經(jīng)歷一年多的艱難立法過程，美國參議院15日終于通過了被稱為數(shù)十年來最嚴厲的金融監(jiān)管改革法案。

這項厚達2300頁的法案將使全國的金融機構(gòu)受到更嚴厲的監(jiān)管。其主要內(nèi)容有：

第一，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負責(zé)監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險。該委員會共有10名成員，由財政部長牽頭。委員會有權(quán)認定哪些金融機構(gòu)可能對市場產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊，從而在資本金和流動性方面對這些機構(gòu)提出更加嚴格的監(jiān)管要求。

第二，在美國聯(lián)邦儲備委員會下設(shè)立新的消費者金融保護局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機構(gòu)實施監(jiān)管。

第三，將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場納入監(jiān)管視野。大部分衍生品須在交易所內(nèi)通過第三方清算進行交易。

第四，限制銀行自營交易及高風(fēng)險的衍生品交易。在自營交易方面，允許銀行投資對沖基金和私募股權(quán)，但資金規(guī)模不得高于自身一級資本的3％。在衍生品交易方面，要求金融機構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期、多數(shù)金屬掉期等風(fēng)險最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業(yè)務(wù)。

第五，設(shè)立新的破產(chǎn)清算機制，由聯(lián)邦儲蓄保險公司負責(zé)，責(zé)令大型金融機構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險撥備，以防止金融機構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助。

第六，美聯(lián)儲被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，但其自身也將受到更嚴格的監(jiān)督。美國國會下屬政府問責(zé)局將對美聯(lián)儲向銀行發(fā)放的緊急貸款、低息貸款以及為執(zhí)行利率政策進行的公開市場交易等行為進行審計和監(jiān)督。

這項法案引發(fā)了國會兩黨議員的激烈爭議，民主黨認為這一法案將防止2008年的金融危機重演。共和黨則基本反對該法案，認為法案過于嚴苛，將限制銀行業(yè)的活力。此外，法案擴大了政府對市場的干預(yù)，有形之手伸得過長。

2008年9月美國金融危機引發(fā)全球經(jīng)濟動蕩，這項法案表明了奧巴馬政府徹底整頓華爾街的決心。這也是自上世紀30年代美國經(jīng)濟大蕭條后規(guī)模最大、最嚴厲的銀行業(yè)改革法案，一旦付諸實施，不但會對美國金融體系產(chǎn)生沖擊，也會對全球金融監(jiān)管走向產(chǎn)生重大影響。

美聯(lián)儲主席伯南克隨后發(fā)表聲稱，該法案的通過踏出了影響深遠的一步，代表了防止最近金融危機重演的一個好的開始。

奧巴馬也在白宮發(fā)表聲明，稱這是歷史上最強的消費者金融保護制度，將為美國的家庭和企業(yè)帶來更大的經(jīng)濟安全，“美國人民將不再為華爾街的錯誤買單”。

長城偉業(yè)期貨 宋文堯 楊招藝 陳靜怡 陳浩宇

法案概要

第一部分

對金融機構(gòu)更嚴格的監(jiān)督和監(jiān)管

在美國的金融體系里，多年來不斷積累的風(fēng)險導(dǎo)致了金融危機。

資產(chǎn)價格不斷上升，特別是在住房方面，隱藏了惡性的貸款的承保標準。美國最大的金融公司， 越來越依賴于短期不穩(wěn)定的資金來源。在許多情況下，公司風(fēng)險管理系統(tǒng)的弱點使他們對資產(chǎn)負債表的風(fēng)險暴露不完全了解。信貸猛增伴隨著房地產(chǎn)泡沫。在危機中， 為了獲得短期信貸，公司并沒有好好考慮潛在需求的流動性。當(dāng)資產(chǎn)價格開始下降，市場流動性凍結(jié)，公司被迫償還貸款，因而限制了家庭和企業(yè)的信貸。

目前的監(jiān)管框架是沒有能力處理這一程度的危機的。當(dāng)然，在美國大部分的最大、相互關(guān)聯(lián)密切的、最高杠桿的金融機構(gòu)受到聯(lián)邦政府某種形式的監(jiān)管。但是，這些監(jiān)管的形式是不足和不一致的。

根據(jù)新的金融改革的建議，這些大的、相互關(guān)聯(lián)的、高杠桿的金融機構(gòu)將面臨更嚴格的審慎監(jiān)管，包括更高資本要求和更強大的綜合監(jiān)管。實際上，這些建議將迫使這些企業(yè)在面對金融困難時把可能造成的社會成本內(nèi)部化。

建立一個金融服務(wù)監(jiān)管委員會

成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負責(zé)監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險。該委員會共有十名成員，由財政部長牽頭。委員會有權(quán)認定哪些金融機構(gòu)可能對市場產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊，從而在資本金和流動性方面對這些機構(gòu)提出更加嚴格的監(jiān)管要求。

對所有大型且相互關(guān)聯(lián)金融機構(gòu)實施綜合監(jiān)督管理

美國聯(lián)邦儲備委員會應(yīng)該有權(quán)力和責(zé)任綜合監(jiān)管和調(diào)控一級金融控股公司。一級金融控股公司的標準——包括資本、流動性和風(fēng)險管理標準，應(yīng)更嚴格、更保守，因為其潛在的失敗會對金融體系造成更大的風(fēng)險。

對一級金融控股公司的綜合監(jiān)管應(yīng)擴大到母公司及所有子公司——規(guī)范和不規(guī)范的、美國和外國的。功能監(jiān)管和托管機構(gòu)的附屬公司也應(yīng)受到持續(xù)監(jiān)督和管理。對一級金融控股公司的綜合監(jiān)管應(yīng)宏觀審慎重點。也就是說，它應(yīng)該把系統(tǒng)風(fēng)險作為一個整體來考慮。

所有銀行和銀行控股公司應(yīng)該加強資本標準

聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)發(fā)出標準指引，以更好地調(diào)整那些有長期股東價值的金融公司行政賠償?shù)膱?zhí)行，并防止提供賠償?shù)拇胧┛赡軙{安全和穩(wěn)健的監(jiān)督機構(gòu)。

銀行應(yīng)加強與附屬機構(gòu)之間的防火墻，應(yīng)加強聯(lián)邦安全保障網(wǎng)，支持銀行和銀行分支機構(gòu)更好地建立聯(lián)邦安全網(wǎng)。

填補銀行監(jiān)管漏洞

建議設(shè)立一個新的聯(lián)邦政府機構(gòu)國家銀行主管，進行審慎監(jiān)管和調(diào)控所有聯(lián)邦特許存款機構(gòu)，以及所有聯(lián)邦分行和外資銀行機構(gòu)。

消除美國證券交易委員會綜合監(jiān)管的方案

美國證券交易委員會已經(jīng)結(jié)束了綜合監(jiān)督機構(gòu)的方案，建議也消除美國證券交易委員會對投資銀行控股公司的監(jiān)督方案。

要求對沖基金和其他私人資金池合法注冊

所有對沖基金顧問，其管理資產(chǎn)超過一些適度的門檻時應(yīng)要求其在美國證券交易委員會登記。

加強對保險業(yè)監(jiān)督

財政部將支持建議更新和改善保險監(jiān)管系統(tǒng)。

確定政府贊助企業(yè)（兩房）的未來角色

財政部與住房和城市發(fā)展部門以及其他政府機構(gòu)，將對房利美和房地美以及聯(lián)邦住宅貸款銀行體系進行廣泛的積極的未來發(fā)展建議。聯(lián)邦住宅貸款銀行體系對于處于金融困難時期的聯(lián)邦贊助企業(yè)起到積極持續(xù)的穩(wěn)定作用。

第二部分

建立對金融市場全面的管理制度

建立對金融市場的全面監(jiān)管制度主要包括把所有場外交易（OTC）衍生品以及資產(chǎn)抵押證券納入到一個統(tǒng)一的管理框架中，以達到增加市場透明度以及提高市場表現(xiàn)的目的。具體包括實施交易記錄以及提交報告的方法。為了減少系統(tǒng)風(fēng)險，要求標準化場外交易衍生品交易，在受監(jiān)管的市場中進行而且通過中央結(jié)算機構(gòu)結(jié)算，同時，增強美聯(lián)儲的管理權(quán)限，加強對金融機構(gòu)以及金融市場的管理。

加強對證券市場的監(jiān)督與管理

財政部提出了幾個建議，其中包括打破現(xiàn)有的市場準則，改變對市場參與者的激勵結(jié)構(gòu)、增加市場透明度、加強信用評級機構(gòu)的表現(xiàn)以及減少對信用評級的過分依賴。

建立對所有OTC衍生品包括信用違約互換（CDS）的全面管理制度

所有OTC衍生品市場，包括CDS市場，應(yīng)該受到全面的監(jiān)管，由此可以達到相關(guān)政府政策實施的目的：防止這些市場的活動威脅到金融系統(tǒng)；提高這些市場的效率以及透明度；防止市場操縱、欺詐或其他市場違規(guī)操作的發(fā)生；保證OTC衍生品不向不成熟的市場參與者出售。

為了盡可能減少系統(tǒng)風(fēng)險，需要修改商品交易法（Commodity Exchange Act，CEA）以及其他證券法律要求所有標準化的OTC衍生品的結(jié)算均需要通過受監(jiān)管的中央結(jié)算系統(tǒng)（CCPs），因此，監(jiān)管者應(yīng)要求CCPs收取一定的保證金以及利用其他風(fēng)控手段來保證OTC衍生品不會被用來逃避中央結(jié)算的手段。

如果OTC衍生品的交易者或其他企業(yè)的行為給交易對手造成很大的風(fēng)險敞口，那么他們應(yīng)接受嚴格謹慎的監(jiān)督以及管理，其中包括最低資金要求（比銀行對OTC衍生品的要求更多）、業(yè)務(wù)操作標準、報告要求以及對交易對方風(fēng)險敞口的最初保證金的最低要求。

授權(quán)CFTC以及SEC對所有OTC衍生品進行交易記錄以及報告的強制要求，而CCPs以及其他交易倉庫需要建立總持倉量以及交易量的數(shù)據(jù)庫開放給公眾，而單個交易者的交易以及頭寸情況應(yīng)以保密的方式向CFTC以及SEC還有該機構(gòu)的上一級管理者報告，同時，如果OTC衍生品對市場的價格發(fā)現(xiàn)功能有重大的影響，CFTC有權(quán)限制該衍生品的持倉。

協(xié)調(diào)期貨市場與證券市場的管理

CFTC與SEC應(yīng)向國會提出可以協(xié)調(diào)兩個市場的改進措施，應(yīng)該建立共同的市場監(jiān)管基礎(chǔ)，經(jīng)過兩個機構(gòu)的協(xié)商，制定出更加精確的原則，如果違反了該原則，相應(yīng)的措施應(yīng)該可以在上述原則中找到，同時，它們應(yīng)該對市場參與者的創(chuàng)新給予一定的彈性。

加強對關(guān)乎金融系統(tǒng)安全的結(jié)算系統(tǒng)與相關(guān)活動的監(jiān)督

美聯(lián)儲有責(zé)任也有權(quán)利對關(guān)乎系統(tǒng)安全的結(jié)算制度以及金融機構(gòu)的活動進行監(jiān)管。美聯(lián)儲有權(quán)識別上述系統(tǒng)是否關(guān)乎市場安全，同時對他們的運營設(shè)定風(fēng)險管理標準；有權(quán)從上述系統(tǒng)中收集數(shù)據(jù)信息用以評估，如果系統(tǒng)受聯(lián)邦市場監(jiān)管機構(gòu)（CFTC或SEC）的全面管理，那美聯(lián)儲應(yīng)首先從該監(jiān)管機構(gòu)收集數(shù)據(jù)，如果監(jiān)管機構(gòu)并沒有收集該方面的數(shù)據(jù)，則可從系統(tǒng)中直接收集。

美聯(lián)儲有權(quán)要求結(jié)算系統(tǒng)提交報告用以評估結(jié)算系統(tǒng)對金融系統(tǒng)的影響以及評估該結(jié)算系統(tǒng)的表現(xiàn)。美聯(lián)儲上述兩個權(quán)力也適用于金融企業(yè)，如被要求，金融企業(yè)需要提供相關(guān)信息以及報告。

第三部分

保護消費者和投資者

在金融危機之前，許多聯(lián)邦和州立的消費者保護法規(guī)已經(jīng)被制定，以防止金融詐騙和促進消費者對像信用卡和抵押貸款這樣的金融產(chǎn)品的認識。但隨著金融濫用行為的擴大，尤其是在次級和非傳統(tǒng)的抵押貸款市場上，規(guī)章制度被證明并不足夠。今年，國會、行政機構(gòu)和其他金融監(jiān)管部門采取了重大措施來處理消費者保護制度中最明顯的一些漏洞。但這些措施只針對信用卡和抵押貸款這兩個重要的金融產(chǎn)品市場，我們需要更全面的改革。

因為這個原因，我們建議成立一個管理機構(gòu)，稱作消費者金融保護機構(gòu)（CFPA），有權(quán)和有義務(wù)來確保消費者保護制度的公平制定和順利執(zhí)行。CFPA應(yīng)當(dāng)減少聯(lián)邦監(jiān)督和執(zhí)行之間的缺口，促進州之間的協(xié)調(diào)，給金融機構(gòu)設(shè)定更高的標準，以及促進對于相似產(chǎn)品一致的監(jiān)督制度。另外，我們提議聯(lián)邦貿(mào)易委員會以新的權(quán)利和資源來廣泛保護消費者。最后，我們提議新的證券交易委員會更多的權(quán)利來保護消費者，增加市場透明度，提高標準，增加實施力度。

具體措施如下:

建立一個新的消費者金融保護機構(gòu)（CFPA）

CFPA應(yīng)當(dāng)擁有足夠的司法權(quán)來保護消費者的金融產(chǎn)品和服務(wù)；應(yīng)當(dāng)是一個擁有穩(wěn)定和健康資金的機構(gòu)；應(yīng)當(dāng)擁有唯一的消費者金融保護法規(guī)立法權(quán)，以及通過立法來補上漏洞的能力；應(yīng)當(dāng)有超過法規(guī)中所涉及的，包括已投保的信托機構(gòu)和不涉及聯(lián)邦綜合監(jiān)管的其他公司在內(nèi)的所有人的管理和執(zhí)行權(quán)利及司法權(quán)。另外，CFPA應(yīng)當(dāng)和司法部門一起在聯(lián)邦法院的立法下執(zhí)行法規(guī)；為提高法規(guī)執(zhí)行的成果，CFPA應(yīng)當(dāng)有權(quán)限制或禁止強制仲裁條款。

通過透明、公平和責(zé)任制的原則來加強投資者保護架構(gòu)

SEC應(yīng)當(dāng)獲得足夠的權(quán)利來促進給予投資者的信息披露透明性；SEC應(yīng)當(dāng)獲得新的手段來保證不同投資者（交易）的公平性；金融企業(yè)和上市公司應(yīng)當(dāng)對它們的投資者和客戶負責(zé)。

第四部分

為政府提供防范金融危機的工具

在過去的兩年中，我們的金融系統(tǒng)因為一些規(guī)模巨大且相互關(guān)聯(lián)的金融公司的倒閉或瀕臨倒閉，受到嚴重的威脅。盡管我們的現(xiàn)行體系對于應(yīng)對銀行倒閉已經(jīng)具有較強的處理程序和專業(yè)的知識，對于陷于財政問題且瀕臨倒閉的銀行控股公司或其他非銀行金融機構(gòu)，目前只有兩個選擇：獲得外部資本（注入）或申請破產(chǎn)。在經(jīng)濟環(huán)境較好時，這是合適的選擇，不會很大的影響財政穩(wěn)定。然而，當(dāng)經(jīng)濟環(huán)境惡劣，受困的機構(gòu)難以籌集足夠的私人資本。因此，如果一家大型的，與（其他金融機構(gòu)）密切關(guān)聯(lián)的銀行控股公司或其他非銀行金融公司在金融危機瀕臨倒閉，只有兩個無法令人接受的選擇：獲得政府的緊急注資，或者申請破產(chǎn)。

建立可以應(yīng)對銀行控股公司（包括一級金融控股公司）倒閉的決策機制

如果一項無序決策方案已經(jīng)對金融體系或經(jīng)濟造成嚴重不利影響，我們建議設(shè)立一項新的決策機制，以避免對于銀行控股公司（包括一級金融控股公司）倒閉的無序決策。

新的決策機制不會取代正常的破產(chǎn)程序處理，現(xiàn)行的機制仍然是處理銀行控股公司破產(chǎn)處理的主要工具，除非（破產(chǎn)）危害到了金融的穩(wěn)定。該決策制度是仿照現(xiàn)行的聯(lián)邦存款保險公司決議制度的“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”權(quán)利，而這樣的機制權(quán)利只會在非常時期才能使用。

第五部分

提高國際監(jiān)管標準，加強國際間合作

正如我們在這場危機中看到，金融問題會很容易迅速傳播并跨越國界。然而現(xiàn)在的監(jiān)管仍基本上設(shè)置在一個國家范圍內(nèi)。如果沒有一致的監(jiān)管，金融機構(gòu)往往會向?qū)捤杀O(jiān)管標準的地方活動，不斷打破監(jiān)管的底線，大大加強了整個全球金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。

我們將集中精力與其他國家在以下四點核心問題上達成共識：監(jiān)管資本標準、國際金融市場監(jiān)管、國際金融公司的監(jiān)督、金融危機的預(yù)防和應(yīng)對。

長城偉業(yè)期貨 李孟來

熱點評論

衍生品市場

法案主要內(nèi)容：首度將金融衍生品、以基礎(chǔ)證券的期貨交易為標的的復(fù)雜投資品納入聯(lián)邦政府監(jiān)管視野，監(jiān)管范圍包括產(chǎn)品的交易和出售產(chǎn)品的公司。要求大多數(shù)衍生品須在交易所內(nèi)通過第三方清算進行交易，部分場外交易的金融衍生品需經(jīng)清算和交易機構(gòu)或類似機構(gòu)審查，未集中清算的信用違約掉期必須向交易所或監(jiān)管者披露。監(jiān)管者可對信用違約掉期交易以及基于證券和商品交易的衍生品設(shè)定頭寸限制。

目的與影響：能夠抑制金融機構(gòu)過多涉及高風(fēng)險衍生品的交易，有效降低金融機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)度，限制銀行在復(fù)雜金融衍生品上的交易，遏制金融機構(gòu)過度投機行為。降低常見類型的衍生品的交易成本，將促進更多元化、更多層次的公司進入市場，以更低費用進行套期保值交易。

爭論要點：可能一定程度上會使金融的創(chuàng)新能力在短期內(nèi)有所下降。同時，部分市場將向海外拓展，從而脫離美國法律和監(jiān)管機構(gòu)的管理范疇。許多公司所需要的個性化的衍生工具的價格將面臨上漲風(fēng)險。

消費者保護

法案主要內(nèi)容：在美國聯(lián)邦儲備委員會的體系內(nèi)設(shè)立一個具有獨立的規(guī)章制定權(quán)的消費者保護機構(gòu)——消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Agency），來對提供信用卡、支票、抵押貸款和薪資貸款等消費者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機構(gòu)實施監(jiān)管，增加了政府執(zhí)法機關(guān)對消費者權(quán)益的保護，使消費者免受住房抵押貸款以及信用卡濫用等失當(dāng)金融行為的傷害。

目的與影響：該機構(gòu)將有權(quán)對于那些經(jīng)營與抵押貸款業(yè)務(wù)有關(guān)的公司、非銀行性質(zhì)的大型金融機構(gòu)以及資產(chǎn)總額超過100億美元的銀行以及信用機構(gòu)實施審查甚至是強制監(jiān)管。金融市場信息披露將更為透明，債權(quán)人被要求在費用分攤之前公開披露簡要資料和相關(guān)產(chǎn)品的價格及其他相關(guān)信息。

爭論要點：羊毛出在羊身上。因為在消費者方面所投入的成本將會大大提高，故銀行可能會通過削減免手續(xù)費的服務(wù)項目的手段，提高平均收費標準，從而抵消劣質(zhì)顧客帶來的損失。

金融體系監(jiān)管

法案主要內(nèi)容：創(chuàng)建一個新的10人組成的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（Financial Supervisory Commission），負責(zé)監(jiān)測和處理危及全國金融穩(wěn)定的系統(tǒng)風(fēng)險。給予聯(lián)邦儲備委員會新權(quán)限，對大型金融機構(gòu)進行監(jiān)管。將美國儲蓄機構(gòu)管理局（Office of Thrift Supervision）納入到美國貨幣監(jiān)理署（Office of the Comptroller of the Currency），創(chuàng)立一個理事會來進行監(jiān)管，對大型銀行設(shè)置資本標準，監(jiān)控其系統(tǒng)性風(fēng)險。

目的與影響：這一變革的成功將意味著有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，為構(gòu)建更強健、更安全的金融體系奠定基礎(chǔ)，避免金融混亂或?qū)⒂绊憸p少到最小。

爭論要點：要求銀行提供大量額外的數(shù)據(jù)將會為律師和分析師創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，但是對維持金融體系穩(wěn)定的效果如何尚有待考證。

“大到不能倒”

法案主要內(nèi)容：加強對“大而不倒”的超級金融機構(gòu)的監(jiān)管，將所有具有系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行機構(gòu)納入美聯(lián)儲的監(jiān)管之下。在事后處置方面，設(shè)立新的破產(chǎn)清算機制，仿照聯(lián)邦儲蓄保險公司（FDIC）對銀行的破產(chǎn)清算程序，在超大金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時，對其采取安全有序的破產(chǎn)清算程序，責(zé)令大型金融機構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險撥備，相關(guān)成本由金融業(yè)界而不是由納稅人來承擔(dān)。

目的與影響：為監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置了有足夠的手段和方式來限制大型的金融機構(gòu)，大型金融機構(gòu)將受到更嚴格的制約，這能給小銀行帶來一定的競爭優(yōu)勢。

爭論要點：大型外資銀行不必面對如此苛刻的限制條件，因此這項內(nèi)容將令美國國內(nèi)的銀行在國內(nèi)及國際市場處于不利地位，并影響獲利能力。

自營交易

法案主要內(nèi)容：限制銀行自營交易及高風(fēng)險的衍生品交易，自營交易資金規(guī)模不得高于自身一級資本的3％。設(shè)立沃爾克規(guī)則（Volcker rule），限制大型金融企業(yè)的自營交易，但銀行可以在對沖基金和私募股權(quán)投資基金中做少量投資。

目的與影響：法案要求享有信息優(yōu)勢的復(fù)雜產(chǎn)品交易商將風(fēng)險最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，這將使私人交易者和較小的公司受益。

爭論要點：高盛公司收入的10％來自于可以被定義為“自營交易”的投資活動，過去數(shù)年，自營交易為華爾街貢獻的利潤越來越多，華爾街銀行于是都逐步向?qū)_基金轉(zhuǎn)型，本輪改革極有可能終結(jié)這一趨勢。不過與高盛相比，其他大型機構(gòu)的自營交易要小得多。

（本文編譯自《紐約時報》網(wǎng)站）