在改革領(lǐng)域，房改注定是一項高度復(fù)雜的改革。不僅因為該項改革涉及到金融體制改革、財政體制改革以及土地制度的改革，更因為它牽涉到地方政府的利益、眾多的部門利益乃至每一個人的利益，甚至是最大利益，所有這一切決定了房改的難度。

30年，最艱難的中國房改

2010年，瘋狂的中國房地產(chǎn)業(yè)迎來了“史上最嚴厲的調(diào)控”。

過去的一年，房價在人們的猶疑與觀望中高歌猛進。以北京為例，三環(huán)的房價每平米五萬，四環(huán)的每平米接近四萬，五環(huán)的兩萬五，六環(huán)的兩萬。居高不下的房價遠遠超出了普通老百姓的承受能力。更學術(shù)的表達是：我國的房價收入比已經(jīng)高達19倍，北京、上海、廣州等地的房價收入比則超過50倍以上，這是一個沒有支付能力支撐的比例。按照世界銀行的標準，發(fā)達國家的房價收入比一般在1.8-5.5倍之間，發(fā)展中國家合理的房價收入比在3-6倍之間。

瘋狂的房價之下，人們望房興嘆。一部反映中國年輕人居住現(xiàn)實的電視連續(xù)劇《蝸居》引起了人們的強烈共鳴，也頓時火遍了大江南北。

國務(wù)院總理溫家寶的一句“我也知道所謂‘蝸居’的滋味”，讓那些大城市里飽受高房價之苦的年輕人溫暖而感動。

總理說，他有決心在本屆政府任期內(nèi)能把這件事情管好，使房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，使房價能夠保持在一個合理的價位。

此時，中國的房改正好走過了30年。

建國前30年的住房制度是失敗的

最先提出住房制度改革的人是鄧小平，時間是1980年4月。他在北京一片灰舊低矮的建筑物旁邊，對胡耀邦、萬里等人發(fā)表了后來被稱為《關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話》的言論。在這一次談話里，他首次提出，房子是可以賣的。鄧小平說，“城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款，10年、15年付清?！?/p>

在此之前的30年，人們一直處于住房福利分配年代，公民能從分配中獲取的最大利益就是住房。

那時候，國家要花很多錢投入到蓋房子這個事情上，蓋了房子以后無償分配給職工居住，收取很低的租金，低到無法維持房屋的再生產(chǎn)，最后成為國家的沉重負擔。有統(tǒng)計顯示，在建國后的近30年間，中國累計用在住宅上的投資為374億元，年人均住房投資不足10元。到1978年，中國城鎮(zhèn)居民人均居住面積為3.6平方米，而這個數(shù)字在1949年是4.5。30年間，中國城鎮(zhèn)居民的平均住宅面積不僅沒有增長，反而比1949年少了0.9平方米。

原國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱房改辦）主任陳學斌因此總結(jié)：這說明我們在建國前三十年的住房制度是失敗的。

建房很難，分房更難?！坝袡?quán)利的、有辦法的人和有錢的單位分得多，也有很多人分配不到。由此而產(chǎn)滋生的腐敗和矛盾屢見不鮮?！敝袊康禺a(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長顧云昌說，舊制度當中不僅國家背上了沉重的負擔而且存在嚴重的分配不公和腐敗，引起很大的社會矛盾，這樣的制度必須改革。

于是，1978年9月，在中央召開的城市住宅建設(shè)會議上，鄧小平提出，“解決住房問題能不能路子寬些？”1980年1月，人們聽到了這句話在理論界的回音。在當月的《紅旗》雜志上，蘇星教授發(fā)表了題為《怎樣使住宅問題解決得快些》的文章，論證住宅屬于商品，私人購房與社會主義公有制并不矛盾。住宅建設(shè)應(yīng)該走商品化的道路。

這一年，全國成立了兩家房地產(chǎn)公司，在深圳誕生了第一份合作建房合同。但作為一個行業(yè)，“房地產(chǎn)”是在1984年被命名的。國家計委、經(jīng)委、統(tǒng)計局、標準局等批準頒布了《國民經(jīng)濟行業(yè)分類標準和代碼》首次正式將房地產(chǎn)列為獨立的行業(yè)。萬科、招商地產(chǎn)、保利地產(chǎn)、廣州城建、浙江廣廈、宋都集團……這些房地產(chǎn)企業(yè)也都同在1984年相繼成立。

然而，所謂改革，也就是利益的調(diào)整。說是利益的調(diào)整，但調(diào)整談何容易？以至于鄧小平提出的住房制度改革，在很多年里都難以推動。直到

1992年，房地產(chǎn)業(yè)才開始真正社會化。在鄧小平的“南方講話”之后，掀起了中國房地產(chǎn)開發(fā)的浪潮，幾乎一夜之間，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營公司遍地開花，非國有企業(yè)開始進入房地產(chǎn)，包括外資。

在此之前，有一個標志性的事件：1990年5月國務(wù)院“55號令”《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺，

1991年開始實施，推動了土地的有償出讓，土地的禁錮終于完全放開。

隨之而來的是房地產(chǎn)業(yè)“井噴式”發(fā)展：據(jù)統(tǒng)計，1988年，全國房地產(chǎn)公司為3124家，此后3年，基本上維持在這個數(shù)量；1992年年底，這個數(shù)字一下變成了1.2萬家，到1993年又變成了3萬多家。1992年，全國商品房的銷售額達440億元，比上一年增長了80%。1993年前5個月，中國固定資產(chǎn)的投資在上一年的基礎(chǔ)上又增長了69%。

這一切在1993年到達了頂峰。

而該年的6月23日，時任國務(wù)院副總理的朱镕基突然發(fā)表講話，宣布終止房地產(chǎn)公司上市、全面控制銀行資金進入房地產(chǎn)業(yè)。第二天，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控意見》，中國房地產(chǎn)熱戛然而止。大批的開發(fā)商卷款逃離，大量的資金沉淀，大面積的土地被閑置，大量的商品房被積壓……企業(yè)、個人，叫苦不迭。此后，中國的房地產(chǎn)業(yè)陷入了漫長的沉寂期。房改的推動也愈發(fā)艱難。

這是中國老百姓第一次見識 “宏觀調(diào)控”。數(shù)年以后，中國房地產(chǎn)行業(yè)頻繁的宏觀調(diào)控使人們對此不再陌生。

1993年調(diào)任房改辦主任的陳學斌后來這樣總結(jié)房改的難度：我當過煤礦工人，原來覺得下井是最苦的，叫“吃著陽間的飯干著陰間的活”。后來到了房改辦，說得好聽點叫利益的調(diào)整，調(diào)整談何容易？改革的阻力相當大。再翻開歷史一看，改革者都是沒有好下場的。

房改注定是一項高度復(fù)雜的改革

房改不僅涉及到金融體制改革、財政體制改革以及土地制度的改革，更牽涉到地方政府的利益、眾多的部門利益乃至每一個人的利益，甚至是最大利益，所有這一切決定了房改的難度。

“中國的一切改革必須得有超脫一切利益的這種人才能推動，如果有誰的利益在其中那就沒法辦了，難度就在這里。”

1998年3月19日，朱镕基當選國家總理。在面對600多國內(nèi)外記者的新聞發(fā)布會上，他向世界宣布：中國要停止福利分房政策，深化城鎮(zhèn)住房制度改革。住房分配一律改為商品化，住房將成為中國經(jīng)濟新的增長點。

從分管房改的副總理到總理，朱镕基在全國推行住房公積金制度、推進房租改革、出售公有住房，以及加快針對中低收入家庭的經(jīng)濟適用房建設(shè)等等。后來，也正是他一手推動了具有劃時代意義的住房市場化改革。

在那一次的記者會上，朱關(guān)于“不管前面是地雷陣還是萬丈深淵，我都將一往無前，義無返顧，鞠躬盡瘁，死而后已”的一段話給大家留下了極其深刻的印象。“而我則回想起他帶領(lǐng)我們研究深化住房改革政策這半年多的工作，就更能深刻感體會其中的艱難?！备扉F基一起推動房改、時任建設(shè)部總經(jīng)濟師兼住宅與房地產(chǎn)司司長的謝家瑾回憶說。

中國房地產(chǎn)及住宅研究會住宅社會經(jīng)濟發(fā)展委員會的《2007—2008年度報告》，從宏觀經(jīng)濟的角度對1998年住房制度改革的政策進行了評價：1998年朱镕基內(nèi)閣果斷啟動住房制度改革時，沒有多少人意識到這項改革的戰(zhàn)略意義?，F(xiàn)在回過頭來看，住房制度改革對宏觀經(jīng)濟的影響，遠遠超過積極的財政政策。鑒于這項改革的高度復(fù)雜性，其出乎意料的順利，反映了這次改革的巨大成功。僅就其對經(jīng)濟的影響來說，在迄今為止所有的改革中，只有80年代的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制和90年代初的土地有償使用可以與之相比。

1978年改革開放之初至1998年住房改革，房地產(chǎn)占中國GDP的比重徘徊在2%左右，而經(jīng)過住房制度改革到2007年的十年，房地產(chǎn)業(yè)對中國GDP增長的直接和間接貢獻率超過10%。

漸漸地住房問題成為一個重要的經(jīng)濟問題。房地產(chǎn)業(yè)逐步從新的增長點，演變成“支柱產(chǎn)業(yè)”，最后到“重要支柱產(chǎn)業(yè)”。經(jīng)濟對房地產(chǎn)的依賴已是一個無法改變的事實。

謝家瑾在回顧過去10年的時候，將1998年到2003年這五年稱為是房地產(chǎn)發(fā)展的黃金年代。“在這期間，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展直接推動了經(jīng)濟增長，讓它進入到一個上升的周期，這個上升的周期是在相當長的時間內(nèi)一直保持，而且在那個階段，房價運行非常穩(wěn)定，年均的房價漲幅就在3.6%。”

2003年以后，中國房價開始了漫長的高速增長。也從這一年開始，中國的老百姓最真實地體驗“房價之苦，在瘋狂上漲的房價中，望房興嘆。

從全國統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)來看，每平方米商品住房銷售價格2003年為2197，較1998年的1854上漲了342元，5年的漲幅為18.45%；2008年3655，較2003年上漲了1458，5年漲幅為61.76%。2008年每平方米商品住房銷售價格是1998年的1.97倍。北京、上海、廣州、深圳這些熱點城市的漲幅顯然要遠遠大于全國的平均數(shù)據(jù)。

2004年，為解決投資過熱，國家將房地產(chǎn)作為調(diào)控的重點，采取關(guān)閉土地金融兩道閘門，帶來市場供應(yīng)量和預(yù)期供應(yīng)量將大幅減少的信號，導(dǎo)致當年全國房價漲幅達到14。4%，遠遠高于1998年—2003年6年間商品住房銷售年均上漲3.6%的水平。

2004年之后，在經(jīng)濟增長與穩(wěn)定房價之間，國家開始了頻繁的宏觀調(diào)控。然而調(diào)控的結(jié)果，并不令人滿意。一方面，房價越調(diào)越高，另一方面，出現(xiàn)了新的分配不公和腐敗，社會矛盾不斷累積。

在中國，住房問題是一個經(jīng)濟性問題，還是社會性問題，更是政治性問題。這一切決定了住房問題的復(fù)雜性，也決定了國家決策的難度?！艾F(xiàn)在的房地產(chǎn)作為一種政治性問題，誰也不敢談房價。”顧云昌說，房價那么高了，政府誰也不敢說話了?，F(xiàn)在要應(yīng)付的現(xiàn)實問題確實很多。

制度性腐敗已經(jīng)成為住房最大的腐敗

“房地產(chǎn)房價穩(wěn)定最關(guān)鍵的就是供求關(guān)系，這些年老是在頻繁地調(diào)控，讓供求關(guān)系老是處于一個非常不正常的狀態(tài)。但推高房價的源頭還在土地上?！敝x家瑾認為，最需要解決的是土地制度的改革。

“房地產(chǎn)供求矛盾當中，供給不足是矛盾的主要方面?！狈康禺a(chǎn)商任志強說。從1999年到2009年，全國土地購置面積增長幅度從最高的40%變成了負的19%，十年期間，將近下降了60個百分點。他將土地的制約分為數(shù)量性制約和制度性制約，“數(shù)量性制約就是供應(yīng)總量不足，制度性制約實際上供應(yīng)不足和地價供應(yīng)過高，兩者對房價的推動是巨大的?！?/p>

任志強一直在炮轟這些年的土地政策：2002年的土地招拍掛文件改變了土地的供給方式，2003年8.31大限加劇了這種土地供給的格局，同年“關(guān)緊兩個閘門，守住一條紅線”的調(diào)控措施讓供給量連續(xù)四年大幅下降，才形成了調(diào)控政策推動之下的房價變化和土地領(lǐng)先的價格信號。

另一個遭受詬病的是地方政府的利益驅(qū)動。1994年，進行稅制改革將匯總感的稅收收入分為中央收入和地方收入分稅制收入兩大類，其中中央收入占據(jù)了稅收收入的大頭。在城市財政收入下降的同時，所要承擔的事權(quán)并沒有相應(yīng)減少，地方稅收難以支付包括各項民生工程在內(nèi)的龐大支出，于是土地出讓金收入便成為地方財政收入的重要來源。據(jù)統(tǒng)計，目前我國縣市中，土地出讓金收入占預(yù)算外財政收入的比重已超過了50%，有部分地區(qū)甚至占到了80%以上。在利益的驅(qū)動下，壟斷了土地的地方政府于是饑渴性地賣地、抬高地價。

進入2009年，“地王”頻現(xiàn)：“北京地王”、“上海地王”、“深圳地王”

……一路刷新歷史紀錄。2010年，全國兩會結(jié)束后的第一天，北京一天之內(nèi)出現(xiàn)了三個“地王”。

在全國新一輪的“地王”潮中，絕大部分的“地王”是由國有企業(yè)制造的。國有企業(yè)憑借雄厚的經(jīng)濟實力，四處“圈地”。“圈地”的目的并不急于建房，而是到資本市場上去“圈錢”。

土地儲備量大，股價就高，反過來，再以更高的價格競地。

在房地產(chǎn)商潘石屹看來，房價大幅度上漲的重要原因之一是囤地導(dǎo)致供求失衡，囤積的土地多了，建房子的地就會少，房子的供應(yīng)量隨之減少，價格自然就會飛漲。潘石屹說：政府每年都在說要清理閑置土地，每年都喊狼來了，結(jié)果狼沒有來，于是大家的膽子更大了，就更大規(guī)模的“圈地”。

“土地供應(yīng)量前幾年持續(xù)下降，閑置土地的收回阻力重重。受房價上漲影響，開發(fā)商大量囤積土地，使得已供土地沒有形成有效的住房供應(yīng)?！敝x家瑾認為，所有的這些因素最后造成了我們的高房價。

在此背景下，土地作為一種稀缺資源，不僅成為了高房價的罪魁禍，也滋養(yǎng)了腐敗的土壤?！巴恋厥遣豢稍偕Y源，而我們的市場還很不規(guī)范，開發(fā)商要拿地，關(guān)鍵看誰的路子更寬誰的關(guān)系更硬。在中國這塊土地上很多事情是橡皮筋，可以松動的?，F(xiàn)在大家都明白，房價中，除了高昂的土地價格，還有相當一部分是腐敗的成本?！币晃还賳T直言，“表面上，我們老是在討論房地產(chǎn)價格，實際上，無法進一步探討的是與此密不可分的政府腐敗?！?/p>

2009年1月，一份來自REICO工作室的《我國房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)費用分析報告》研究表明，在房地產(chǎn)商總銷售收入分布中，37.36%流向政府，36.49%是“除土地外的其他成本”，剩余的26.14%的份額才是企業(yè)所有。理論上，該報告核算的“成本”已經(jīng)包含了開發(fā)商所有的成本，包括外界一向關(guān)注的房地產(chǎn)商的隱性成本或腐敗成本。這一年落馬的腐敗官員中，大多與房地產(chǎn)商有著說不清道不明的曖昧關(guān)系。

“更嚴重的腐敗則在于各級政府在經(jīng)濟適用住房之外，又規(guī)定了一大群本不應(yīng)享受經(jīng)濟適用住房政策、不敢向社會公開家庭財富與收入的家庭另行適用于‘相當于享受經(jīng)濟適用住房政策’的住房……僅靠享受經(jīng)濟適用住房政策這一條而向家庭轉(zhuǎn)移的財富大約就要以上萬億元人民幣計算了。”任志強指出，全國各地均在建設(shè)部的檢查中發(fā)現(xiàn)了大量的這種專門向政府官員、機構(gòu)、特定人群供給的，利用經(jīng)濟適用住房政策的“官邸”。先期還有檢查，如今已到了不但建設(shè)部不敢去查處，連審計署都不敢去審計的地步了。

分配的不公和腐敗被制度合法化。任志強認為，制度性腐敗已經(jīng)成為住房最大的腐敗。

最重要的在于的土地制度改革

1998年啟動房改之后，政府推出了大規(guī)模的經(jīng)濟適用房。當時的經(jīng)濟適用房政策：免收地價出讓金，減免稅費，對開發(fā)商的利潤控制在3%。

當年的住房改革通知規(guī)定：最低收入家庭租賃由政府或者單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。

“土地是劃撥的，國家不收土地出讓金，現(xiàn)在的房價貴就貴在土地出讓金上，我們的政府從農(nóng)民那里10萬塊錢一畝地征過來，然后賣給開發(fā)商100萬甚至1000萬，地方政府靠這個掙錢?！鳖櫾撇J為，不管后來經(jīng)濟適用房有多少問題，但在那時候，它至少解決了三個問題；一是拉動了經(jīng)濟的增長，二是實現(xiàn)了平穩(wěn)過度，三是確實讓很多中低收入家庭買到了住房。

然而，到了2003年，《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》對住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整：經(jīng)濟適用房只對準低收入家庭、中等收入家庭買普通商品房、高收入家庭買市場價商品房——低收入以上的群體全部被趕到了商品房上。

調(diào)整的結(jié)果是：相當一部分低收入家庭買不起經(jīng)濟適用房；相當一部分中等收入家庭買不起普通商品房。最終形成了一個徘徊在保障體系之外的龐大的“夾心層”群體。這部分人在國家的資源紅利分配中，被邊緣化了。

2005年調(diào)控文件要求各地增加中低價位普通商品住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地供應(yīng)量，2006年調(diào)控文件再次強調(diào)“優(yōu)先保證中低價位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟適用房）和廉租住房的土地供應(yīng)，其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%。但這些政策的落實情況很不理想。

顧云昌調(diào)查了全國各地的很多地方，原來的經(jīng)濟型住房占到總投資的15%，最多占到25%左右，但在2003年之后，經(jīng)濟型住房的總投入只有整個投入的5%，經(jīng)濟型住房投資明顯過低。

2006年之后，國務(wù)院多次提出深化改革，反復(fù)強調(diào)要將住房保障工作提到政府工作的重要議程。時任建設(shè)部部長的汪光燾在年底建設(shè)工作大會的工作報告中提出要正確處理政府責任和市場機制的關(guān)系。他說：“從十多年改革與探索時間看，僅靠市場機制無法解決住房領(lǐng)域的社會公平問題，構(gòu)建多層次住房保障體系是政府的責任。各地一定要按照中央的要求，重視廉租住房制度建設(shè)，多渠道籌集資金建設(shè)廉租住房，逐步把覆蓋面擴大到低收入家庭，使符合條件家庭得到一定程度改善?！边@段講話被看做是前幾年調(diào)控基礎(chǔ)上的反思。

2007年8月1日，國務(wù)院第187次常務(wù)會議通過了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出要“加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。

2008年11月，國務(wù)院公布4萬億元投資計劃時，“加快建設(shè)保障性安居工程”位列其中。中央明確提出“多渠道籌集建設(shè)資金，增加保障性住房供給”的要求。

在中央的政策壓力之下，各地政府紛紛作出表態(tài)，確保經(jīng)濟適用住房新開工面積占同期住宅新開工面積的20%。

然而，一年之后，全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于保障性住房建設(shè)項目實施情況的調(diào)研報告》顯示，在中央預(yù)算安排的重大公共投資項目中，保障性住房建設(shè)進度緩慢，截至8月底僅完成投資394.9億元，完成率僅為23.6%。一些地方由于配套資金不到位和征地、拆遷等前期工作準備不足，難以完成該年的建設(shè)計劃。

最新的消息顯示，保障房建設(shè)正大舉提速。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與各省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門在京簽訂保障房建設(shè)“責任書”，敦促各地確保完成今年保障性住房300萬套、各類棚戶區(qū)改造住房280萬套的建設(shè)目標。

保障性住房建設(shè)是一項對財政毫無貢獻且要大把花錢又操心費力的工作，地方政府顯然缺乏動力。資金配套的不足是一方面的原因，更重要的原因是，增加保障房土地的供給比重，意味著商品房土地的減少。這無論對于地方政府還是官員來說，都意味是巨大的損失。前者失去的是土地財政收入，后者失去的是腐敗收入。

房價的上漲和住房保障的嚴重缺失，這兩個問題最終導(dǎo)致了社會對房地產(chǎn)市場以及整個住房制度的積怨。

“根源還是在土地上，最需要解決的是土地制度改革?！敝x家瑾最后總結(jié)說。

這也將是最艱難的制度改革。