)布，這份被 業(yè)界譽(yù)為“新36條”的文件或?qū)γ耖g資本可進(jìn)入 的行業(yè)進(jìn)行較為細(xì)化的劃定，同時將政策重心放在解決民間投資面臨的市場準(zhǔn)入障礙方面。

“究竟我們能進(jìn)入哪些核心領(lǐng)域，進(jìn)去以后 能不能得到公平的待遇，這是我們作為民營企業(yè)最 關(guān)心的問題，哪些措施能真正保障民營資本呢？” 面對此前媒體熱炒的“民資市場準(zhǔn)入即將破冰”一 說，某知名民營電氣企業(yè)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時 如此反問。

松綁民營資本

過去的2009年，我國的民營企業(yè)度過了五味雜 陳的一年，這不僅僅是由于受到金融危機(jī)的沖擊，還 因其被4萬億元政府投資邊緣化以及在一系列 “國進(jìn)民退”事件中所扮演的弱勢角色。

如果說5年前的36條具有強(qiáng)烈的開拓性，那么今天的政策則是要將5年來民營經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中的一系列具體的呼聲和要求落到實處。

不過這種情形或有望得到緩解。此 前國家發(fā)改委相關(guān)人士向記者證實，目 前制訂完成的“新36條”措施包括開 放傳統(tǒng)壟斷行業(yè)、規(guī)范投資準(zhǔn)入門檻設(shè) 置、界定政府投資范圍、調(diào)整國有經(jīng)濟(jì) 布局和結(jié)構(gòu)，為民間資本營造更廣闊的 市場空間。

“當(dāng)前，橫在民營企業(yè)面前的是 很多現(xiàn)實性、體制性的障礙，因此‘新36條’最大的看點還將是政策的執(zhí)行力 度，現(xiàn)在抱有過高期望還為時尚早?！?在接受記者采訪時，相關(guān)專家表述了上 述憂慮。

質(zhì)疑并非多余。因為早在2005年2 月，國務(wù)院就曾發(fā)布首部以促進(jìn)非公有 制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題的中央政府文件，全 文共36項條款。這份其時曾被寄予“為 民營資本正名”重任的框架性文件在此 后的5年中卻成為民營企業(yè)發(fā)展進(jìn)程中 的一根“雞肋”。

“事實上，2005年出臺的‘非公經(jīng) 濟(jì)36條’也是一項很好的政策，但是在 推動過程中確實遇到了很多現(xiàn)實因素的 阻礙?！敝袊?jīng)濟(jì)體制改革研究會副會 長石小敏在接受本刊記者采訪時表示。 同時，另有專家認(rèn)為，在2005年 “非公經(jīng)濟(jì)36條”出臺不久，國資委 出臺《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企 業(yè)重組的指導(dǎo)意見》以及2007年面世 的《反壟斷法》都就重點行業(yè)由國有經(jīng) 濟(jì)絕對控股作出相應(yīng)規(guī)定，也間接導(dǎo)致“非公經(jīng)濟(jì)36條”落地?zé)o聲。

數(shù)據(jù)也從另一方面印證了這一點。 在全國工商聯(lián)1月28日發(fā)布的2009年《中國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢分析報告》中 雖不認(rèn)可“國進(jìn)民退”的說法，但承認(rèn) 部分領(lǐng)域存在民營資本“被擠出”的現(xiàn) 象。報告援引2008年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)稱，目 前我國私營控股投資在電力、熱力的生 產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中只占13.6%，在金融業(yè)中 只占9.6%，在信息傳輸、計算機(jī)服務(wù)和 軟件業(yè)只占7.8%，交通運輸、倉儲和郵 政業(yè)占7.5%，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管 理業(yè)中占6.6%。許多領(lǐng)域國有資本仍然 一股獨大。

對此，全國人大常委、民建中央副 主席辜勝阻表示，目前民間資本難以進(jìn) 入壟斷行業(yè)存在三個方面的原因：一是 行業(yè)壟斷勢力強(qiáng)大，市場準(zhǔn)入存在多重 障礙，民間資本“不能進(jìn)入”。同時， 準(zhǔn)入審批條件模糊、程序繁瑣、缺乏透 明度使得民間資本面臨“看得見進(jìn)不 去”的“玻璃門”障礙。二是缺乏有效 的優(yōu)惠扶持政策，民間投資激勵不足， 民間資本“不想進(jìn)入”。三是投資服務(wù) 體系不完善，投資環(huán)境不優(yōu)越，風(fēng)險較 高，民間資本“不敢進(jìn)入”。比如，由 于地方政府的信用約束不夠、政策不穩(wěn) 定或不連續(xù)，民間投資往往會遭受投資 中斷風(fēng)險和侵權(quán)損失，投資者利益保障 存在較大困難。

“如果說5年前的36條具有強(qiáng)烈的 開拓性，那么今天的政策則是要將5年來民營經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中的一系列具體的呼聲和要求落到實處?！比珖ど搪?lián) 研究室主任陳永杰在接受采訪時說。

就具體政策而言，辜勝阻認(rèn)為應(yīng) 該采取五大強(qiáng)有力的措施。第一，要降 低壟斷行業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，切實改革 審批制度，破除不合理的進(jìn)入壁壘。如 要盡快改革和清理制約民間投資準(zhǔn)入的 法律法規(guī)和政策文件，規(guī)范投資準(zhǔn)入門 檻；要簡化審批程序，出臺《引導(dǎo)民間 資本發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和投資目錄》，在 目錄范圍內(nèi)逐漸由審批制向備案制過 渡。第二，要加快壟斷行業(yè)改革，完善 行業(yè)監(jiān)管體制，促進(jìn)公平競爭。包括加 快政府職能轉(zhuǎn)變，逐步消除行政性壟 斷；加快國企非主業(yè)資產(chǎn)的剝離，加快 重點壟斷行業(yè)的開放，推進(jìn)投資審批、 土地、外貿(mào)、財稅扶持方面的待遇公平 化，加大反壟斷法執(zhí)法力度。第三，要 暢通民間投資融資渠道，構(gòu)建多層次資 本市場和銀行體系，及時有效地為民間 投資提供融資服務(wù)。包括要不斷壯大創(chuàng) 業(yè)板規(guī)模，發(fā)展新“三板”市場，建立 多層次債券交易市場體系，大力發(fā)展風(fēng) 險投資和私募股權(quán)基金，以及建立各行 業(yè)公共投資基金等。第四，要加大財稅 扶持，提高投資收益，構(gòu)建扶持民間投 資的財稅支持體系。第五，要優(yōu)化投資 服務(wù)，強(qiáng)化投資權(quán)益保護(hù)，降低民營企 業(yè)投資風(fēng)險。

辜勝阻強(qiáng)調(diào)，民資進(jìn)入壟斷行業(yè)后 和國資應(yīng)該是互利共生的關(guān)系，民間資本的進(jìn)入既可以通過“鯰魚效應(yīng)”提高國企運營效率和市場競爭力，又可以通 過分工協(xié)作促進(jìn)國企資源的優(yōu)化配置。

待命“入場”

此次重提“擴(kuò)大民營資本市場準(zhǔn) 入”事出有因。

對于我國2009年的投資行為，經(jīng) 濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，政府投資占了主導(dǎo)力 量，而民間投資并未全部啟動，投資結(jié) 構(gòu)還存在一些不合理的地方，甚至存在 “失控”的現(xiàn)象。與此同時，以政府投 資為主的刺激政策在2010年是否應(yīng)逐漸 淡出，也成為了經(jīng)濟(jì)學(xué)家爭議的焦點。 “2010年的政府拉動投資增速會 放緩，下降到25%左右。民間資本會保 持在目前25%左右的水平，這樣投資對 GDP的貢獻(xiàn)會減低到接近5個百分點?！?/p>

首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家諸建芳預(yù)測。 “經(jīng)濟(jì)自主自發(fā)的增長還要靠民間資本的興起，從這方面來看，投資政策 在今年還是需要盡快啟動民間投資，需 要一些政策來配合?！毖芯克偙O(jiān)張新法認(rèn)為，由于政府投資增速放緩，引入民間資本就成了必要的補(bǔ)充。 在接受記者采訪時，有關(guān)專家表 示，“新36條”的出臺也意味著決策層 對于啟動民間投資的重視程度。據(jù)悉， 該政策將有望在減少行政許可事項、改 進(jìn)金融服務(wù)、減輕稅費負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)政策 和信息指導(dǎo)等若干方面做出新的安排。 國家發(fā)改委的官員表示，對比“新 舊36條”，最大的區(qū)別有三個：一是范 圍不同，2005年出臺的36條是針對非 公有制經(jīng)濟(jì)的，2010年的“新36條” 的落腳點在拉動民間投資上，后者范圍 要小一些；二是新36條更加突出了執(zhí)行 性和操作性，提出了細(xì)化到二級科目的 領(lǐng)域。由非公經(jīng)濟(jì)36條中提出的7個方 面，具體化到交通、電信、能源、基礎(chǔ) 設(shè)施、市政公用事業(yè)、國防科技工業(yè)等6大領(lǐng)域16個方面。三是投資方式的不 同。“新36條”不僅是“鼓勵”兩個 字，而是有具體的方式。

“2005年后，中國經(jīng)濟(jì)形勢好，宏 觀調(diào)控目標(biāo)是抑制經(jīng)濟(jì)過熱。”國家發(fā)改 委投資研究所研究員分析認(rèn)為，“這次激活民間投資是保增長的可持續(xù)性舉措，可能動力更大些。”據(jù)了解，和 “非公36條”一樣，此次由國家發(fā)改委 牽頭制訂的促進(jìn)民間投資新政，仍屬于指 導(dǎo)性文件，業(yè)界期待的可操作性政策，有 待相關(guān)部門進(jìn)一步制定，如央行銀監(jiān)會制 定金融、財政部制定稅費減免、工信部制 定促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策。

據(jù)悉，此次擴(kuò)展民間投資領(lǐng)域，將 可能涉及壟斷行業(yè)、公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè) 置、社會事業(yè)和金融服務(wù)等。部分壟斷 領(lǐng)域動作可能較大，如鐵路，有些是微 調(diào)，如石油。“民資進(jìn)入非傳統(tǒng)領(lǐng)域如 壟斷行業(yè)非短期能夠?qū)嵭?。這些領(lǐng)域不 僅僅是簡單的市場準(zhǔn)入問題，還涉及到 事業(yè)單位改革、社會體制改革，每個領(lǐng) 域的體制改革都是大命題?！币晃粎⑴c 上述政策調(diào)研的專家表示，真正啟動民 間投資還有賴于多層面的體制改革。

在此同時，著名財經(jīng)評論人葉檀在 其《中國經(jīng)濟(jì)需要民資還是資金？》一 文中也指出，民間資金進(jìn)入實體經(jīng)濟(jì)， 最大障礙在于受益權(quán)與經(jīng)營權(quán)的邊界不 清楚。目前民資的出路較為狹窄，除與 央企結(jié)合外，以股本金方式進(jìn)入鐵路等 領(lǐng)域，卻未能得到大股東相應(yīng)的管理權(quán) 與收益權(quán)，因此在浙江等地試驗中，民 資最終退出參股鐵路項目。

她認(rèn)為，如果調(diào)動民資的力量是 為了促進(jìn)市場的長期完善，那么解決民 資進(jìn)入實體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的受益權(quán)、管理權(quán) 與產(chǎn)權(quán)保障極為關(guān)鍵，如此一來，可以 不分資金屬性為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所用。如 果使用民資僅僅是因為“在經(jīng)濟(jì)下滑期 間，企業(yè)利潤下降，民間投資審慎，通 過采取貼息、補(bǔ)助等措施，以及通過讓 民間資本參與有利可圖的項目等方式，爭取引導(dǎo)民間投資”，一旦經(jīng)濟(jì)過熱，當(dāng)初應(yīng)邀進(jìn)入礦產(chǎn)等行業(yè)的民資是否會 再次受到整肅呢？“僅僅因為錢不夠， 需要資金就青睞于民資，恐怕無法讓民 資恢復(fù)信心?！?/p>

電力投資亟需市場均衡

“目前還不能確定這一政策對于電 力行業(yè)的影響，盡管有消息指出，政策 將有望在電力、能源基礎(chǔ)設(shè)施等方面拓 寬民營資本的準(zhǔn)入范圍，但是這一說法 到現(xiàn)在為止還很模糊?！闭劶吧鲜稣?出臺將對電力、電氣行業(yè)的影響，電監(jiān) 會一位專家這樣告訴記者。

該專家指出，就電力行業(yè)涉及制 造、投資、運營等多個環(huán)節(jié)，究竟民營資 本可以進(jìn)入哪個環(huán)節(jié)，以往和目前的政策 都沒有作出具體的闡述。而且從目前的形 勢來看，以國網(wǎng)公司為代表的國有企 業(yè)在電力、能源等領(lǐng)域的壟斷地位愈加明 顯，“這些企業(yè)不會因為一個綱領(lǐng)性的文 件或者精神，就放開相應(yīng)的壟斷環(huán)節(jié)。

‘掃帚不到，灰塵照例不會自己跑掉’， 民營資本進(jìn)入電力行業(yè)仍需要具體、可操 作性強(qiáng)的政策護(hù)航。”

采訪中記者了解到，電氣設(shè)備采購 主要采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)的方式進(jìn) 行，在這一環(huán)節(jié)中，民營資本同國有企 業(yè)處于同一競爭平臺上。機(jī)械工業(yè)發(fā)電 設(shè)備中心馬桂山處長表示，目前在發(fā)電 設(shè)備市場國企、民企已經(jīng)初步形成各自 的市場細(xì)分格局，在“上大壓小”等節(jié) 能減排政策的引導(dǎo)下，大部分民營發(fā)電 設(shè)備制造企業(yè)的生產(chǎn)主要圍繞10萬千瓦 級以下的熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱利用、垃圾焚 燒、生物質(zhì)能項目展開，而以“三大動力”集團(tuán)為主的國有發(fā)電設(shè)備集團(tuán)則憑借資金和技術(shù)實力進(jìn)行更高等級的發(fā)電 設(shè)備的制造。

中國機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會重大技術(shù)裝備 辦公室處長周思剛認(rèn)為，在輸變電領(lǐng)域 也不乏優(yōu)秀的民營設(shè)備制造企業(yè)，而最 終能否在市場競爭中勝出，其關(guān)鍵因素 仍取決于該企業(yè)所擁有的技術(shù)實力與運 行業(yè)績。

但同設(shè)備生產(chǎn)相比，在發(fā)電領(lǐng)域國 有企業(yè)與民營企業(yè)則呈現(xiàn)出另一種競爭 格局。據(jù)悉，目前在發(fā)電領(lǐng)域，國有企 業(yè)的市場份額占到97%，民營和外資 僅占3%。除了一些地方中小水電站之 外，五大發(fā)電集團(tuán)、地方電廠及所屬公 司幾乎掌控了國家發(fā)電廠的近95%。

與此同時，很多電力企業(yè)提出要 “做大做強(qiáng)”，特別是5大巨頭發(fā)電企 業(yè)?！白龃蟆本褪且弦?guī)模，力圖做大 資產(chǎn)規(guī)模來增強(qiáng)自身未來的談判能力和 競爭力。由于國有企業(yè)在融資、項目審 批上的優(yōu)勢，增加投資，就意味著未來 市場份額會進(jìn)一步增長。在此方面，民 營電力企業(yè)顯然并不同國有企業(yè)站在同 一起跑線上。

更加值得關(guān)注的是，除了傳統(tǒng)的發(fā) 電市場，全球性金融危機(jī)的突破口“綠 色經(jīng)濟(jì)”也引發(fā)了國資、民資在 領(lǐng)域的另一次角力。

以風(fēng)電為例，盡管此前已接到紅牌 “過剩”警告，但作為發(fā)電廠建設(shè)的最 主要的執(zhí)行者，五大發(fā)電集團(tuán)仍進(jìn)一步 加大風(fēng)電場開發(fā)力度。“當(dāng)前銀行對風(fēng) 電行業(yè)的90%以上信貸支持，都是向五 大發(fā)電集團(tuán)或其他參與風(fēng)電開發(fā)的大型 集團(tuán)進(jìn)行授信，規(guī)模在數(shù)十億到百億元 不等。由于上述信貸授信都有集團(tuán)資產(chǎn)做擔(dān)保，對銀行而言也是優(yōu)質(zhì)貸款，所以銀行基本不大會擔(dān)心這筆錢用于風(fēng)電 領(lǐng)域開發(fā)所存在的信貸風(fēng)險?！敝槿?士透露，相比而言，民營資本在此方面 所擁有的支持力度則相當(dāng)有限。

有消息指出，“新36條”將明確提 出民資可以獨資、控股、參股三種形式 參與水電站、火電站建設(shè)；可參股建設(shè) 核電，但并未提及可獨資或控股。

對于該政策出臺是否會改善上述局 面，接受采訪的多數(shù)業(yè)界專家仍持保留 態(tài)度?！耙环矫妫陔娏ν顿Y的某些領(lǐng) 域，由于所需投資金額巨大，民營企業(yè) 同國有企業(yè)相比缺乏銀行借貸優(yōu)勢，盡 管當(dāng)前有關(guān)政策顯示出很好的愿景，但 是如電力行業(yè)，幾大巨頭企業(yè)及壟斷格 局都已形成，打破原有的利益格局使民 間資本進(jìn)入，難度很大；另一方面，即 使民營企業(yè)得以進(jìn)入，同國有企業(yè)相比 也會承擔(dān)更大的風(fēng)險，因此這中間不僅 存在‘能不能進(jìn)’的問題，也存在民營 企業(yè)‘會不會進(jìn)’的問題?！?/p>

對此，能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家林伯強(qiáng)認(rèn)為， 解決這一問題需要在電力行業(yè)建立適合 民資進(jìn)入的環(huán)境，調(diào)整相關(guān)政策?！半?力投資的鏈條上，電廠、電網(wǎng)、銀行都 是國家的。電力的非理性投資，跟這個 鏈條有關(guān)系，因為如果最后不行了， 就漲電價，這是國營高度集中的弊端。 中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，有著巨大的電力需 求，若民營不能進(jìn)入，就只好由國有資 本來承擔(dān)，一切風(fēng)險最終都由國家買 單。”他強(qiáng)調(diào)指出，國有企業(yè)在電力行 業(yè)應(yīng)“以大為先”，“如果國營的份額 比較小些，比如占60%，那么國營想做 大，私營不想做大，市場就達(dá)到一個比 較均衡的狀態(tài)?！?/p>