——現(xiàn)行征地拆遷制度損害的是中國社會(huì)大多數(shù)人的權(quán)利，改革的最終動(dòng)力只能來自人民

對比孫志剛和唐福珍事件，制度變遷的進(jìn)程給人感覺是極其不同的。孫志剛案面對的是實(shí)施了至少二十多年的收容遣送制度，但是國務(wù)院在短短三個(gè)月內(nèi)就以性質(zhì)完全不同的自愿救助制度取而代之——事實(shí)上，如此劇烈的變化讓人擔(dān)心改革是不是來得太快了。這種疾風(fēng)驟雨式的變革方式或許會(huì)在法律細(xì)節(jié)上考慮欠周，但是至少讓人感佩中央的決心、信心和勇氣，迅速而有效的中央行動(dòng)也部分消除了舊制度的長期實(shí)施所造成的惡劣社會(huì)影響。相比之下，2001年制定的城市拆遷條例實(shí)施不到十年，卻似已堅(jiān)如磐石，根深蒂固，以至實(shí)質(zhì)性的變法變得遙遙無期。今天，我們尤其需要孫志剛時(shí)代的改革勇氣和擔(dān)當(dāng)，對征地拆遷制度進(jìn)行大刀闊斧的改革。

變法關(guān)鍵還在解決“錢的問題”

當(dāng)然，拆遷變法疑似擱淺并非中央不為，而實(shí)在是有難為之隱。在改革難度上，城市拆遷條例確實(shí)遠(yuǎn)超過收容遣送辦法。如果說收容遣送只是為地方警察和收容所提供了敲詐被收容者的機(jī)會(huì)，那么現(xiàn)行征地拆遷體制則不僅為地方政府創(chuàng)造了滾滾不斷的財(cái)政來源，以至土地財(cái)政成了稅收之外的地方“二財(cái)政”，而且也為部分官員提供了大量灰色收入——總之，形成了強(qiáng)大的地方既得利益集團(tuán)。拆遷變法要革除地方“二財(cái)政”的制度基礎(chǔ)，無疑動(dòng)了幾乎每個(gè)地方政府的“奶酪”，因而地方阻力是收容遣送改革所不能比擬的。歸根結(jié)底，變法阻力還是在于“錢的問題”沒有解決。

這并不是說地方政府在這個(gè)問題上一定有錯(cuò)，或所有的地方財(cái)政行為都是不正當(dāng)?shù)?。且不說追求財(cái)政最大化是每個(gè)政府的天然傾向，設(shè)立地方政府的目的正在于為人民服務(wù)，而任何服務(wù)都是有成本的；如果政府不收錢，就無法維持自身的存在，更無力提供公共服務(wù)。事實(shí)上，現(xiàn)代國家的政府為福利、醫(yī)療、義務(wù)教育等公共事業(yè)投入了巨大財(cái)力，而所有這些最終都得由納稅人自己買單。中國地方財(cái)政收入是否正當(dāng)，完全取決于地方政府提供的有效公共服務(wù)。目前政府征稅在數(shù)值上不算多也不算少，但是政府提供的公共服務(wù)實(shí)在太少，一般僅限于地方治安、義務(wù)教育等基本行政功能，至多是承擔(dān)造橋修路等基礎(chǔ)建設(shè)，失業(yè)救濟(jì)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)福利則至今維持在很低的水平上，在農(nóng)村許多地方根本沒有被納入政府義務(wù)范圍。以如此低水平的產(chǎn)出衡量，中央和地方各級政府去年已達(dá)6．8萬億的財(cái)政總收入顯然不是一個(gè)小數(shù)。這樣就自然產(chǎn)生了一個(gè)問題：這筆錢究竟用到哪里去了？為什么地方政府還在“喊窮”？為什么中國納稅人在繳納了即便按發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)也不算少的稅之后，還要被地方“二財(cái)政”再征收一次？

這些問題至今只能說是一筆“糊涂賬”，就和中國的房價(jià)結(jié)構(gòu)一樣。都說中國“一線城市”房價(jià)過高，但究竟什么因素是高房價(jià)的主要推手，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家并沒有給出一個(gè)令眾人信服的權(quán)威答案，有的說是市場供需關(guān)系的自然規(guī)律，有的說是政府賣地價(jià)格太高或人為控制土地供給造成住房供不應(yīng)求，有的說是房地產(chǎn)商利潤太大，有的說是境內(nèi)外游資炒作哄抬的結(jié)果……在這片紛亂嘈雜之中，我們不知道政府批地等人為政策因素究竟占了多大比例，遏制房價(jià)上漲過快的“竅門”究竟何在﹖我們對城市房價(jià)及其政府調(diào)控的手段和能力應(yīng)該有一個(gè)什么樣的預(yù)期，因?yàn)檎畯膩頉]有公布過可靠的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，社會(huì)也從來沒有就這些問題進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義的對話。然而，這些前提問題不弄明白，中國的房價(jià)調(diào)控注定是“盲人騎瞎馬”，甚或只是在忽悠公眾感覺。同樣，中國的財(cái)政結(jié)構(gòu)及其所對應(yīng)的地方公共需求也是不明不白。

某個(gè)地方究竟需要政府做多少事、這些事情需要多少錢、目前的地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付夠不夠、中央是否有義務(wù)并有能力下?lián)芨嘟?jīng)費(fèi)，這些問題直接決定了地方土地財(cái)政的合理性乃至正當(dāng)性。如果地方開支確實(shí)為公共服務(wù)所需，沒有用于貪污腐敗、“三公”消費(fèi)、樓堂館所或冗員工資，而地方收入確實(shí)不能滿足真實(shí)的地方需要，那么問題癥結(jié)就不在于土地財(cái)政，而在于中央和地方的財(cái)政分配。如果是這種情況，而中央不幫助解決地方財(cái)政問題，那么拆遷變法就成了一場“零和游戲”：或者繼續(xù)維持現(xiàn)有的非人性拆遷制度，或只是通過一部換湯不換藥或徒有虛名、落不到實(shí)處的新法，地方征地拆遷依然我行我素；或者成功實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)變法和有效削減土地財(cái)政的目標(biāo)，但后果只能是進(jìn)一步削弱已經(jīng)嚴(yán)重不足的地方公共服務(wù)。

問題在于，這只是一個(gè)“如果”而已。事實(shí)究竟如何，無論問起中央、地方還是公眾，答案恐怕都是一概“不知”，因?yàn)槲覀儚膩頉]有公開討論過各級政府究竟應(yīng)該提供哪些公共服務(wù)、納稅人應(yīng)該為此交多少稅、這些稅錢應(yīng)該怎么在中央和地方分配、實(shí)際上又用在哪些地方，因而地方政府是否真的“缺錢”、缺口多大是一筆地地道道的“糊涂賬”。國家統(tǒng)計(jì)局或財(cái)政部每年確實(shí)都公布一些財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是從這些線條極粗的信息中根本看不出什么名堂。近年來，廣東等少數(shù)地方的人大開始對財(cái)政監(jiān)督發(fā)揮更大的作用，但是人大監(jiān)督在全國范圍內(nèi)還不成氣候，即便在廣東這樣的地方，相信也不是所有的財(cái)政收入和開支都清清楚楚。沒有這些信息，就無從判斷地方土地財(cái)政的是是非非，自然也找不到讓拆遷變法停滯不前的真實(shí)障礙所在。和房價(jià)調(diào)控一樣，征地拆遷制度也只有在大體知情的基礎(chǔ)上才可能得到良性改革：如果地方確實(shí)難以滿足正當(dāng)財(cái)政開支，中央即有義務(wù)提供適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付；如果地方土地財(cái)政只是用于政府揮霍浪費(fèi)甚至為官員個(gè)人尋租創(chuàng)造機(jī)會(huì)，那么無論地方抵制如何強(qiáng)烈，都應(yīng)該義無反顧地將制度改革推進(jìn)下去。

人民缺位，改革倒退

然而，面對強(qiáng)大的地方既得利益抵制，制度改革的動(dòng)力究竟何在？孫志剛時(shí)代可以指望一個(gè)雷厲風(fēng)行的中央主動(dòng)廢除收容遣送，同樣的變法模式卻未必能在既得利益云集的征地拆遷上重演。畢竟，權(quán)利不是免費(fèi)的午餐，不能總是指望它自己從天上掉下來。既然現(xiàn)行征地拆遷制度損害的是中國社會(huì)大多數(shù)人的權(quán)利，制度改革的最終動(dòng)力當(dāng)然只能來自人民——這不是一句口號，中國現(xiàn)實(shí)就是如此。改革開放三十年的中國經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)表明，如果沒有人民參與，就不可能打破既得利益的重重阻力，真正的改革就難以進(jìn)行，或者半途而廢、或者蛻化變味，甚至有的所謂“改革”一開始就是制度倒退。

事實(shí)上，現(xiàn)在看來，2001年施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》就是一次缺乏人民參與而發(fā)生的制度倒退，它在沒有廣泛征求民意的情況下，將原先的實(shí)物補(bǔ)償改為貨幣補(bǔ)償，取消了先安置、后拆遷的原則，并授予地方政府和開發(fā)商不受控制的征地拆遷權(quán)力，形成了根深蒂固、難以撼動(dòng)的地方既得利益堡壘，同時(shí)造成全國成千上萬唐福珍式的個(gè)人悲劇和群體沖突。這些沖突和悲劇充分驗(yàn)證了一條簡單道理：一旦人民缺位，改革必然停滯甚至發(fā)生倒退。

此次拆遷變法雖然也公開征求意見并收集了公眾對征求意見稿的六萬多條評論，但是人民對制度改革的參與仍然是十分間接的，甚至連新條例是否已“胎死腹中”都不知道。和地方政府可以直接游說并影響中央有關(guān)部門相比，人民只能在外圍反映自己的訴求并產(chǎn)生模糊而間接的壓力，至多通過幾個(gè)學(xué)者來回傳遞信息。學(xué)者確實(shí)可以提出很好的建議，但是顯然無法觸動(dòng)強(qiáng)大的既得利益勢力。要將拆遷制度改革繼續(xù)推進(jìn)，人民還得有機(jī)會(huì)站出來直接表達(dá)自己的訴求、維護(hù)自己的權(quán)利、推動(dòng)對自己有利的改革。另一方面，地方政府也沒有必要總是把自己定位成一個(gè)躲躲藏藏、暗地游說的“影子”，如果地方確實(shí)存在正當(dāng)?shù)呢?cái)政需求，完全可以公開表達(dá)執(zhí)政遇到的實(shí)際困難；既然地方財(cái)政和發(fā)展最終都應(yīng)該是為了人民自己的利益，人民肯定不會(huì)堅(jiān)持不通情理的要求。作為拆遷變法的決策者，中央與其獨(dú)自面對地方政府的壓力，不如給人民直接參與、表達(dá)和討論的機(jī)會(huì)，用人民的力量去抗衡地方既得利益。

目前，有關(guān)部門一些起碼該做的工作還沒有做。譬如征求意見稿公布后，國務(wù)院法制辦收到不過六萬條修改建議，梳理總結(jié)這些修改建議并公布于眾應(yīng)該不是什么難事，但是征求意見結(jié)束后立法又成了一個(gè)封閉過程，仿佛這些公開建議也成了不可示人、不可討論的“國家秘密”，甚至此學(xué)者都不知道彼學(xué)者提了什么建議，公眾更是被蒙在鼓里。在這種情況下，關(guān)于征地拆遷的一些基本事實(shí)和是非問題都不清楚，更談不上推動(dòng)任何具體改革方案。征地拆遷的一個(gè)焦點(diǎn)問題顯然是征還是不征、拆還是不拆，而地方政府和公眾恰恰在這個(gè)問題上截然對立，中央也感到進(jìn)退兩難。地方政府之所以堅(jiān)持征地拆遷，無非是為了土地財(cái)政，但是究竟誰應(yīng)該對中國的地方財(cái)政問題負(fù)責(zé)？中國社會(huì)發(fā)展是否需要?jiǎng)佑霉珯?quán)力強(qiáng)制征地拆遷？征地拆遷是否真正符合人民的長遠(yuǎn)利益？這些基本問題只有在人民廣泛參與的公開討論中才可能找到答案，而只有在回答了這些問題之后，才可能找到中國征地拆遷問題的癥結(jié)并設(shè)計(jì)有效的改革方案。最后，也只有在民意的強(qiáng)大支持下，才能突破既得利益的重重障礙并落實(shí)真正對人民有利的制度改革。

孫志剛時(shí)代改革勇氣值得懷念，但是要推動(dòng)征地拆遷變法，中國還需要超越那個(gè)時(shí)代的變法模式。

（作者系北京大學(xué)憲法學(xué)教授）