改革三十多年來，中國(guó)地方政權(quán)企業(yè)化、地方政府公司化傾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公權(quán)力為后盾“經(jīng)營(yíng)城市”的所謂企業(yè)再度出現(xiàn)，不僅與通過改革行政體制、轉(zhuǎn)變職能、建立服務(wù)型政府和社會(huì)主義政治文明這一趨勢(shì)背道而馳，更是為深化國(guó)企改革和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制改革重新制造障礙。

微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)該分兩類考慮。一類是微觀層面的，如地方政府及其融資平臺(tái)，一旦投資項(xiàng)目收益無法清償債務(wù)，可能會(huì)產(chǎn)生拖欠，而向其貸款的債權(quán)人——包括銀行、信托或其他非金融機(jī)構(gòu)乃至個(gè)人，便積累不良資產(chǎn)，可能誘發(fā)債務(wù)危機(jī)。

其實(shí)，僅從微觀角度看，地方債務(wù)的所謂風(fēng)險(xiǎn)并不足懼。首先，以宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量，如公共債務(wù)占ＧＤＰ的比重，亞洲國(guó)家或地區(qū)普遍超過50％，歐洲各國(guó)都超過100％。而我國(guó)中央和各級(jí)政府的所有債務(wù)之和與ＧＤＰ相比，仍不足50％。在兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增速下，這一債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該說不太大。同時(shí)，中國(guó)有相當(dāng)高的儲(chǔ)蓄率和高額的銀行存款，即使政府進(jìn)行債務(wù)發(fā)行，依靠國(guó)內(nèi)資源即可完成融資，不必向海外投資者舉借。況且，中國(guó)每年還有高額的經(jīng)常項(xiàng)目賬戶盈余和外匯儲(chǔ)備。

其次，以全社會(huì)資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系衡量，除了擁有總額達(dá)35萬億元2008年底的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、還有80萬億元的國(guó)有金融企業(yè)資產(chǎn)之外，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，政府代表國(guó)家，行使著為數(shù)甚巨的自然資源類產(chǎn)業(yè)的所有權(quán)。全國(guó)城市土地、礦產(chǎn)等自然資源所有權(quán)價(jià)值，保守估計(jì)有50萬億—100萬億元之巨。再加上每年占ＧＤＰ30％以上的財(cái)政分配比例稅收收入＋非稅財(cái)政收入＋社會(huì)保障繳款＋中央債務(wù)收入）至少達(dá)35％。上述資產(chǎn)和收入價(jià)值，成為國(guó)家貨幣發(fā)行的強(qiáng)大物質(zhì)基礎(chǔ)。這就是說，從“資產(chǎn)——負(fù)債”意義上的風(fēng)險(xiǎn)衡量，在目前中國(guó)政治體制和民商事社會(huì)中，微觀主體——無論是各級(jí)地方政府還是其平臺(tái)公司，也不存在支付危機(jī)和破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

再者，中國(guó)是一個(gè)政治上的單一制國(guó)家而非聯(lián)邦制國(guó)家。地方政府的合法性既來自轄區(qū)公眾的擁護(hù)，更來自上級(jí)政府的授權(quán)。無論是財(cái)政關(guān)系還是人事安排，在中國(guó)，某一個(gè)政府因債務(wù)過大而破產(chǎn)，并無法理基礎(chǔ)。歷史上，出現(xiàn)這種情況的出路，不外是對(duì)債權(quán)人絕大多數(shù)是國(guó)有銀行的這些資產(chǎn)以掛賬、剝離方式處置，對(duì)當(dāng)事地方財(cái)政進(jìn)行整頓、訓(xùn)誡，重申“下不為例”，用財(cái)政上解和撥款方式進(jìn)行相應(yīng)處理。最終，或由中央財(cái)政兜底規(guī)模不大時(shí)，或由中央銀行再貸款規(guī)模大時(shí)，化解這一所謂的“危機(jī)”。實(shí)質(zhì)上，這都是在地方政府“倒逼”下，中央政府被迫增發(fā)鈔票，由全社會(huì)承擔(dān)最終損失。

可見，在這種單一制國(guó)體下，國(guó)有資源＋國(guó)有資產(chǎn)＋國(guó)有銀行經(jīng)濟(jì)制度中，抽象地談?wù)畟鶆?wù)負(fù)擔(dān)率、負(fù)債警戒線等等指標(biāo)約束，簡(jiǎn)單地類比其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家微觀主體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是沒有說服力的。

宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)

真正需要決策者考慮的，是第二類宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，有如下五個(gè)方面：

第一，中央政府的宏觀調(diào)控政策備受干擾。在中長(zhǎng)期內(nèi)，地方債務(wù)問題將成為宏觀調(diào)控部門不得不面對(duì)的變數(shù)。在土地財(cái)政推動(dòng)下，中央政府宏觀調(diào)控的意圖被地方政府用各種手法予以抵消。那些以政府土地儲(chǔ)備作為資本金注入的開發(fā)投資公司，依靠地價(jià)作為融資保障。很多城投公司獲得了“土地估價(jià)”60％—80％的銀行貸款。要得到更多的開發(fā)資金，至少在賬面上，地價(jià)越高越好。

一般情況下，地方融資平臺(tái)的債務(wù)是以土地資產(chǎn)作為抵押的。這些債務(wù)清償取決于土地價(jià)值升降和貸款時(shí)的土地估值。通常，金融機(jī)構(gòu)以土地價(jià)值的70％作為抵押進(jìn)行放貸。假定地方融資平臺(tái)債務(wù)為6萬億元，那么，作為銀行貸款抵押的土地價(jià)值達(dá)8．5萬億元假定土地估值準(zhǔn)確，這一金額是過去五年2005年—2009年土地出讓總價(jià)值的近3倍。由于很多基建項(xiàng)目在2010年—2011年無法產(chǎn)生效益，據(jù)渣打銀行的一項(xiàng)測(cè)算，如果以 2009年的地方政府土地出讓收入計(jì)算，償還 6萬億元債務(wù)需要6年時(shí)間；以 2008年的土地銷售收入來償還，僅清償本金就需要13年時(shí)間，加上利息，則需要更長(zhǎng)時(shí)間。這就是說，在未來三個(gè)五年規(guī)劃中，地方政府推動(dòng)地價(jià)上升仍將是其必然的理性選擇。

第二，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略難以落實(shí)。2009年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和“保八”，國(guó)家制定了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，以期在強(qiáng)力拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。而地方政府通過融資自行建設(shè)的規(guī)劃范圍之外的項(xiàng)目，常常是導(dǎo)致“兩高一資”產(chǎn)業(yè)持續(xù)維持或死灰復(fù)燃的原因。事實(shí)上，地方投融資平臺(tái)的資金，主要投資于大型工業(yè)項(xiàng)目、高速公路、城市軌道交通等。據(jù)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的調(diào)研，在全國(guó)貸款總額中，中長(zhǎng)期貸款占70％以上。這些項(xiàng)目，有很多是在4萬億大盤子之外的。一方面，國(guó)家審計(jì)署曾有報(bào)告稱，在2009年的擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目中，45％的地方配套資金沒有到位。另一方面，仍是審計(jì)署在6月份的報(bào)告，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣的新增債務(wù)中，用于中央擴(kuò)內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金僅有8．92％。長(zhǎng)期而言，我國(guó)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主要障礙，正是來自地方政府為地區(qū)利益投資進(jìn)行的各式各樣的庇護(hù)。

第三，使深化國(guó)有企業(yè)改革平添變數(shù)。國(guó)有企業(yè)改革是中國(guó)改革之初的中心環(huán)節(jié)。本次地方債務(wù)快速積累中有一個(gè)問題必須正視：即大量的政府融資平臺(tái)背后，是各式各樣的地方國(guó)有企業(yè)，依靠對(duì)坐落于本轄區(qū)但在法律上并未明確分割的國(guó)有土地、礦產(chǎn)等資源的調(diào)配，在政企不分的治理結(jié)構(gòu)下，再度出現(xiàn)于中國(guó)尚待確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中。有的地方融資平臺(tái)，以行政首長(zhǎng)、財(cái)政局長(zhǎng)或者相當(dāng)級(jí)別的官員為董事長(zhǎng)、總經(jīng)理。上世紀(jì)90年代中國(guó)改革明確以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)后，通過完善治理結(jié)構(gòu)和改制重組建立現(xiàn)代企業(yè)制度，通過“抓大放小”實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本有所為有所不為戰(zhàn)略，大型國(guó)有企業(yè)改革取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。但國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面還在探索之中。改革三十多年來，中國(guó)地方政權(quán)企業(yè)化、地方政府公司化傾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公權(quán)力為后盾“經(jīng)營(yíng)城市”的所謂企業(yè)再度出現(xiàn)，不僅與通過改革行政體制、轉(zhuǎn)變職能、建立服務(wù)型政府和社會(huì)主義政治文明這一趨勢(shì)背道而馳，更是為深化國(guó)企改革和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制改革重新制造障礙。不少人居然還把它們稱為城市管理體制創(chuàng)新、企業(yè)模式創(chuàng)新，真不知道三十多年前中國(guó)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革所為何來。這再度說明，在一個(gè)長(zhǎng)期缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)度里，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索之路多么漫長(zhǎng)、曲折。

第四，公共信用受到損害進(jìn)而影響到市場(chǎng)機(jī)制的確立。在這一輪地方政府債務(wù)融資中，銀行資金通過政府擔(dān)保投入項(xiàng)目建設(shè)，地方負(fù)債規(guī)模呈10倍甚至20倍的增長(zhǎng)。有大型商業(yè)銀行人士坦承，地方融資平臺(tái)70％以上的項(xiàng)目是沒有收益的。央行金融市場(chǎng)處曾有分析指出，從2012年開始，地方政府的償債率將超過15％。

從具有“表面合法性”的城投債看，例如，2008年，山東省兗州市政府預(yù)算收入共計(jì)192519萬元，財(cái)政支出192517萬元，當(dāng)年結(jié)余2萬元。2009年9月23日，兗州市的09兗城投債被批準(zhǔn)計(jì)息發(fā)行，發(fā)行總額10億元，7年期，票面年利率為6．8％。如此計(jì)算，兗州城投債僅一年的利息支出就有6800萬元。這與該市每年僅2萬元的財(cái)政結(jié)余相比，落差達(dá)3400倍。如再考慮債務(wù)本金，這樣的財(cái)政擔(dān)保，幾乎是一句空話。

再如，2008年，陜西省咸陽(yáng)市財(cái)政總收入60億元，財(cái)政支出85．3億元，赤字25．3億元?？墒?，該市于2009年9月30日被批準(zhǔn)計(jì)息發(fā)行09咸城投債，總額達(dá)17．5億元，10年期，票面年利率7．6％。這樣，咸陽(yáng)市政府的負(fù)債就達(dá)42．8億元，占2008年財(cái)政收入的71．3％。今后該市政府每年還承擔(dān)1．33億元的城投債利息支出。要還本付息，不知一個(gè)省轄市的城建項(xiàng)目本身有多高的投資回報(bào)率。而財(cái)政自身尚不能平衡，這樣的債券發(fā)行，與兒戲何異？

而從連“表面合法性”都不具備的融資平臺(tái)債務(wù)看，例如重慶市的北碚區(qū)，2008年債務(wù)余額45．21億元，為該區(qū)財(cái)政可支配財(cái)力的4．5倍。其中政府融資平臺(tái)債務(wù)約36億元，這些資金大量用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并無穩(wěn)定的項(xiàng)目收入。同時(shí)，2008年該區(qū)財(cái)政年末凈結(jié)余為零?！?/p>

在全國(guó)，有13個(gè)省的融資平臺(tái)貸款余額超過該省財(cái)政總收入，有的高出兩倍以上。如吉林省，2008年全省地方級(jí)財(cái)政收入422．8億元，而2008年1月到2009年5月，該省融資平臺(tái)公司的貸款規(guī)模近719．5億元，是地方財(cái)政收入的1．7倍。在財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的江蘇省，2009年政府性債務(wù)總額增速約為當(dāng)年一般預(yù)算收入增長(zhǎng)的2倍。前述審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，所審計(jì)的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣地方政府債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1．8萬億元、0．33萬億元和0．66萬億元，分別占債務(wù)總額的64．52％、11．83％和23．65％。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力之比衡量，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100％，最高的達(dá)364．77％。至于償債資金來源，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745．46億元，占其全部還本付息額的47．97％，財(cái)政資金償債能力不足。

更嚴(yán)重的問題還在于，進(jìn)入新世紀(jì)以來，通過引進(jìn)多元投資者，中國(guó)銀行業(yè)完成的股份化改制還沒有多少年，農(nóng)業(yè)銀行的改制還沒有真正完成。為進(jìn)行這種改制而剝離的2萬億不良資產(chǎn)尚未消化完畢，再次積聚一堆巨額不良資產(chǎn)，將使中國(guó)銀行業(yè)改制成果付之東流。而新中國(guó)歷史上屢次銀行不良資產(chǎn)，絕大部分并非來自民間借貸關(guān)系，糟糕的公共信用應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。不管是“銀信政合作”、“城投債”還是平臺(tái)公司貸款，在中國(guó)金融領(lǐng)域里，信用不良的債務(wù)人從穩(wěn)健不足的債權(quán)人得到大規(guī)模的信貸資源，實(shí)在是整個(gè)社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。這種糟糕的金融錯(cuò)配一而再、再而三地延續(xù)下去，最終傷及的是全社會(huì)的信用體系乃至市場(chǎng)機(jī)制本身，并終將斷送這個(gè)國(guó)家振興的前景

第五，國(guó)家貨幣發(fā)行權(quán)失控進(jìn)而威脅到貨幣穩(wěn)定性，這才是中國(guó)地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)之所在。2009年，全國(guó)貸款總量超過了60萬億元，其中新增貸款為9．6萬億元，地方政府的債務(wù)余額按6萬億元計(jì)算，則當(dāng)年“寬松的貨幣政策”，各級(jí)地方政府從中“分享”了一半以上。而無論從所投入的項(xiàng)目收益看，還是從地方政府的財(cái)力看，絕大部分無法償還。過度的公共債務(wù)，將會(huì)導(dǎo)致銀行體系、債券市場(chǎng)的不穩(wěn)定，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。要避免出現(xiàn)這種局面，政府一方面要設(shè)法扶著這種金融機(jī)構(gòu)別倒閉——就像我國(guó)銀行業(yè)不良資產(chǎn)剝離和再注資，也如本次金融危機(jī)中美歐政府一樣；另一方面對(duì)儲(chǔ)戶存款安全提供保障，否則金融機(jī)構(gòu)倒閉將引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。但這都需要向金融體系注入新貨幣。因?yàn)殂y行等金融機(jī)構(gòu)不能倒閉清盤，最新一輪銀行改制上市剝離了1．4萬億元呆壞賬，下一次金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)重整將指日可待。而這正是新中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上貨幣發(fā)行“倒逼”機(jī)制的重演——地方投資行為整出來爛賬→金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)剝離→中央銀行再貸款注資→最終迫使中央政府以增加貨幣的方式擦屁股。表面上看，貨幣發(fā)行權(quán)在中央政府手中，實(shí)際上被地方政府的各種競(jìng)相沖動(dòng)給分割了。

可見，在這種制度環(huán)境下，如果說地方政府債務(wù)融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)，無論是單個(gè)的財(cái)政實(shí)體、融資平臺(tái)公司還是單個(gè)的金融機(jī)構(gòu)，至多存在于財(cái)經(jīng)紀(jì)律追究或金融監(jiān)管處罰層面，其實(shí)不同級(jí)次的政府和金融機(jī)構(gòu)，大家并無破產(chǎn)清算之虞——這種風(fēng)險(xiǎn)被以全社會(huì)貨幣反復(fù)增發(fā)的方式給“淹沒”了。

在這種規(guī)則下，地方政府和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)之間的游戲，代價(jià)最終由全國(guó)公眾支付，一方面反復(fù)刺激著道德危害的滋生，另一方面稀釋著貨幣的價(jià)值。而微觀經(jīng)濟(jì)主體需要儲(chǔ)存財(cái)富和計(jì)價(jià)交易，宏觀經(jīng)濟(jì)需要穩(wěn)定運(yùn)行和平穩(wěn)增長(zhǎng)，都需要一個(gè)可靠的人民幣幣值和穩(wěn)定的人民幣供應(yīng)量，可是，這將是一件十分奢侈的事情。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）