長沙市天心區(qū)南湖片區(qū)，長沙市中心繁榮之地，房價(jià)也在屢屢攀高。2009年8月，長沙市政府突然下達(dá)征收一項(xiàng)名為“南湖片區(qū)開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)”的城市基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用，要求南湖片區(qū)已購地的房地產(chǎn)企業(yè)，必須按照每畝近200萬元的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)繳開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)。如不繳納者，不僅不給予辦理正常的開發(fā)手續(xù)，甚至可以由市政府按原地價(jià)收回其土地使用權(quán)。據(jù)媒體報(bào)道，此項(xiàng)收費(fèi)，涉及金額高達(dá)數(shù)十億元。(《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》6月28日)

市井混混韋小寶有句名言，叫“大丈夫一言既出，多少匹馬都追不回來”。現(xiàn)代法治理念則將“守信”視為“君臨全法域之基本原則”。不但民商法有“誠實(shí)信用”這一“帝王規(guī)則”，行政法也強(qiáng)調(diào)“信賴保護(hù)”，嚴(yán)禁政府部門因“反言”而傷害法治的誠信之基。

地方政府出讓土地，當(dāng)然也不能“反言”。若“開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)”屬于正常的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，理應(yīng)在出讓前經(jīng)過細(xì)致科學(xué)的核算，列入“招掛拍”明細(xì)。到企業(yè)已然受讓土地，再來個(gè)“開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)”，這種“馬后炮”只能帶來一個(gè)三輸?shù)木置妫赫斄斯?，企業(yè)輸了商機(jī)，民眾輸了銀子——面對天降橫“費(fèi)”，開發(fā)商若要硬著頭皮把這些房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)下去，多半是要奉行“羊毛出在羊身上”的不二法則。其結(jié)果，必然是房價(jià)的高漲。

從行政法治上觀察“開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)”，還涉及到合法性問題。湖南最近曝光的“權(quán)力清單”曾引發(fā)了全國輿論的熱議。所謂“權(quán)力清單”，是湖南省政府以“規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行”為目標(biāo)而開展的一個(gè)制度建設(shè)專項(xiàng)行動。此份“清單”要求各級政府部門編制出本部門或單位職權(quán)目錄，并繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖，開展績效評估，并著手全面建立權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度。有樂觀的媒體相信，這意味著，湖南黨政系統(tǒng)大大小小所有官員的權(quán)力清單都將公之于眾。

筆者曾在輿論對“權(quán)力清單”的一片頌揚(yáng)聲中，潑過一瓢冷水。因?yàn)楸取皺?quán)力清單”更重要的，還在于權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的制約。因?yàn)椤皩珯?quán)力而言，法無明文授權(quán)即不可為”，官員的權(quán)力清單實(shí)則都在法律條文里，而法律必須是公開的。換言之，法律規(guī)定本身就是官員的“權(quán)力清單”。若政府有法不依而公民救濟(jì)無方，則“權(quán)力清單”也會隨之形如廢紙。

不妨就以“南湖片區(qū)開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)”來鏡鑒一下湖南的“權(quán)力清單”。請當(dāng)?shù)卣嬖V公眾，這樣一項(xiàng)費(fèi)用的出臺，能否在地方政府的“權(quán)力清單”上找到依據(jù)？如有，是哪項(xiàng)權(quán)力？這項(xiàng)權(quán)力又出自于哪部法律？若“開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)”是土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，說不過去。因?yàn)橥恋剞D(zhuǎn)讓已經(jīng)完成了。很難想象我們在商場買到了一個(gè)商品，也依標(biāo)價(jià)付了款，過些時(shí)日商家又找上門來說，你還要付我一筆“開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)”，否則我就不給你使用！在土地轉(zhuǎn)讓完成了所有的法律手續(xù)之后，政府部門以未“補(bǔ)交”開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)為由，對企業(yè)不予辦理相關(guān)手續(xù)，實(shí)則是雙重違法。亂收費(fèi)違法，亂設(shè)卡不履行審批等行政職責(zé)，同樣是違法。

如果不是土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，那就應(yīng)該屬于“行政收費(fèi)”。而根據(jù)現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定，對非國有財(cái)產(chǎn)的征收，必須制定法律。換言之，只有全國人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，才能設(shè)定行政收費(fèi)權(quán)。而“南湖片區(qū)開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)”的依據(jù)，卻只是一份市政府的會議紀(jì)要，征收的目的，原來是為了彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的資金缺口。若是此例一開，只要政府一缺錢(不管是為了公益還是為了部門利益)，就向企業(yè)或個(gè)人設(shè)些項(xiàng)目來收費(fèi)，財(cái)產(chǎn)權(quán)還談何保障！

法治的核心要義，便在于通過科學(xué)縝密的制度來遏制和排除政府對公民合法權(quán)益(包括財(cái)產(chǎn)權(quán))的侵犯。今天政府亂收費(fèi)的對象是企業(yè)，明天這種亂收費(fèi)就可能指向個(gè)人。 (作者系海南大學(xué)法學(xué)院副教授)