國(guó)家外匯管理局（下稱外管局）正在探索政策性外匯貸款發(fā)放方式的革新，將“貸款換石油”一類具有高度政策性、涉及政府間合作的海外投資項(xiàng)目，改成外管局委托商業(yè)銀行辦理的新機(jī)制。這是本刊記者從接近央行、外管局、商業(yè)銀行等多個(gè)渠道確認(rèn)的消息。

外管局此舉可化解巨額外匯儲(chǔ)備壓力、分散外匯資產(chǎn)，但同時(shí)也超越了傳統(tǒng)的外匯管理角色，變身為外匯貸款提供者。

政策性外匯貸款的新政“胎動(dòng)”于去年年底，國(guó)務(wù)院要求外管局牽頭梳理中俄石油貿(mào)易貸款等政策性項(xiàng)目，研究政策性貸款發(fā)放方式，規(guī)范政策性貸款發(fā)放機(jī)制，同時(shí)探索金融機(jī)構(gòu)配合中資企業(yè)“走出去”的制度建設(shè)。

外管局已首先與國(guó)開(kāi)行簽訂委托貸款協(xié)議，國(guó)開(kāi)行為此新設(shè)“外匯管理局委托貸款項(xiàng)目”，外管局將主要針對(duì)一些特定的“走出去”的海外投資項(xiàng)目，委托國(guó)開(kāi)行代理貸款業(yè)務(wù)。

委托貸款屬于表外業(yè)務(wù)，被委托的商業(yè)銀行只收取傭金即代理費(fèi)，作為中間業(yè)務(wù)收入。對(duì)于并不具備貸前審查、貸后管理等商業(yè)銀行風(fēng)控能力的外管局，風(fēng)險(xiǎn)管控將相當(dāng)程度上依賴被委托的商業(yè)銀行。“（這意味著）商業(yè)銀行為外管局打工，外匯融資項(xiàng)目的利差直接轉(zhuǎn)給了外管局?！币晃簧虡I(yè)銀行人士對(duì)此頗有微詞，并稱其中蘊(yùn)含道德風(fēng)險(xiǎn)。

“如果從真實(shí)的國(guó)家戰(zhàn)略意圖出發(fā)，這一模式有其合理成分。但也意味著外管局承擔(dān)了更大的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任?！币晃唤鹑趯＜覍?duì)此評(píng)價(jià)，“中國(guó)最大的問(wèn)題就是所有風(fēng)險(xiǎn)都向政府集中?！?/p>

外儲(chǔ)壓力

2009年以來(lái)，中國(guó)分別與俄羅斯、巴西、委內(nèi)瑞拉、哈薩克斯坦、土庫(kù)曼斯坦等國(guó)簽訂了600多億美元的“貸款換石油”協(xié)議，每年可獲得約7500萬(wàn)噸進(jìn)口原油保障。

比如，據(jù)中俄雙方簽署的協(xié)議，中國(guó)將向俄羅斯提供總計(jì)250億美元的長(zhǎng)期貸款，在此基礎(chǔ)上，未來(lái)俄方將向中國(guó)每年輸出1500萬(wàn)噸的原油，輸油時(shí)間從2011年至2030年。

國(guó)開(kāi)行是前述多個(gè)項(xiàng)目的主牽頭行。此外，中行、進(jìn)出口行、農(nóng)行等也有參與。

國(guó)開(kāi)行和進(jìn)出口銀行資金來(lái)源單一，外匯資金主要從銀行外匯市場(chǎng)購(gòu)匯而來(lái)。但隨即也產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn)：既然這些項(xiàng)目都是政府間合作的產(chǎn)物，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)鎖定，何不另辟蹊徑利用中國(guó)官方的外匯儲(chǔ)備？委托貸款既符合商業(yè)銀行發(fā)展不占資本金的中間業(yè)務(wù)方向，又能借助商業(yè)銀行的貸款專業(yè)能力，被認(rèn)為是一項(xiàng)有益的創(chuàng)新。

事實(shí)上，加速增長(zhǎng)、投資渠道卻相當(dāng)有限的外匯儲(chǔ)備正成為央行的負(fù)擔(dān)。

在加入WTO之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一路高歌，人民幣一直面臨升值壓力，外匯儲(chǔ)備也持續(xù)快速增長(zhǎng)。

在2002年之前，中國(guó)外匯儲(chǔ)備年增加額一般不超過(guò)500億美元，此后約以每年33%的速度超幅增長(zhǎng)。目前，央行持有的外匯儲(chǔ)備已由中國(guó)投資有限公司成立時(shí)的1.2萬(wàn)億美元，三年間翻番為2.4萬(wàn)億美元。

理論上，央行只需保留資產(chǎn)負(fù)債表上流動(dòng)性強(qiáng)的外匯資產(chǎn)，以滿足短期外債和三個(gè)月內(nèi)的進(jìn)口需求，這一數(shù)字的合理上限約在五六千億美元。央行在傳統(tǒng)外匯儲(chǔ)備投資渠道之外，也在積極考慮安全、收益相對(duì)更高的投資渠道。

2007年9月成立的中投公司，由財(cái)政部發(fā)行1.55萬(wàn)億元人民幣特別國(guó)債從央行購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)約2000億美元外匯，用作資本金，用以海外投資和置換匯金?！皡R金和中投邁出了第一步，但還沒(méi)有繼續(xù)邁下去?！敝袊?guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)稱。

目前，由于人民幣升值預(yù)期強(qiáng)化，商業(yè)銀行和企業(yè)都不愿持有過(guò)多外匯資產(chǎn)，銀行和企業(yè)在收到外匯之后均盡可能馬上結(jié)匯。

如此一來(lái)，就出現(xiàn)了一幅奇特圖景，一方面中國(guó)外匯儲(chǔ)備天量增長(zhǎng)，另一方面，商業(yè)銀行持有的外匯頭寸緊張，而企業(yè)對(duì)外匯貸款的需求持續(xù)旺盛—由于美元貸款利率遠(yuǎn)低于人民幣貸款利率，套利、套匯空間使得銀行外匯存款減少的同時(shí)，外匯貸款激增。

根據(jù)5月11日央行發(fā)布的數(shù)據(jù)，4月末金融機(jī)構(gòu)外匯存貸款余額分別為2043億和4134億美元，外匯貸存比已經(jīng)達(dá)到200%，而2009年末這一數(shù)字為182%。

央行也在努力使外匯資產(chǎn)持有者多樣化以分散外匯資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。包括2002年允許銀行自購(gòu)匯補(bǔ)充外匯資本金，所謂“藏匯于銀行”。不過(guò)，此類交易不提供結(jié)匯，銀行需自行承擔(dān)相應(yīng)匯率風(fēng)險(xiǎn)。

同樣因?yàn)橥鈪R儲(chǔ)備激增的壓力，國(guó)開(kāi)行和進(jìn)出口行于2007年被暫停境外發(fā)行美元債。數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底,國(guó)開(kāi)行外匯貸款余額979億美元，僅次于中行。截至今年3月底，國(guó)開(kāi)行外匯貸款余額1010億美元。進(jìn)出口行截至2009年底總的貸款余額不到900億美元。

國(guó)開(kāi)行的苦惱

外管局的政策性貸款改革，首選國(guó)開(kāi)行。根據(jù)兩家機(jī)構(gòu)簽訂的委托辦理貸款協(xié)議內(nèi)容，海外投資類項(xiàng)目或?qū)凑招吕蟿潝嗟脑瓌t，即今年起發(fā)生的涉及國(guó)家戰(zhàn)略的長(zhǎng)期用匯項(xiàng)目貸款將作為表外業(yè)務(wù)，作為代理行的國(guó)開(kāi)行收取手續(xù)費(fèi)約為1%-2%。

2009年國(guó)開(kāi)行的國(guó)際合作業(yè)務(wù)大部分為“貸款換資源”項(xiàng)目，當(dāng)年國(guó)開(kāi)行作為銀團(tuán)貸款的牽頭行，曾與俄羅斯、巴西、委內(nèi)瑞拉簽下總金額數(shù)百億美元以上的“貸款換石油”大單，期限均在十年以上。

據(jù)知情人透露，國(guó)開(kāi)行已經(jīng)向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，國(guó)開(kāi)行的外匯貸款中既有前述性質(zhì)的政策性貸款，也有國(guó)開(kāi)行自己開(kāi)拓的商業(yè)性業(yè)務(wù)。

目前，國(guó)開(kāi)行已向海外派駐100多個(gè)工作組，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)亞非拉重點(diǎn)國(guó)家的全面覆蓋，建立了完整的國(guó)際合作業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并正在將其開(kāi)發(fā)性金融理念復(fù)制到國(guó)際合作領(lǐng)域。

“海外投資項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)就是國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楹Ｍ獾闹虚L(zhǎng)期貸款每筆都是巨額貸款，在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)比較集中?！边M(jìn)出口行有關(guān)人士表示。

“當(dāng)你和國(guó)家命運(yùn)綁在一起時(shí)，會(huì)承擔(dān)較小風(fēng)險(xiǎn)。”參與前述交易的國(guó)開(kāi)行人士則向本刊記者表示，不同銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷并不一致。

國(guó)開(kāi)行的這些開(kāi)拓，到底應(yīng)該算做政策性貸款還是商業(yè)性業(yè)務(wù)？采訪過(guò)程中，不止一位業(yè)內(nèi)人士提出疑問(wèn)。

“哪些業(yè)務(wù)屬于體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖，需要納入表外業(yè)務(wù)管理，由國(guó)家指定。”有關(guān)知情人士表示。

對(duì)于這一安排，國(guó)開(kāi)行有關(guān)人士有些無(wú)奈?！拔覀冞@類貸款業(yè)務(wù)利率定價(jià)水平還是很高的，收益取決于風(fēng)險(xiǎn)管控能力、定價(jià)水平、資產(chǎn)質(zhì)量。在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，作為表內(nèi)業(yè)務(wù)，獲利空間遠(yuǎn)高于手續(xù)費(fèi)收入。”

他認(rèn)為，目前國(guó)開(kāi)行處于轉(zhuǎn)型成長(zhǎng)期，需要做大表內(nèi)存量規(guī)模，才可以有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益來(lái)源，一旦作為表外業(yè)務(wù)，這部分利潤(rùn)就喪失了。“1%-2%的手續(xù)費(fèi)并不優(yōu)厚。”

一位中行人士認(rèn)為，外管局的委托貸款模式可以拓寬銀行的外匯資金來(lái)源渠道，表外業(yè)務(wù)也可使銀行不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，“也不占用資本金，減少資本金壓力，只賺手續(xù)費(fèi)，利大于弊?！?/p>

進(jìn)出口行一位高級(jí)人士則認(rèn)為此舉利弊共存。他認(rèn)為，銀行可在不承擔(dān)重大責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，放手拓展業(yè)務(wù)，相當(dāng)于免費(fèi)為銀行培養(yǎng)一個(gè)有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的隊(duì)伍。

“培養(yǎng)一個(gè)完整的國(guó)際業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)至少需要十年時(shí)間，需要一系列新工具、新技術(shù)、新人才，逐漸過(guò)渡到國(guó)際視野是一個(gè)漫長(zhǎng)的投入積累過(guò)程?！鄙鲜鲞M(jìn)出口行人士如是說(shuō)，對(duì)于近年積極開(kāi)展國(guó)家業(yè)務(wù)的國(guó)開(kāi)行來(lái)說(shuō)，也很難說(shuō)已經(jīng)有成熟的團(tuán)隊(duì)。

風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)擔(dān)？

前述進(jìn)出口行人士亦坦承，委托貸款也將銀行推至道德風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)之中。他認(rèn)為，表外業(yè)務(wù)對(duì)于銀行沒(méi)有壓力，無(wú)需考慮績(jī)效，貸款過(guò)程和結(jié)果只受委托人的監(jiān)管和指導(dǎo)，因此外管局自身承擔(dān)了更多風(fēng)險(xiǎn)。

“利差讓外管局吃了，也就是說(shuō)大部分利益讓外管局拿走了，貸后管理和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任由誰(shuí)負(fù)主要責(zé)任？”一位商業(yè)銀行人士表示，這一模式最大的風(fēng)險(xiǎn)就是道德風(fēng)險(xiǎn)。

“這等于免費(fèi)讓銀行試驗(yàn)新業(yè)務(wù)，銀行拿別人的錢(qián)干自己的事，萬(wàn)一做砸了，由誰(shuí)背包袱又要一番扯皮?！鄙鲜鲞M(jìn)出口行人士表示，搞不好還會(huì)一定程度拖累和干擾銀行自身的業(yè)務(wù)中心，“試想一下，銀行有一批人時(shí)時(shí)刻刻做著和銀行本身發(fā)展關(guān)系有限的事情，動(dòng)力和責(zé)任心如何保證？”

一位高級(jí)金融專家認(rèn)為，由于并非利益攸關(guān)，無(wú)疑會(huì)使銀行放松風(fēng)險(xiǎn)管理或者缺乏動(dòng)力，而貸款項(xiàng)目涉及一整套技術(shù)，包括判斷市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)，特別是判斷企業(yè)海外投資項(xiàng)目的國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)最為復(fù)雜，也都需要相應(yīng)的專業(yè)能力?！安荒芤颉畤?guó)家戰(zhàn)略’名義忽略或減弱風(fēng)險(xiǎn)管理。‘國(guó)家戰(zhàn)略’這個(gè)帽子之下反而可能蘊(yùn)藏更大風(fēng)險(xiǎn)，比如挪用資金?！彼麖?qiáng)調(diào)說(shuō)。

上述國(guó)開(kāi)行人士坦承，新模式給國(guó)開(kāi)行的經(jīng)營(yíng)將帶來(lái)改變，對(duì)成本預(yù)算模式、風(fēng)險(xiǎn)管理模式會(huì)產(chǎn)生一定影響，“從外管局和國(guó)開(kāi)行的委托貸款協(xié)議內(nèi)容看，外管局對(duì)新項(xiàng)目要過(guò)一手，即外管局將作為銀團(tuán)貸款的組織者和主牽頭部門(mén)，并由其確定主牽頭行?！?/p>

銀團(tuán)貸款是由獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的一家或數(shù)家銀行牽頭，多家銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)參加而組成的銀團(tuán)采用同一貸款協(xié)議，按商定的期限和條件向同一借款人提供融資。

一位金融專家從風(fēng)險(xiǎn)控制角度直言，外管局此舉意味著其從后臺(tái)走向前臺(tái)操作，承擔(dān)了更多風(fēng)險(xiǎn)。“這意味著外管局要建立一個(gè)貸款公司，以建立前期項(xiàng)目評(píng)審以及貸后管理能力?！边M(jìn)出口銀行一位高層人士也稱。

“國(guó)開(kāi)行承擔(dān)的一些業(yè)務(wù)有一定政策性，在現(xiàn)有體制下，這種模式探索了一種新途徑，但只適合作為過(guò)渡性措施?！苯咏鼌R金公司的人如此評(píng)價(jià)。

上述金融專家直言，雖然國(guó)家把所有外匯融資項(xiàng)目納入其管理，對(duì)外統(tǒng)一談判有利執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略，避免多家中資銀行間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)；但另一方面，外管局這樣的角色定位也令人擔(dān)憂?！案窘鉀Q方案還是需要改革外匯儲(chǔ)備形成機(jī)制和管理制度?！彼f(shuō)。

進(jìn)出口行高層人士則建議用外匯儲(chǔ)備購(gòu)買(mǎi)政策性銀行發(fā)行的境內(nèi)美元債，后者債信相當(dāng)于主權(quán)信用等級(jí)，風(fēng)險(xiǎn)低，又可解決政策性銀行的外匯資金來(lái)源，可謂“一舉兩得”。

那么隨之而來(lái)的問(wèn)題是，主動(dòng)開(kāi)拓了大量帶有政策性海內(nèi)外業(yè)務(wù)的國(guó)開(kāi)行，到底應(yīng)是政策性銀行還是商業(yè)銀行？目前，已商業(yè)化轉(zhuǎn)型的國(guó)開(kāi)行，債信等級(jí)仍未明確，這對(duì)其資金成本的影響尚未明朗，也給國(guó)開(kāi)行的前途蒙上陰影。