即使轉(zhuǎn)型為綜合征收稅制，個(gè)人所得稅也不一定能承擔(dān)起社會(huì)賦予的調(diào)節(jié)貧富的重托

《新世紀(jì)》周刊 記者 王晶 汪旭

“個(gè)人所得稅面臨著兩難：社會(huì)要求很高，視之為調(diào)節(jié)分配的利器，而實(shí)際能做到的又很有限，兩方面反差太大，實(shí)際使它陷入了進(jìn)退維谷的境地?！?/p>

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希最近的財(cái)新網(wǎng)博文，正反映個(gè)人所得稅改革遭遇窘境。

接近財(cái)政部和國家稅務(wù)總局的專家告訴本刊記者，擬議中的個(gè)稅改革，重點(diǎn)并非提高工薪所得費(fèi)用扣除額，即通常所說的“起征點(diǎn)”，更可能通過減少稅率級(jí)數(shù)、擴(kuò)大級(jí)距、降低最高邊際稅率，來減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。

實(shí)際上，個(gè)稅改革自2003年被提上政府議事日程，便確立了實(shí)現(xiàn)“綜合與分類”相結(jié)合征收的目標(biāo)，即個(gè)稅征收在現(xiàn)行分類征收基礎(chǔ)上，逐步引入綜合征收模式，將工薪所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)所得等收入綜合征收，同時(shí)，考慮納稅人家庭情況的不同，對(duì)稅收減免進(jìn)行個(gè)性化扣除。

但七年過去，除了兩次上調(diào)“起征點(diǎn)”，不斷加強(qiáng)征管，個(gè)稅改革離最終目標(biāo)還相距甚遠(yuǎn)。意在調(diào)節(jié)收入分配的個(gè)人所得稅，客觀上不但沒有凸顯這一作用，還使眾多工薪階層成為該稅種的主要承擔(dān)者。特別是，目前居民基本生活費(fèi)用已經(jīng)開始被征稅。

國務(wù)院5月末批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，再次提出“研究實(shí)施個(gè)人所得稅制度改革”。

個(gè)人所得稅亟需改革，人們的期望再度燃起，但改革能否如愿？

“起征點(diǎn)”調(diào)到多少？

5月至6月，全國人大財(cái)經(jīng)委、民盟中央分別派出人員，赴地方就收入分配問題進(jìn)行調(diào)研。

據(jù)民盟中央一位工作人員稱，此次調(diào)研是受中共中央委托，調(diào)研成果將呈交中辦。他透露，在財(cái)稅體制改革方面，民盟可能會(huì)建議調(diào)整個(gè)人所得稅“起征點(diǎn)”。

對(duì)工薪所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部曾表示，確定扣除額的基本原則是，保證居民的基本生活不受影響，即將居民基本生活費(fèi)用在稅前予以扣除。

這一做法為國際慣例。在美國等發(fā)達(dá)國家，“起征點(diǎn)”的設(shè)計(jì)更復(fù)雜，例如，考慮到家庭因素，養(yǎng)一個(gè)孩子和養(yǎng)兩個(gè)孩子，其父母繳納個(gè)人所得稅之前的費(fèi)用扣除是不同的。而中國由于個(gè)稅征管所需的各類信息不健全，還不能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)性化扣除，在實(shí)際操作中采取了扣除居民基本生活費(fèi)用的方式，并且“起征點(diǎn)”全國一刀切，目前的扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月2000元。

對(duì)如何確定居民基本生活費(fèi)用，財(cái)政部提出“起征點(diǎn)”不能低于“城鎮(zhèn)職工每月人均負(fù)擔(dān)的消費(fèi)支出”，計(jì)算公式是全年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出和贍養(yǎng)系數(shù)相乘再除以12。按照這一原則，2009年城鎮(zhèn)職工人均負(fù)擔(dān)消費(fèi)支出是2013.5元/月，已經(jīng)超出2000元的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。2010年一季度，城鎮(zhèn)居民的基本生活費(fèi)用也已被征稅。

今年一季度，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出為3475元，即每月1158元，延用2008年的就業(yè)者平均贍養(yǎng)系數(shù)1.97計(jì)算，人均負(fù)擔(dān)的消費(fèi)支出約2282元/月，超出2000元的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。

考慮到中國人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化，贍養(yǎng)系數(shù)呈上升趨勢(shì)，2010年的系數(shù)應(yīng)高于1.97。

今年以來，將個(gè)稅“起征點(diǎn)”調(diào)高至3000元或5000元的建議不斷涌現(xiàn)。對(duì)此，接近財(cái)政部的專家不以為然，并建議目前不宜過分提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，要為個(gè)人所得稅改革留有空間。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長高培勇認(rèn)為，鑒于居民收入來源日趨多元化，建立在綜合性收入基礎(chǔ)上的個(gè)稅調(diào)節(jié)，無疑更貼近居民收入分配差距現(xiàn)實(shí)。他還稱，一味提升（扣除標(biāo)準(zhǔn)）數(shù)額，不僅于整體改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無補(bǔ)，而且可能給未來的改革增添不必要的難題。

一位參與財(cái)政部個(gè)稅改革方案研究的專家說，假如“起征點(diǎn)”大幅上調(diào)，未來稅改再對(duì)有撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人的個(gè)人繳稅進(jìn)行個(gè)性化扣除時(shí)，“（個(gè)人所得稅）就沒有稅基了，因?yàn)槎伎鄢恕薄?/p>

實(shí)際上，自2003年中國提出個(gè)稅綜合征收與分類征收相結(jié)合目標(biāo)以來，至今并未取得突破性進(jìn)展。其難點(diǎn)之一在于，目前中國的稅收征管不適合綜合征收的個(gè)人所得稅制。

目前，中國對(duì)個(gè)稅實(shí)行源泉扣繳（如代扣代繳）和自行申報(bào)納稅兩種征稅方式。高培勇稱，這還停留于間接征收的水平。一旦脫離這種征管模式，稅務(wù)機(jī)關(guān)的運(yùn)行可能難以適應(yīng)。

而當(dāng)前的輿論則反映出中低收入者對(duì)降低稅負(fù)的迫切期待。實(shí)際上，現(xiàn)行制度使得中低收入者承擔(dān)了個(gè)人所得稅的較大部分。

目前，稅務(wù)部門將年所得12萬元以上的納稅人視為高收入者?？v觀近四年的自行納稅申報(bào)數(shù)據(jù)，年所得12萬元以上的納稅人每年繳納稅款占個(gè)人所得稅當(dāng)年收入的三分之一左右。

換句話說，過去四年里，約三分之二的個(gè)人所得稅收入，來自年所得12萬元以下的中低收入者。上調(diào)“起征點(diǎn)”，從稅負(fù)下降水平和少交的稅金與收入之比來看，恰使中低收入者受益更多。

以扣除“三險(xiǎn)一金”后月收入5000元為例，當(dāng)“起征點(diǎn)”上調(diào)至3000元，個(gè)人少繳納個(gè)稅150元，稅負(fù)下降46％；而富人的稅負(fù)變化很小。以扣除“三險(xiǎn)一金”后月收入50000元水平為例，“起征點(diǎn)”上調(diào)至3000元，個(gè)人少繳納個(gè)稅300元，稅負(fù)僅下降2％。

另一思路：從稅率入手

除了提高“起征點(diǎn)”，個(gè)人所得稅改革另一個(gè)可以減輕中低收入者稅負(fù)的思路是，降低工薪所得稅率。

按照現(xiàn)行稅法，個(gè)人所得稅實(shí)行分類征收，應(yīng)稅所得分11項(xiàng)，其中，工薪所得扣除2000元費(fèi)用之后，超出部分適用5％-45％的九級(jí)超額累進(jìn)稅率。由于九級(jí)稅率表是按上世紀(jì)80年代居民收入水平設(shè)計(jì)，其對(duì)中低收入者的定義已經(jīng)不適用于目前的狀況，稅率表急需調(diào)整。

按該稅率表，扣除“三險(xiǎn)一金”和2000元費(fèi)用后，超出金額在0元-500元、500元-2000元、2000元-5000元、5000元至2萬元，分別對(duì)應(yīng)5％、10％、15％和20％的稅率。對(duì)于超出部分在2萬元以上的，每隔2萬元，稅率增加5個(gè)百分點(diǎn)，最高稅率為45％。

在這一稅率表的前端，即超出金額在5000元以下的，個(gè)人所得稅累進(jìn)特別快，而這部分人正好對(duì)應(yīng)了目前主要的中低收入者。

如何調(diào)整稅率表？財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所稅收政策研究室原主任孫鋼建議，低稅率的級(jí)距應(yīng)適當(dāng)拉大，并且簡(jiǎn)化級(jí)距。“現(xiàn)在是九級(jí)，有個(gè)四五級(jí)就差不多了。”孫剛說。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康提出，在剛過起征點(diǎn)的這個(gè)檔次上，可把稅率調(diào)低到1％，最高不超過2％，它對(duì)應(yīng)的是收入比較低的社會(huì)階層。這既將低收入群體納入納稅人范圍，又明顯降低他們的稅負(fù)。

對(duì)于中等收入階層，即月收入在3000元-7000元的人群，賈康建議，其超出部分按原來的最低稅率5％征收即可?！凹偃邕@樣，5％的稅率可以覆蓋到年收入8萬多元的人?！睂?duì)于更高的收入，他建議再加大調(diào)節(jié)力度，強(qiáng)化收入再分配，即對(duì)更高的收入稅率可以從5％跳到15％，再跳到25％，最高到35％。

“對(duì)于第一個(gè)臺(tái)階是2000元還是5000元，都可以討論?！睂O鋼說，“現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是要不要?jiǎng)铀！彼Q，稅務(wù)部門也認(rèn)為邊際稅率應(yīng)該調(diào)，但是什么時(shí)候動(dòng)，目前缺乏推力。

因?yàn)閭€(gè)人所得稅法是全國人大通過的法律，修改稅法中的個(gè)人所得稅九級(jí)累進(jìn)稅率，須經(jīng)全國人大常委會(huì)表決通過才可實(shí)施。

對(duì)于發(fā)改委深化經(jīng)濟(jì)體制改革意見中提到的“研究實(shí)施個(gè)人所得稅制度改革”，孫鋼認(rèn)為，除了在“起征點(diǎn)”和稅率表上做文章，還可以對(duì)納稅人標(biāo)準(zhǔn)和征稅范圍進(jìn)行改革。

6月9日，國家稅務(wù)總局下發(fā)通知，加強(qiáng)對(duì)高收入者個(gè)人所得稅征收。高培勇分析稱，考慮到發(fā)改委的審慎提法，今年的個(gè)稅改革很可能是在既有稅制下，通過加強(qiáng)征管來解決問題。

高培勇指出，對(duì)于個(gè)人所得稅，政府歷來有兩個(gè)工作思路：調(diào)整稅制和加強(qiáng)征管。前者要?jiǎng)蝇F(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)。后者則立足于在現(xiàn)行稅制體系的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)個(gè)人所得稅的征管和堵漏增收行動(dòng)，來提升其收入分配的調(diào)節(jié)作用。

高培勇表示，要解決或緩解中國收入分配矛盾，個(gè)稅改革已經(jīng)不容再拖。在抓緊出臺(tái)收入分配制度改革方案的形勢(shì)下，從根本上調(diào)整現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅制結(jié)構(gòu)，著力強(qiáng)化建立在現(xiàn)行分類所得稅制基礎(chǔ)上的稅收監(jiān)管、加大對(duì)高收入者的個(gè)人所得稅征管力度無疑是必要的，但也必須與未來的作為改革目標(biāo)的個(gè)人所得稅綜合稅制相對(duì)接。

他建議，以加強(qiáng)個(gè)人所得稅的征收管理為契機(jī)，謀劃一場(chǎng)稅收征管的革命性變革，破解實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的重重障礙，實(shí)現(xiàn)稅制與征管的“雙管齊下”。

調(diào)節(jié)收入分配存局限

國際經(jīng)驗(yàn)顯示，個(gè)人所得稅既發(fā)揮籌集財(cái)政收入的職能，又能調(diào)節(jié)居民收入分配，被稱為“良稅”。

中國由于缺少調(diào)節(jié)財(cái)富存量的稅種，如不動(dòng)產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、遺產(chǎn)稅等，使得調(diào)節(jié)收入分配的重任集中于個(gè)人所得稅上。而個(gè)人所得稅因制度束縛、征管不嚴(yán)等原因，尚不能很好發(fā)揮這一功能。更有觀點(diǎn)認(rèn)為，即使個(gè)人所得稅改革付諸實(shí)踐，其結(jié)果能否實(shí)現(xiàn)收入分配更加公平，仍然存疑。

賈康指出，在調(diào)節(jié)收入分配方面，所得稅類和財(cái)產(chǎn)稅類相互配合效果較好。所得稅類調(diào)節(jié)流量的收入分配，財(cái)產(chǎn)稅類調(diào)節(jié)存量的收入分配。所得稅類又以個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的效果較好，通過累進(jìn)稅率和寬免額的方式，達(dá)到高所得者多繳稅、少所得者少繳或不繳稅的目的，促進(jìn)社會(huì)效率與公平的優(yōu)化權(quán)衡。

他認(rèn)為，中國現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度，混同了高薪酬者和高收入者，但實(shí)際上，中國大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式獲取收入的群體，如私營廠主、企業(yè)老板，他們可以只給自己象征性地開一點(diǎn)薪酬，甚至也有完全不開薪酬的情況，尤其是在股票市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)異常火爆的這些年，高薪酬者與高收入者愈發(fā)偏離。

從征管上看，工資薪酬所得稅最易控管，代扣代繳成本低、效率高，因而也是稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際征收力度最大的形式。制度上的不平等疊加征管上的此緊彼松，加劇了個(gè)人所得稅的逆向調(diào)節(jié)，使個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能大打折扣。

另有學(xué)者提出，目前中國存在“個(gè)稅改革幻覺”，實(shí)際上，即使個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)型為綜合稅制，也不一定能有效調(diào)節(jié)貧富，實(shí)現(xiàn)公平。因?yàn)橹挥性谑杖牍δ軡M足的情況下，調(diào)節(jié)功能才能發(fā)揮作用。目前，個(gè)人所得稅在整體稅收中占比不到7％，其調(diào)節(jié)貧富的能力是很有限的。

“對(duì)于個(gè)人所得稅改革，應(yīng)實(shí)行單一稅，政府的主要工作是‘補(bǔ)低’，完善社會(huì)保障，提供公共服務(wù)，縮小能力的差距?！眲⑸邢Ｌ岢觯總€(gè)人的平等發(fā)展，人的主體性得到彰顯，這才真正是調(diào)節(jié)分配、追求社會(huì)公平的目的所在。