審計風暴為什么換不來問責風暴 問題觸目驚心 官場太平依舊

作者: 南方周末記者 譚翊飛 實習生 張一龍

南方周末記者試圖調查歷年審計風暴以來，到底有多少官員因此丟掉官帽，又有多少被直接送進監(jiān)牢？為什么行政問責和法律追究在審計風暴之后總是一次又一次打了“啞炮”？

7月19日，南方周末記者向國家審計署申請公開2009年整改報告中披露的受到黨紀政紀處分的91人名單及詳細情況。28日，審計署回復稱，這一名單審計署并不掌握，不能提供。

虛假發(fā)票排行榜（2009年中央56部門以及下屬單位）

數據來源：審計署報告及網站 李伯根/制表 張一龍/整理

表一：全國審計機關移送司法機關案件與司法機關立案情況統(tǒng)計表

注：.2006年數據缺。司法機關立案率（司法機關立案的案件/審計機關移交司法機關的案件）2003年為49%、2004年為48%、2005年為37%、2007為54%。四年中，司法機關對審計機關移交案件的平均立案率在50%左右。

表二：審計機關移送紀檢監(jiān)察部門案件與紀檢監(jiān)察部門處理情況統(tǒng)計表

注：.2006年數據缺。紀檢監(jiān)察部門案件處理率（紀檢監(jiān)察部門已處理的案件/審計機關移交紀檢監(jiān)察部門的案件），2003年為33%，2004年為36%，2005年為23%，2007年為39%。四年中，紀檢監(jiān)察部門對審計機關移交案件的處理率低于40%。

想一想，11億，能干什么？如果發(fā)給全國人民，一人一塊，這個數字還稍差一點。

11億，相當于中國11個經濟不太發(fā)達縣的財政收入總和；11億，還可給20多萬戶家庭發(fā)放一年的最低生活保障補助金。

然而，這筆錢，2009年卻被裝進入了中央部委及下屬單位公務員的口袋，成為他們工資之外的灰色福利，今年的審計報告披露了這一違規(guī)情況。

僅僅是冰山一角，審計署的審計報告中還有下面這些：

有將近200個區(qū)縣向不符合條件的6萬余戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補助3億元，其中向擁有個人企業(yè)、車輛或兩套以上住房的家庭發(fā)放7000萬元。

有將近60億元災后重建基金被違規(guī)用于規(guī)劃外項目、日常經費支出和歸還欠款等。

有56個中央部門已報銷的近三萬張可疑發(fā)票中，有1/6為虛假發(fā)票，騙報1.42億元。其中8個部門本級和34個所屬單位在無真實經濟業(yè)務背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9700萬元，主要用于發(fā)放職工福利補貼等。

……“假發(fā)票”事件超出了公眾的想象和承受范圍，輿論一直炮轟不斷。7月5日，北京律師李勁松向最高人民檢察院發(fā)出控告舉報信，認為56個使用假發(fā)票的中央部門的相關責任人涉嫌濫用職權、玩忽職守、貪污、詐騙、逃避繳納稅款等多項犯罪。7月23日，最高檢答復李勁松已將此信轉交至中紀委處理。

從2003年起，國家審計署全文公布審計報告開始，年復一年，審計報告都會掀起強大風暴，披露問題之嚴重讓人瞠目結舌。然而每一次觸目驚心之后，輿論漣漪過后，一切又歸于平靜。

審計風暴為什么換不來問責風暴？報告年年發(fā)布，公眾年年質疑。

南方周末記者通過采訪調查，試圖了解到底有多少官員因審計披露的問題而丟掉官帽？又有多少被直接送進監(jiān)牢？行政問責和法律追究為什么總是在審計風暴之后打了“啞炮”？

點名又怎樣

“當違法必究作為一種常態(tài)時，還有誰敢再拿假發(fā)票去報銷？！”

自2003年時任國家審計長李金華開啟審計風暴以來，那些被點名的中央部委機關的管理者們除了承受一時的輿論壓力，并沒有在尖銳的批評聲中失去什么。

2003年，國家體育總局，1999年以來動用中國奧委會專項資金1.3億，其中用于建設職工住宅小區(qū)1億多元，用于發(fā)放總局機關工作人員職務補貼和借給下屬單位投資辦企業(yè)2000萬；

2004年，國土資源部，在2000年至2003年以各種名義截留挪用專項資金6000余萬元，用于發(fā)放工資、獎金及彌補行政支出；

2005年，國家環(huán)?？偩窒聦侪h(huán)境工程評估中心，未經批準違規(guī)收費970萬；

2006年，中國農業(yè)銀行，違規(guī)辦理存款業(yè)務140多億，違規(guī)使用存款科目、開立存款賬戶，個別單位甚至違規(guī)動用客戶存款；

2007年，三峽總公司，已完工工程多結算1億多元；

2008年，銀監(jiān)會，采取擠占公用經費方式，超預算列支人員經費1900萬。

2009年，外交部，賬外資產5100萬元，1998年起在上海購置15套公寓，北京購置一宗土地使用權。

2010年，海關總署，2008年至2009年，123張?zhí)摷侔l(fā)票或不合規(guī)票據，報賬金額合計200多萬元。

根據審計署官網提供的數據，南方周末記者統(tǒng)計發(fā)現，2004、2005、2007年審計署中央部門向紀檢部門移送了32個案件，后來處理了14件。同樣的三個年份，移送司法的有41件，最終立案15件。

依據審計工作報告的數據，2006年至2010年，因審計報告披露的問題而受到黨紀政紀處分的共有671人，而被依法逮捕、起訴或判刑的共有319人。審計署并沒有透露這些官員的名單及處理結果。

2010年的審計報告附件中雖然披露了一些大案，如審計署在對國家開發(fā)銀行的審計中找到了“王益案”的線索，移交到紀檢司法機關后得到了重視和處理，但南方周末記者根據審計署公開資料的統(tǒng)計分析顯示，2003年至2007年，全國各級審計機關及派出機構移送給司法機關的案件，只有一半左右得到立案，其中2007年國家審計署及派出局移送給司法機關的案件總共9件，只有1件立案。

7月19日，本報記者向審計署申請公開2009年整改報告中披露的受到黨紀政紀處分的91人的名單及詳情。28日，審計署辦公廳復函稱，受到黨紀政紀處分的人員數量，是審計署在公告前匯總各被審計單位提供的整改情況后得出的，涉及到多個部門和單位，具體名單和被處分的原因等詳細情況，審計署不掌握，因此不能提供。

對“假發(fā)票”不依不饒的律師李勁松認為，這次中央部委的假發(fā)票事件觸及兩個敏感區(qū)域，一是知法犯法，對自己制定的政策法規(guī)視若無物；二是令中央政府的形象受損。

這位律師在給最高檢的控告信中說，“按照現行的制度去追究相關人員責任是挽回國家機關形象的惟一方式。當違法必究作為一種常態(tài)時，還有誰敢再拿假發(fā)票去報銷？！”

問責卡在哪兒

一位退休的紀委副書記說，審計報告查出的問題只是“毛毛雨”，紀委一般不會主動去查這些問題，除非領導專門批示。

現實的情況是，每次審計風暴之后，問責大多停留于內部整改，而非進一步的行政問責，或移送司法，追究刑責。

審計風暴后的基本流程是，審計署在查出相關部門的財政問題后，會提出“審計處理情況和建議”或者發(fā)出“審計建議函”。至少在官方的報告中稱，問題單位會“高度重視”，對套取的財產進行清退，例如，把“虛假發(fā)票”更換為真發(fā)票，對未經批準的超計劃投資事后報批。這種對財政違法行為的內部修繕，即是所謂的“整改”——是絕大多數審計行動的句號。

按照審計法的規(guī)定，審計機關可以向監(jiān)察機關提出建議，處分相關責任官員。但是，建議處分官員的信息從未公開披露過。

除審計法外，黨內紀律處分條例和財政違法行為處罰處分條例對黨政官員的問責都有明確規(guī)定。前者有專門章節(jié)規(guī)定了對違反財經紀律的處分方式，其中最嚴厲的是開除黨籍。相對于黨內規(guī)定，財政違法行為處罰條例則對國家機關工作人員問責進行了規(guī)定，處分方式包括降級、撤職和開除。

盡管有法規(guī)作為保障，但現實中，這個不受人待見的部門常常難以強勢“發(fā)力”，近年來更是“彬彬有禮”。

2008年劉家義審計長上任之初，在南京審計學院發(fā)表演講指出，“現階段審計工作的重點是揭示重大體制性障礙，關鍵要切斷‘火源’，而不是充當救火隊員，四處救火?！?/p>

劉家義任內，他推動審計報告更多關注制度層次的反思，希望通過審計工作促進制度的改進。然而，因為審計報告點名減少，他也被外界指為“火力不夠猛”。

一位中央某部委官員對南方周末記者說，審計署和中央其他部門關系都不太好，“一開會，只要與審計有關的，大家都提反對意見?！蹦菚r，中央部委里不少人認為李金華“政治觀有問題”，“老喜歡揭人家的短”。

他聽過李金華在他的部門所作的內部報告，李金華給他留下的印象并不像外界報道的那樣咄咄逼人，相反卻“非常低調”，講話中不斷強調“盡量整改，大事化小”。

據了解，審計法修訂過程中，本來一些已有定論的問題，又被重新拿出來討論。因為審計部門的相對弱勢，審計法及實施條例的修訂都拖延了多年才獲通過。

近年來，審計署在尋求轉型，強調發(fā)揮“免疫功能”和“建設性作用”，“目的不是查出問題，而是幫助被審計單位加強管理，這樣與被審計單位的目標就是一致的了。”西部某省審計廳一位官員說。

面對出現的大規(guī)模違規(guī)，按照法律規(guī)定，審計署可以限期責令整改，而遍觀近年的審計報告，用詞卻非常溫和，對出現的問題，一般用“要求”、“建議”等字眼。對一些問題，甚至根本沒有給出處理意見，僅僅要求“今后不要”再犯。

相應地，被審計單位的整改意見，大多用了如“正在處理”、“將整改”等模棱兩可的字眼，一位中央某部委官員反問：“如果不整改，審計部門又能怎樣呢？”

如果審計機關沒有建議，紀委和監(jiān)察機關是否可以依據公開的審計報告主動問責官員呢？

吉林省一位退休的紀委副書記向南方周末記者說，審計報告查出的問題只是“毛毛雨”，紀委一般不會主動去查這些問題，除非領導專門批示。

政治責任

“這么多資金被挪用、濫用，難道領導不應該有政治責任嗎？”

從2003年開始，每年六七月間，國家審計署審計長都要代表國務院向全國人大做審計工作報告，并向社會公布。

按照相關法律規(guī)定，人大常委員會認為必要時，可以對審計工作報告做出決議。中央財經大學教授蔣勁松提醒記者：“你觀察一下，這么多年來，人大有沒有對審計報告表過態(tài)、做過任何決議？”

對于人大來說，難題在于如何理解“必要時”——什么樣的情況必要，什么情況不必要。

有學者認為，人大的“必要性”，應當按預算法的規(guī)定來理解，然而，預算法對違反預算法的行政問責規(guī)定“非常寬松”。如，涉及擅自變更預算，還必須要“使經批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經批準的預算中舉借債務的數額增加的”的情況下，才追究行政責任。

對此的進一步爭議在于：人大通過的預算案到底是不是法律？在西方國家，對這一問題存在不同的模式，廈門大學法學院教授周剛志介紹說，一種為德國模式，一種為美國模式，美國模式最為嚴格，議會通過的預算案就是法律，不容更改。

中國政法大學蔡定劍教授認為，中國的預算案同樣一經人大通過就是法律，“要不然，預算法里還專門規(guī)定預算調整的程序做什么？說明這是不能隨意調整的?！倍斦W專家周剛志并不完全同意這一觀點，他認為目前出現大規(guī)模違規(guī)有相當部分是由于財政體制不合理造成。

熟悉預算體制的專家說，每年的預算編制一般都是九十月份開始，而預算方案定案時，政府部門下一年度的工作計劃還沒來得及制定，預算和政府工作計劃脫節(jié)，因此往往出現資金閑置等情況?！安块T首長應該被問責?！敝袊ù髮W憲法學教授蔡定劍認為，盡管審計法、預算法并沒有規(guī)定對部門首長的問責，但國務院首先應該追究其責任，不能因為法律，或者人大沒有嚴格的規(guī)定，部門首長就不承擔責任?！斑@是一種政治責任”，蔡定劍說，如果出現煤礦事故，領導可能被免職，或者主動辭職，雖然他們并沒有直接的責任。這是民意的判斷，老百姓不滿意。

去年年底，國家審計署審計長劉家義在全國審計工作會議上透露，僅前11個月，審計機關就查出了違規(guī)問題資金2347億，損失浪費問題資金163億。

巨大的天文數字除了給公眾震撼和憤怒外，沒有看到政府層面的歉意?！拔覀兊恼渭胰狈σ环N政治道德。比如香港的財政司司長梁錦松買車的事件，就辭職了。臺灣的‘司法院’丑聞，‘院長’也主動辭職了?！辈潭▌φf，現在，審計查出這么嚴重的問題，這么多資金被挪用、濫用，難道領導不應該有政治責任嗎？有政治道德的領導就應該主動辭職。