自焚事件頻頻發(fā)生，新拆遷條例仍遙遙無期，然而，即使新法有朝一日得見天日，很多人也不敢抱過多期待

3月27日上午，江蘇連云港市東海縣黃川鎮(zhèn)村民陶會西和他父親陶興堯把自己反鎖在屋子里，往各自身上澆上汽油，然后點(diǎn)火自焚。此時(shí)，屋外的鎮(zhèn)政府官員和警察正帶

著推土機(jī)和鏟車要把他家房子強(qiáng)制推倒。為阻止政府強(qiáng)拆，68歲的男子陶會西死亡，92歲的陶興堯被燒成重傷。

自四川唐福珍自焚事件后，此次強(qiáng)拆導(dǎo)致的惡性事件再次在輿論中引起強(qiáng)烈反響。很多人強(qiáng)烈譴責(zé)政府強(qiáng)拆行為的同時(shí)，對于“新拆遷條例”出臺更加期待。百度指數(shù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國網(wǎng)民對于“新拆遷條例”的搜索量在事發(fā)后的3月28日、傳言新條例頒布日的4月1日均達(dá)到了近段時(shí)間的波峰。

但根據(jù)《商務(wù)周刊》所獲知的情況，已經(jīng)結(jié)束意見征集的新拆遷條例（《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》）目前還沒有出臺時(shí)間表，4月6日，國務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人向《商務(wù)周刊》透露，目前法制辦還在對征求意見進(jìn)行梳理。

“新拆遷條例遲遲未能出臺的原因，主要在于制度設(shè)計(jì)中如何平衡異常困難?！比虆⑴c了“五學(xué)者上書國務(wù)院”的北大法學(xué)院教授王錫鋅告訴《商務(wù)周刊》，由于土地財(cái)政和GDP為主導(dǎo)的政績考核體系密切相關(guān)，法律制訂者感到“阻力比較大，牽一發(fā)而動全身”。

最近3年，中國已經(jīng)公開報(bào)道了至少8起因拆遷而起的自焚事件。當(dāng)不斷有人以自焚這樣暴烈自殘的方式表達(dá)憤怒時(shí)，一部輿論、民眾和法學(xué)家眼中公認(rèn)的“惡法”卻遲遲難以有實(shí)質(zhì)性的修訂進(jìn)展。而根據(jù)《南方周末》近日對拆遷自焚事件中“當(dāng)?shù)毓賳T無一人被問責(zé)”的報(bào)道看，強(qiáng)烈的社會反應(yīng)也并沒有促使地方政府采取糾錯措施。

那么，在等待“新拆遷條例”最終面世的過程中，還會有人為此付出生命的代價(jià)嗎？

有限突破

2001年頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》未能對拆遷行為的“公共利益”屬性作出規(guī)定，在涉及征收拆遷事宜上，現(xiàn)行拆遷條例和大量相關(guān)地方法規(guī)與《物權(quán)法》確立的征收制度相去甚遠(yuǎn)。

2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》第42條規(guī)定，征收行為必須出于公共利益的需要，國家通過法定的征收程序?qū)w所有或者私人所有的不動產(chǎn)進(jìn)行征收后才能予以拆遷。也就是說，為了滿足非公共利益而拆遷房屋，拆遷人必須通過與房屋所有人協(xié)商談判的方式完成拆遷，而不能通過“征收”這一公權(quán)力行為實(shí)現(xiàn)拆遷的目的。如果公共利益不做限制，會給予政府極大的權(quán)力，百姓的物權(quán)就可能遭受公權(quán)力的侵害。

但結(jié)果是“公共利益”被人為利用了。近10年來代理過國內(nèi)多起拆遷糾紛案的中華全國律師協(xié)會行政法專業(yè)委員會執(zhí)行委員王才亮律師告訴《商務(wù)周刊》，這一兩年全國各地幾乎所有的拆遷都是打著公共利益的名義。

相比之下，新拆遷條例的征求意見稿進(jìn)步明顯。其中第3條列舉了7項(xiàng)“公共利益”，包括“為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要”，以及“國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要”、“法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要”等。

北大法學(xué)院教授沈巋告訴《商務(wù)周刊》，“公共利益的內(nèi)涵就是指不特定多數(shù)人的利益，但公共利益的外延究竟應(yīng)當(dāng)如何界定，一直是學(xué)術(shù)界和立法進(jìn)程中的疑難問題。”

《物權(quán)法》雖然明確提出了公共利益的概念，但并未對公共利益這一法律術(shù)語加以定義，回避了對于公共利益的界定問題?！肮怖鏌o法通過正面列舉的方式予以全部規(guī)定，也難以通過反面排除的方式作出準(zhǔn)確界定?！鄙驇h說，“經(jīng)過法律列舉后還需要民主的決策程序和獨(dú)立的司法程序來確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，在我國后兩者的缺位使得只能尋求開放立法中的公民參與。實(shí)質(zhì)上新拆遷條例的出臺過程是平息社會輿論，而將問題留給了未來。”

王才亮對新條例征求意見稿中對公共利益的7項(xiàng)界定存有異議，他說：“如果把危舊房改造也界定為公共利益的話，那么這個(gè)征收條例就將‘比拆遷條例還拆遷條例’。”

不僅公共利益的界定引起爭議，學(xué)者們還持續(xù)呼吁刪除征求意見稿中的第40條。該條規(guī)定，因非公共利益的需要拆遷國有土地上單位、個(gè)人的房屋，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制具體實(shí)施方案，并報(bào)房屋征收部門批準(zhǔn)。

王錫鋅表示，他多次向國務(wù)院法制辦表示應(yīng)刪除這一條。征求意見稿第二條已經(jīng)明示，為了公共利益的需要征收和補(bǔ)償，使用本條例。“如果留下第40條，將來會導(dǎo)致很大問題?！彼榻B說，針對非公共利益需要，國務(wù)院應(yīng)考慮另外專門出臺條例加以規(guī)范?！耙?yàn)榉枪怖嫘枰遣荒苓m用于‘征收’的，不能冠以這個(gè)名頭”。

“2009年12月16日國務(wù)院法制辦召開的座談會上，法制辦對此的態(tài)度很模糊。今年1月20號的座談會上似乎有所松動。法制辦認(rèn)為盡管情況復(fù)雜，第40條還是顯得不合適?！鄙驇h告訴《商務(wù)周刊》，他有些失望，“我們本以為公示的征求意見稿中會沒有第40條，不知道從1月20日到1月29日這段時(shí)間又經(jīng)過了怎樣的博弈”。

1月29日法制辦公布征求意見稿后，沈巋再次向法制辦遞交了類似的修改意見，至今未得到回音。王錫鋅也告訴《商務(wù)周刊》，“這是目前比較頭疼的，我們只能等待?！?/p>

阻力在哪里？

根據(jù)《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，未依法補(bǔ)償，對房屋所有權(quán)及相應(yīng)土地使用權(quán)征收程序就沒有完成，就不能進(jìn)行拆遷。而《拆遷條例》對房屋拆遷補(bǔ)償作出的具體規(guī)定卻將補(bǔ)償與對房屋所有權(quán)的征收分開，與“先征收補(bǔ)償，后拆遷”的規(guī)定相抵觸?！段餀?quán)法》等法律明確確認(rèn)對私人財(cái)產(chǎn)只能“征收或征用”，而拆遷條例卻是建立在“拆遷”之上。根據(jù)《立法法》原則，實(shí)際上從2007年10月1日起拆遷條例已經(jīng)失效了。

因此，《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例（草案）》在2007年12月14日即提交國務(wù)院第200次常務(wù)會議審議。會議要求有關(guān)部門廣泛聽取意見進(jìn)一步修改后，再次提請國務(wù)院常務(wù)會議審議，然后公開征求群眾意見，再由國務(wù)院決定公布施行。據(jù)國務(wù)院法制辦相關(guān)人士透露，此后法制辦曾舉行過多次座談會和調(diào)研。但兩年時(shí)間里該條例的出臺前景始終不明朗。

直到最近兩年因強(qiáng)制拆遷而發(fā)的惡性事件頻頻，社會輿論壓力巨大，才促使有關(guān)部門對進(jìn)一步推動條例的修訂重視起來。直接的導(dǎo)火索就是唐福珍事件。2009年，成都市金牛村因修筑公路要拆除唐福珍夫婦投資700余萬元的綜合樓，唐福珍不滿意政府給予的217萬補(bǔ)償款，于當(dāng)年11月13日自焚。

2009年12月1日晚，作為當(dāng)年推動廢除收容遣送制度的六學(xué)者之一的沈巋下班回家，從妻子處得知半個(gè)月前拆遷自焚的唐福珍已經(jīng)去世，心情難以平復(fù)的他覺得應(yīng)該做些什么。經(jīng)過與好友王錫鋅的聯(lián)絡(luò)，12月7日北京大學(xué)法學(xué)院沈巋等5位教授用特快專遞和傳真向全國人大遞交了《關(guān)于對<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>進(jìn)行審查的建議》。

此次上書引起各界關(guān)注，12月16日，國務(wù)院法制辦邀請這5位教授進(jìn)行了長達(dá)4個(gè)小時(shí)的座談會，座談會以2007年版《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例（草案）》為基礎(chǔ)集中談?wù)摗?010年1月20日，國務(wù)院法制辦再次就“拆遷變法”召開專家學(xué)者座談會，這時(shí)與會專家見到的新法草案名稱已經(jīng)更名為《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

回憶幾次座談會，沈巋說：“2/3的時(shí)間是我們在闡述觀點(diǎn)，除去政府部門介紹情況的時(shí)間，雙方僅做了簡單的交流。”盡管在90%住戶同意方可拆遷、禁止野蠻強(qiáng)拆、先償付后搬遷等條款上吸納了學(xué)者們的意見，但拆遷條例并沒有獲得和當(dāng)年的收容遣送制度一樣的命運(yùn)。采訪中，法學(xué)專家們普遍表示，征求意見稿僅僅對技術(shù)細(xì)節(jié)做了修改，并未觸動頑疾所在。

“就是否將集體土地上的拆遷納入新拆遷條例，法制辦負(fù)責(zé)人表示情況非常復(fù)雜，如果一并解決恐怕會拖延立法的進(jìn)程?！睋?jù)知情人士透露，北大法學(xué)院教授姜明安、錢明星等學(xué)者公開或私下針對頑疾提出的諸多意見，法制辦的回答均大同小異：阻力太大，情況復(fù)雜。

“而所謂的阻力就是目前自下而上的政績考核體制。城市化和舊城改造均能對GDP實(shí)現(xiàn)便捷的拉動，拆遷中的巨額土地出讓金早已成為地方政府財(cái)政收入的重要來源?！鄙驇h對記者說，這樣的情況下，中央推進(jìn)拆遷制度改革會遭遇地方政府的強(qiáng)力掣肘。

“征求意見稿公布以后，一位地方法制辦主任給我寫信，認(rèn)為新條例太偏向于個(gè)體的權(quán)利而忽視集體的利益，新條例會是法治的進(jìn)步、社會的退步。”沈巋說。上書之后，他曾去某城市講學(xué)，當(dāng)?shù)卣賳T對沈巋說，“拆還是要拆的，但看怎么拆”，還有政府官員直言，“法律規(guī)則如果在經(jīng)濟(jì)上沒有可行性，那么即使修訂了也形同虛設(shè)，得不到遵守”。

盡管地方政府表示新拆遷條例可能“經(jīng)濟(jì)上沒有可行性”，有關(guān)部門對此次修訂還是相對樂觀。3月10日國務(wù)院法制辦副主任張穹接受媒體采訪時(shí)說，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在征求意見過程中收到了65000多條建言，絕大多數(shù)的意見肯定了條例征求意見稿的內(nèi)容，適用范圍、征收程序、補(bǔ)償?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)等具體制度和措施基本可行。

法律解決不了的問題

在著名法學(xué)家、教育部憲法與行政法重點(diǎn)研究基地常務(wù)副主任張千帆看來，即使新拆遷條例出爐，也是一場沒有公民參與的閉門式改革。他分析道：“如果不要求公民參與規(guī)劃、征地和拆遷過程并對地方權(quán)力產(chǎn)生約束，地方政府實(shí)際上仍掌握著解釋公共利益的話語權(quán)，那么后者依然可以翻云覆雨甚至指鹿為馬，而通過列舉公共利益來限制地方權(quán)力的企圖也就必然落空?！?/p>

法學(xué)家和維權(quán)者們的擔(dān)憂不是沒有道理，在維權(quán)過程中，被拆遷者們就屢屢對政府失去信任，也對法律的尊嚴(yán)失去了信心。

2009年10月16日，一紙《城市房屋拆遷許可聽證公告》突然張貼在杭州下城區(qū)百井坊巷小區(qū)門口。2008年8月從一家央企退休后過著“飲茶彈琴”清閑生活的嚴(yán)建娃記得，公告稱10天后舉行聽證會，將從1335戶居民中選出5個(gè)聽證代表人，居民可在5日之內(nèi)帶齊有效證件報(bào)名參加聽證。由于時(shí)間倉促，報(bào)名選舉時(shí)間與上班時(shí)間重疊，民眾參與率極低。全程參與了百井坊巷維權(quán)的住戶吳迪告訴《商務(wù)周刊》，最后5名代表中有4個(gè)拒絕在聽證會筆錄上簽名。

雖然合法性存疑，當(dāng)年10月29日，杭州市房產(chǎn)管理局仍然給百井坊地區(qū)綜合改造工程指揮部、杭州市土地儲備中心核發(fā)了《房屋拆遷許可證》。

嚴(yán)建娃認(rèn)為這個(gè)拆遷許可證是違法的，“按照拆遷單位管理?xiàng)l例來講，應(yīng)該由浙江省建設(shè)廳發(fā)放拆遷許可證而不是杭州市房產(chǎn)管理局。另外，這個(gè)拆遷單位的資格證書上從2004年至今一個(gè)年檢章都沒有，拆遷資格都有問題”。

由此嚴(yán)建娃等居民開始了近半年行政復(fù)議的過程，就拆遷許可證、立項(xiàng)批準(zhǔn)文件、土地規(guī)劃許可、土地批準(zhǔn)文件向浙江省、杭州市相關(guān)職能部門申請行政復(fù)議。但令他們無奈的是相關(guān)政府部門的相互推諉。“我們?nèi)ハ鲁菂^(qū)法院提請行政訴訟，下城區(qū)法院不予受理，說土地立項(xiàng)文件的具體行為跟我們沒有關(guān)系。我們對拆遷主體的資格進(jìn)行行政訴訟，下城區(qū)法院要我們到工程指揮部所在地拱墅區(qū)訴訟，拱墅區(qū)法院說根據(jù)杭州相關(guān)法律，應(yīng)該到拆遷地點(diǎn)所在區(qū)法院訴訟。他們就這樣把皮球踢來踢去。”嚴(yán)建娃說。

全程參與維權(quán)過程的著名歷史學(xué)者、杭州百井坊巷居民傅國涌對新拆遷條例能否改變社區(qū)的命運(yùn)不抱希望?！靶虏疬w條例即便是頒布了，政府肯定說這不適用于頒布之前的狀況?！彼f的無奈而悲愴，“我們唯一能夠犧牲的就是生命嘛，唐福珍犧牲了生命房子也保不住。我們爭的不是成敗，房子肯定是會被拆的，我們是要保護(hù)最后的尊嚴(yán)?！?/p>