???更需擔(dān)心的是，最終制定出臺的規(guī)則依然空洞、含糊、繼續(xù)被忽視，而潛規(guī)則理直氣壯成為主導(dǎo)

接連7年在全國“兩會”上提案建議開放低空，政協(xié)委員陳永滿感覺“有關(guān)部門一年比一年積極”。陳的另一個身份是中航工業(yè)沈飛公司副總經(jīng)理。

國內(nèi)航空業(yè)內(nèi)諸多資深人士成為他在“兩會”上的同道者，這一名單包括：中航工業(yè)科技委主任張洪飚、中航通用飛機公司總經(jīng)理孟祥凱、中航工業(yè)航宇董事長羅群輝、中國大飛機項目總設(shè)計師吳光輝……

辦公職能設(shè)在總參的國務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會（下稱空管委），是此間最主要的“有關(guān)部門”。航空系統(tǒng)出身的上海市楊浦區(qū)區(qū)長金興明透露，2009年全國“兩會”期間聯(lián)合提交低空開放議案之后，空管委辦公室曾專門派人到上海聽取他的意見。

不過，空管委更愿意稱之為低空空域管理改革?！暗涂諒膩矶疾皇欠忾]的，只是管理相對比較嚴(yán)格，”空管委一位人士日前向《瞭望》新聞周刊記者表示。

所謂低空空域管理改革其實歷經(jīng)有年。2004年召開的首次全國空管工作會議，即提出有計劃地開放低空空域。此前一年，由國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的《通用航空飛行管制條例》，也簡化了低空使用的審批流程。

但規(guī)則缺失仍是業(yè)內(nèi)人士最為頭痛的問題。準(zhǔn)確來說，是缺乏一套明晰的規(guī)章制度。有通航企業(yè)運營人士向本刊記者列舉了現(xiàn)行規(guī)定中若干粗放、模糊之處，并指稱，批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)飛行，用多長時間批準(zhǔn)，都給潛規(guī)則運作留下大量空間。

“《通用航空飛行管制條例》到現(xiàn)在基本是一紙空文，審批的環(huán)節(jié)有增無減?！鄙鲜鋈耸空f。

在十余年時間里，類似呼聲只是一個邊緣產(chǎn)業(yè)吁求松綁的訴求，行業(yè)之外知者寥寥。直至近年來通用航空呈現(xiàn)迅猛趨勢，關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，遂逐漸演化為一項社會議題。

2009年10月，空管委召開低空空域管理改革研討會，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為“具有里程碑的意義”。與會人士透露，會議明確要“適時有序開放低空飛行區(qū)域”，并擬于2015年前在全國范圍內(nèi)逐步放開，2020年前各項法規(guī)及低空的管理模式全部完善。

不少業(yè)內(nèi)人士仍持觀望態(tài)度，“會開完快一年了，沒見什么動靜”，并以《通用航空飛行管制條例》為例指出，若決策不夠明晰、缺乏監(jiān)督管理，規(guī)則就有繼續(xù)被架空的可能性。

2010年3月，陳永滿又一次提交了低空開放的建議。在建議書的開頭，他著重表達(dá)了一個意思：低空開放不僅旨在消除通航產(chǎn)業(yè)瓶頸，于國于民也功莫大焉。

微妙“協(xié)調(diào)”

在國內(nèi)，普通人要把私人飛機開上天，有什么辦法？有業(yè)內(nèi)人士半開玩笑給出兩個建議：找一處偏僻的空地，或者委托給有資質(zhì)的專業(yè)航空公司。

山東某企業(yè)購買一架輕型飛機后，數(shù)年間不曾飛上天，最后委托華北地區(qū)一家通航公司代理?！吧暾堬w行計劃的手續(xù)太復(fù)雜，一般人很難處理，”后者的運營負(fù)責(zé)人解釋接到這單業(yè)務(wù)的原因。

據(jù)介紹，不時在娛樂新聞中露面的“本山號”，亦由專業(yè)航空公司托管。不同之處在于，“本山號”為公務(wù)機，飛行范圍不在低空，主要占用民航線路。

業(yè)內(nèi)人士告知，即便是專業(yè)通航公司，對申報飛行的手續(xù)也時而生畏。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，通航飛行采用一事一報一批，除非緊急救援，申報須在7個工作日前提出。審批級別與部門根據(jù)飛行范圍有所不同，但實際操作中，相關(guān)部門單位大多不愿放手。

雖然《通航飛行管制條例》的初衷是將三級六部門的審批簡化為一級兩部門，但在操作細(xì)則和監(jiān)督機制的缺位之下，終流于紙面。

南方一家通航公司負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，在西南地區(qū)，還增加了空軍指揮所航行科和當(dāng)?shù)乇O(jiān)管辦新設(shè)空管辦的審批環(huán)節(jié)，此外要與機場集團(tuán)簽訂機場使用協(xié)議、備降機場協(xié)議等。

所有環(huán)節(jié)都涉及費用。民航空管的收費，理論上仍然沿襲1990年代初期的標(biāo)準(zhǔn)，但實際收費遠(yuǎn)超于此。軍航空管則一直沒有標(biāo)準(zhǔn)，這并不意味不收費，而是更依賴一些微妙因素。

因此，一些有軍民航空管部門履歷者，往往被通航公司倚重。

在上述通航公司負(fù)責(zé)人看來，即使不完全開放3000米以下空域，只要在目前各類管制空域內(nèi)協(xié)調(diào)好了，合法通用航空器與通航飛行任務(wù)基本都能實施，包括最繁忙的民航機場、高度機密的軍航機場。

關(guān)鍵就在于“協(xié)調(diào)好了”這個前提。據(jù)其估算，通用航空飛行任務(wù)實施前和實施過程中的協(xié)調(diào)工作量，實際已經(jīng)占到了整個工作量的80%，整個任務(wù)成本的30%至50%?！皡f(xié)調(diào)工作”所必須提前的時間少則一周，多則幾個月。

通航發(fā)聲

直至上世紀(jì)末，通航業(yè)內(nèi)并沒有太多不滿聲音。

1990年代以前，整個行業(yè)處于計劃經(jīng)濟(jì)的管理模式下，為數(shù)不多的飛行都是為了執(zhí)行國家任務(wù)。農(nóng)林打藥、滅蝗、救火，統(tǒng)歸于政治任務(wù)，飛行方和審批方只是以不同方式服務(wù)于國家利益。

絕大部分通航飛機仍在民航直屬企業(yè)飛行大隊名下，上世紀(jì)80年代的民航也是政企合一。根據(jù)1984年國務(wù)院、中央軍委頒發(fā)的《關(guān)于使用飛機執(zhí)行各項專業(yè)作業(yè)任務(wù)的規(guī)定》，飛行具有相當(dāng)大的自主權(quán)，包括野外起降點，可以按自己實際需求選定。

改制之后，情況發(fā)生了改變。隨著民航政企分開，通航也由吃國家財政飯轉(zhuǎn)為面向市場。大多數(shù)飛行作業(yè)由國家行為變成了市場行為，飛行方與審批方分歧乍現(xiàn)。

但在轉(zhuǎn)型初期，由于大量從業(yè)人員轉(zhuǎn)向前途更為平坦的民航運輸業(yè)，通航行業(yè)在90年代初期急劇萎縮，并于1995年陷入谷底?！爱?dāng)時企業(yè)生存都是個問題，”1997年入行的現(xiàn)任民航總局通航處副處長靳軍號回憶說。

此后，民航局出臺政策并設(shè)立專項資金，對通航產(chǎn)業(yè)予以扶持。一些國家部委、航空制造公司以及地方政府也陸續(xù)成立通航企業(yè)。尤其民間投資大量進(jìn)入這個行業(yè)之后，市場化順利完成，行業(yè)重現(xiàn)生機。

迅速壯大的產(chǎn)業(yè)背后，利益博弈也愈發(fā)顯性化。一頭面對拓展市場的壓力，一頭面對束手束腳的管制，通航企業(yè)感受到夾縫中的生存難題，對空域管理改革的訴求漸漸提高調(diào)門。

據(jù)靳軍號觀察，2000年以后，來自通航業(yè)以及民航、航空制造部門的呼吁越來越集中。2003年成為一個節(jié)點，當(dāng)年出臺的《通用航空飛行管制條例》是對各種呼吁的一個回應(yīng)。制定條例的初衷，是要把空域當(dāng)成國家資源來開發(fā)利用，這是認(rèn)識上的一個突破。

靳軍號說，管制條例最大的一個亮點，是提出“臨時空域”的概念，即允許飛行方在一定范圍內(nèi)、相對較長時間里，一次申請一次審批，而多次使用。但審批層級體制并沒有太多不同，反而更加強調(diào)了軍隊的管制權(quán)限，實際運作中也沒有太大改變。

這個條例的出臺拉開了低空空域管理改革的序幕。此后數(shù)年間，改革試點被提上議程。“十五”期間，空管委提出《2010年完成我國空域分類的目標(biāo)》。對空域進(jìn)行合理分類，是低空開放的核心內(nèi)容。

民航局內(nèi)部一位人士告訴記者，改革試點的調(diào)研工作主要由空軍司令部管制部門負(fù)責(zé)，后者在2008年底左右形成大體思路。2009年，在空管委的安排下，民航作為成員部門參與數(shù)次研討，提出完善意見。

空管委辦公室一位人士近日表示，低空空域管理改革的指導(dǎo)意見“三季度應(yīng)該會出來，（出來）之前不好多說什么”。

另一位民航空管部門參與研討的內(nèi)部人士透露，對最終方案仍有較多保留意見，比如空域的三類劃分等等，但“具體細(xì)節(jié)不方便對外說”。

吊詭的是，通航企業(yè)作為最大的利益相關(guān)方，熱情似乎不高。本刊記者接觸到的幾位通航企業(yè)人士都不持樂觀態(tài)度。北京地區(qū)一家通航公司的運營負(fù)責(zé)人說，“北空給我們發(fā)來過意見征求書，我們基本沒提什么意見。”

?上萬億的市場？

作為低空開放的主要受益者，通用航空擁有一個龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，包括飛機制造、運行、培訓(xùn)、托管、維修服務(wù)、機場建設(shè)，等等。

中國民航大學(xué)通用航空學(xué)院副院長王霞告訴本刊記者，通航本身不算是一個賺錢的行當(dāng)，但其拉動效應(yīng)很強，包括前端的制造業(yè)和后端的服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條的連帶關(guān)系很緊密。

中航工業(yè)洪都公司副總工程師肖麗順曾預(yù)測稱，低空開放的前五年，全國小直升機的需求量大約為300架，以后每年可能會遞增百架。

而據(jù)媒體2007年引用民航部門預(yù)測，到2012年我國需要各類通用航空飛機1萬到1.2萬架，通用航空有著巨大的發(fā)展空間，通用航空及其帶動的產(chǎn)業(yè)將形成1萬億元人民幣以上的市場容量。

一個被多次用于佐證的例子是，2007年美國在冊通用飛機約22.2萬架，通用航空制造業(yè)營業(yè)額僅為200億美元左右，但整個通用航空產(chǎn)業(yè)卻直接或間接為國民經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了約1500億美元的財富。

在2009年應(yīng)對國際金融危機的背景下，國務(wù)院研究室一份調(diào)研報告將通用航空列為具有長期發(fā)展前景的成長型和帶動型行業(yè)。同年，民航局確定為通用航空的改革發(fā)展年，將之視作繼干線飛機、支線飛機之后另一個迅速崛起的朝陽產(chǎn)業(yè)。

“民航局和航空工業(yè)部門，是推動低空開放的兩大力量?！蓖跸颊f。前者是通航行業(yè)的主管部門，后者為飛機制造業(yè)的主力。

地方政府的積極性也在高漲。王霞上半年在多個城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點后，不少地方意識到通航產(chǎn)業(yè)就是一個新的增長點，正研究怎樣納入地方的“十二五”規(guī)劃。“大城市想做一個產(chǎn)業(yè)集群，小型地級市未必做大，引進(jìn)一個配件制造廠，也很有效益?！?/p>

靳軍號說，飛機制造業(yè)對拉動GDP影響很大，又是技術(shù)投資，受到地方政府熱捧在情理之中。

陳永滿的建議書中，同樣對低空開放后的通航產(chǎn)業(yè)寄予厚望：“使之成為國民經(jīng)濟(jì)新增長點；為擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為富國強軍發(fā)揮重要作用?！?/p>

安全隱憂

但毫無疑問，國防安全是空域主管部門的首要考量。

1987年5月28日，聯(lián)邦德國青年馬蒂亞斯·魯斯特駕駛一架螺旋漿式飛機降落在莫斯科紅場。這次著名的低空飛行引發(fā)了前蘇聯(lián)政治大地震，包括國防部長在內(nèi)的300多名軍官被解職甚至入獄。

即便在機載設(shè)備先進(jìn)、后勤保障條件完善、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)健全及訓(xùn)練嚴(yán)格的美國，通用航空安全事故率仍然達(dá)到每10萬小時1.19。2010年2月18日，一架小飛機撞到美國得州奧斯汀市一座建筑物，造成一人失蹤、兩人受傷。6月11日，又有一架小型飛機俯沖墜入亞利桑那州東部小鎮(zhèn)一所中學(xué)，在一座兩層高的教學(xué)樓上發(fā)生爆炸。

殷鑒在前，我國空管部門有理由謹(jǐn)慎。通用航空多是“低空、慢速、小目標(biāo)”的低空飛行，往往處于雷達(dá)探測的盲區(qū)。隨著飛行次數(shù)和范圍的增加，如果不能理順其管控體制，必然會帶來不明空情增加、危及重要目標(biāo)安全隱患增多、空中恐怖活動風(fēng)險加大等問題。

國際通行之策是空域分類，將空域劃分為不同級別，采用寬嚴(yán)程度不一的管制。2009年的低空空域管理改革研討會上，有關(guān)方面提出將1000米以下的空域分為三類：管制空域、監(jiān)視空域、報告空域。

其中，管制空域內(nèi)的飛行需要提前申報飛行計劃并接受航空管制部門的管制指揮，與目前沒有什么區(qū)別；監(jiān)視區(qū)域在此基礎(chǔ)上稍有放松；報告空域是最大的突破，在此范圍內(nèi)飛行，不需要事先報批，在飛行過程中保證通訊暢通就基本符合要求。

報告空域的范圍大小，成為該劃分方案的焦點?！叭绻麍蟾婵沼蚝苌?，又都分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)，那就沒有什么實際意義?！币晃煌ê綐I(yè)內(nèi)人士表示。

多名空管專家指出，與空域分類相配套，地面雷達(dá)、導(dǎo)航、通信等設(shè)施應(yīng)當(dāng)部署得當(dāng)，空中交通指揮控制技術(shù)也要及時跟進(jìn)。

在工程院院士、飛行器導(dǎo)航控制資深專家馮培德看來，開放空域的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。馮也在全國“兩會”上作為政協(xié)委員提出低空開放建議，2008年春，他即對媒體表示，我國空軍已經(jīng)建成了高效的自動化空中交通指揮控制體系，完全可以應(yīng)對現(xiàn)代化戰(zhàn)爭和打擊恐怖主義的要求。民航方面，空域管理水平已經(jīng)大幅度提高，運營成本大幅降低，已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國家的中等水平。

三處“低空開放”試點

2008年，珠三角地區(qū)和東北同時成為低空空域管理改革的試點，試點空域高度為1000米?！安还艿匦危嚯x地面1000米以下；目前開放了長春和廣州，年內(nèi)擴(kuò)大到沈空和廣空的管轄范圍，”一位內(nèi)部人士告訴本刊記者。

據(jù)其透露，試點地區(qū)由空軍提出，一南一北，珠三角空域相對比較繁忙，東北空域相對比較集中。但該人士認(rèn)為，珠三角本身空域緊張，除了軍航的訓(xùn)練任務(wù)，民航客貨運業(yè)務(wù)也非常繁忙，在這樣的條件下改革空域相當(dāng)困難，因此，試點效果“主要還看東北地區(qū)”。

東北低空空域管理改革試點工程由國家空中交通管制委員會主持，空軍組織實施，沈陽軍區(qū)空軍承辦。據(jù)本刊記者了解，該試點工程主要在三方面著力：

一是關(guān)于低空空域資源的相關(guān)法律法規(guī)和各類規(guī)章制度的梳理與整備，逐步建立適合我國國情的低空空域運行管理規(guī)則，例如低空空域的管理分類、機載設(shè)備的最低運行保障條件等；

二是研究、論證和試驗低空空域資源管理改革的配套設(shè)施建設(shè)，包括機載和地面保障設(shè)備，以及長期運行管理方案；

三是研究、論證和試驗全面的低空空域服務(wù)管理保障體系。

按照預(yù)定計劃，上述兩地試點工作將于今年年內(nèi)結(jié)束。

此外，還有第三處試點值得關(guān)注。2009年10月，西安航空基地蒲城通用航空產(chǎn)業(yè)園獲得中國民航局正式批復(fù)，成為中國民航唯一的通航產(chǎn)業(yè)試點園區(qū)。根據(jù)批復(fù)，蒲城通用航空產(chǎn)業(yè)園內(nèi)半徑20公里、高度2000米以下的本場空域被確定為開放空域地區(qū)，通用飛機在這一場地?zé)o需再向國家民航局空中交通管理局以及空軍基地申請，便可順利飛行。

此處試點系與當(dāng)?shù)乜展茇?fù)責(zé)部門協(xié)調(diào)完成。來自航空制造部門的一位人士認(rèn)為，陜西省集中了通用飛機的一批生產(chǎn)廠家，在此試點具有突破意義。

在陳永滿看來，更重要的是加快全國范圍內(nèi)的低空空域開放?！霸凇晃濉?guī)劃的基礎(chǔ)上，開放3000米以下空域的地區(qū)，從東北和珠三角，逐步擴(kuò)大到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平允許、工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)良好和市場需求充分的地區(qū)?！彼ㄗh。

規(guī)則制定難在哪里

究竟是600米、1000米、2000米抑或3000米？低空開放的高度是業(yè)內(nèi)一個爭論所在。

最初確立的試點方案是600米。“大家都笑了，這個高度能干什么？最多噴灑點農(nóng)藥。”通航業(yè)內(nèi)一位人士說，大量業(yè)務(wù)如短途運輸、短途通勤、工業(yè)作業(yè)等，都要超過這個高度。民航呼吁低空至少2000米。

管制、監(jiān)視、報告三類空域劃分，與國際民航組織標(biāo)準(zhǔn)不能完全實現(xiàn)對接，也讓民航內(nèi)部不少人持保留意見。

但與此類明顯分歧相比，多位受訪者坦言，更需擔(dān)心的是，最終制定出臺的規(guī)則是否依然空洞、含糊，繼續(xù)被一而再、再而三忽視，而潛規(guī)則依然理直氣壯成為主導(dǎo)。

“什么手續(xù)都沒有，找個偏僻的空地，還是照飛不誤?！蹦惩ê狡髽I(yè)運營負(fù)責(zé)人這樣描述一些私人飛行，“沒看見主管部門有什么辦法。”

王霞認(rèn)為，單純采用“堵”的方式，實際上擋住守法者，縱容了違規(guī)者，不如通過有效制度和規(guī)范管理，進(jìn)行合理疏導(dǎo)。“劃出一部分空域讓飛，不見得會出多少事；都不讓飛，也不見得不出事。”

業(yè)內(nèi)詬病更多的問題還有：同樣的飛行任務(wù)和環(huán)境，有的地區(qū)允許，只需打個招呼；有的地方就不行，需要層層審批。收費標(biāo)準(zhǔn)差異也較大。這為權(quán)力尋租留下空間。

此前，民航空管局空域管理處負(fù)責(zé)人曾在專業(yè)刊物上撰文，建議在現(xiàn)行規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確空域管理的政策、主體、責(zé)任、方式與機制，以及軍民航空域管理的統(tǒng)一規(guī)范。

中航通飛總經(jīng)理孟祥凱在全國“兩會”上建議，當(dāng)前解決空域問題，需要思想解放和建立空域管理體制的創(chuàng)新，中央管理、軍民統(tǒng)籌、逐步開放可以作為主要的方向，更加具體的一些細(xì)節(jié)還可以再研討、商榷。

在王霞看來，低空開放是一項系統(tǒng)工程，包括從國家戰(zhàn)略層面確立管理體制，具體法規(guī)制度和設(shè)施設(shè)備等軟硬件的配套，明確管理者和使用者的權(quán)責(zé)等等?！翱谔柸菀滋?，一紙文件也容易下，但低空要真正開放起來，需要主管部門牽頭做好統(tǒng)籌規(guī)劃。”

業(yè)內(nèi)人士寄望從法律上根本解決空域分類管理以及與此相關(guān)的體制性問題。由軍民航等多方參與起草的《航空法》，今年年初已經(jīng)完成初稿，目前正在調(diào)研，但尚未列入國家立法日程。

“我們想在《航空法》草案總則部分寫明每一位中國公民都享有空域權(quán)，借此表達(dá)對中國航空業(yè)空域管理和空中交通管制加強、改進(jìn)的決心。”2010年5月的第二屆航空法國際會議上，民航局政策法規(guī)司副司長馬正這樣向外界表示?！跷?記者董瑞豐