據(jù)國(guó)家防總辦公室統(tǒng)計(jì)，截至7月23日，今年全國(guó)28個(gè)省(市、區(qū))遭受洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口1.2億，因?yàn)?zāi)死亡742人，直接經(jīng)濟(jì)損失1524億元。

與之相比，2009年，截至8月底因洪澇災(zāi)害死亡的人數(shù)為427人，直接經(jīng)濟(jì)損失711億元。2008年截至8月初，這兩個(gè)數(shù)字分別為346人和562億元，而1998年，這兩個(gè)數(shù)字分別是4150人和2551億元?？梢钥闯觯衲旰闈碁?zāi)害損失尚不及1998年，但在最近幾年仍屬較為嚴(yán)重。

洪澇是天災(zāi)，人無(wú)法控制，洪澇損失卻應(yīng)當(dāng)是可控的。近幾年來(lái)洪澇損失沒(méi)有降低，反而大幅增加，恐怕是各級(jí)政府沒(méi)有盡到控制這種公共風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任導(dǎo)致。

比如，今年較為嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害的首發(fā)地在江西撫州，結(jié)果發(fā)生了唱?jiǎng)P堤決口。該市一直強(qiáng)調(diào)堤壩建設(shè)缺乏資金，然而，災(zāi)后該市卻可以壓縮16個(gè)城市新街道、飲食街區(qū)、文化長(zhǎng)廊等“錦上添花”式城建項(xiàng)目，“節(jié)約”出數(shù)億元資金。

今年洪澇災(zāi)害還有一個(gè)顯著特征：城鎮(zhèn)內(nèi)澇頻繁發(fā)生。針對(duì)這種現(xiàn)象，城市規(guī)劃專(zhuān)家一語(yǔ)破的：決策者重視招商引資等可出GDP的項(xiàng)目，而忽視城市水利這一“埋在地下的政績(jī)”。

事實(shí)相當(dāng)清楚：今年洪澇災(zāi)害損失嚴(yán)重實(shí)有人為因素，其背后是中國(guó)財(cái)政支出整體結(jié)構(gòu)的失衡。中國(guó)各級(jí)政府財(cái)政收入近年來(lái)都在快速增長(zhǎng)，財(cái)政收入占GDP的比重也在持續(xù)升高。然而政府有錢(qián)了，維持城鄉(xiāng)居民正常生活的基礎(chǔ)設(shè)施與公共品供應(yīng)卻依然相對(duì)匱乏。惟一的原因就是：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不當(dāng)，導(dǎo)致用于公共服務(wù)的支出不足。

政府財(cái)政支出一般包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、國(guó)防支出、科教文衛(wèi)支出、社會(huì)保障支出及其他支出等項(xiàng)目。從上世紀(jì)50年代以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制盡管發(fā)生一定變化，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)卻大體未變，始終以經(jīng)濟(jì)建設(shè)或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重畸高。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的情形眾所周知。1994年實(shí)行分稅制后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出曾大幅度下降，但在大多數(shù)地方，這依然是最大的財(cái)政支出項(xiàng)目。地方官員為了晉升而圍繞GDP展開(kāi)的政府間競(jìng)爭(zhēng)，加大了財(cái)政支出的這種畸形結(jié)構(gòu)。

為吸引投資，地方政府大量使用優(yōu)惠政策，減少了可用于公共服務(wù)的收入。同樣為增加本地競(jìng)爭(zhēng)力，地方政府把財(cái)政資源投入到生產(chǎn)導(dǎo)向型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，比如高等級(jí)公路、龐大的港口等，為此必然壓縮關(guān)系民眾正常生活的公共服務(wù)支出。

也就是說(shuō)，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致“基本建設(shè)”畸形化。每級(jí)政府都以基本建設(shè)為名上馬大量工程，但這類(lèi)工程，大多是生產(chǎn)性項(xiàng)目，或者是政績(jī)工程。對(duì)民眾生活直接相關(guān)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施如城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、鄉(xiāng)村飲用水、電、道路、江河堤壩建設(shè)等項(xiàng)目，政府總是囊中羞澀。

由于政府忙于進(jìn)行生產(chǎn)導(dǎo)向型“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，城鄉(xiāng)居民賴(lài)以生活的基礎(chǔ)設(shè)施始終不夠完善，諸多基本公共服務(wù)需求不能得到滿(mǎn)足。

比如，最近輿論對(duì)“幼兒園荒”的關(guān)注才使人們意識(shí)到：今天，很多幼兒甚至沒(méi)有幼兒園可上，不論是公立還是私立。

可以看出，中國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政嚴(yán)重缺乏公共性，基本建設(shè)費(fèi)用的安排同樣缺乏公共性。財(cái)政資源主要被用于那些有助于實(shí)現(xiàn)短期增長(zhǎng)的項(xiàng)目，政府本應(yīng)承擔(dān)、可對(duì)民眾產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)收益的基礎(chǔ)設(shè)施，卻始終處于供應(yīng)不足狀態(tài)，尤其是在鄉(xiāng)村。由此導(dǎo)致中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民眾可獲得的公共福利未能同步上升。

財(cái)政必須服務(wù)于公眾之需、化解公共風(fēng)險(xiǎn)。

今年的洪災(zāi)再次提醒人們，當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)叢生、公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)生強(qiáng)烈需求之際，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須迅速調(diào)整，由增長(zhǎng)型財(cái)政轉(zhuǎn)向民生型財(cái)政，面向公眾之切身需求，重新構(gòu)想基本建設(shè)規(guī)劃。

這包括建立適度的社會(huì)保障體系，但首先政府應(yīng)當(dāng)用財(cái)政資源興建城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施完善公共服務(wù)。這兩者能夠大幅度提高民眾可支配收入，進(jìn)而提高生活質(zhì)量，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言也有利于持續(xù)發(fā)展，財(cái)政向這個(gè)方向投資是最有效率的。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部財(cái)政結(jié)構(gòu)對(duì)比研究表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程不可能自動(dòng)促成基本建設(shè)規(guī)劃與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。此一轉(zhuǎn)型只能透過(guò)完善公共治理等政治過(guò)程完成。高層應(yīng)從根本上改變官員考核指標(biāo)體系，也就是說(shuō)，從根本上改變官員升遷機(jī)制，令官員從圍繞著增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)向圍繞著公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。

同時(shí)，民眾應(yīng)積極參與財(cái)政預(yù)算決策過(guò)程。公共服務(wù)的受益人是民眾，民眾自身、并通過(guò)他們的代表主導(dǎo)財(cái)政預(yù)算決策過(guò)程，就是推動(dòng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力。這既需要政府的自覺(jué)，更需要公民的自覺(jué)。