7月20日，北京市朝陽區(qū)曙光西路，來往汽車川流不息，“釘子戶”成了這些車流必須避讓的“堡壘”。CFP

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者張偉|北京報(bào)道

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）公布至今，已過半年。新拆遷條例何時(shí)出臺(tái)，還是個(gè)未知數(shù)。各地不時(shí)發(fā)生的強(qiáng)拆事件強(qiáng)化著公眾的擔(dān)憂：新拆遷條例是否難產(chǎn)，會(huì)否“胎死腹中”？

“惡法”、“違憲”、“地方政府過度逐利的保護(hù)傘”?，F(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱《拆遷條例》）廣受詬病，有人甚至公開稱之為“天怒人怨”。

“《拆遷條例》之所以經(jīng)常受到攻擊，主要是因?yàn)?，它的出臺(tái)主要是為地方政府的拆遷提供一個(gè)依據(jù)?！币晃粯I(yè)內(nèi)權(quán)威人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。

1991年，國務(wù)院出臺(tái)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。當(dāng)時(shí)，城鎮(zhèn)住房制度改革已取得了重大突破和實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，進(jìn)入了全面推進(jìn)和綜合配套改革的階段?！爱?dāng)時(shí)對(duì)于地方政府來說，出現(xiàn)了新的問題：以前拆遷、改造，基本上面對(duì)的是單位，是公房，大家一起開個(gè)會(huì)，發(fā)個(gè)文件就可以了。1991年前后，隨著房改的實(shí)施，被拆遷區(qū)域中，越來越多的私有住房出現(xiàn)，地方政府應(yīng)該怎么拆？被拆遷對(duì)象應(yīng)該怎么安置？地方政府需要依據(jù)。于是，《拆遷條例》應(yīng)運(yùn)而生?！?/p>

之后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化的深入進(jìn)行，拆遷越來越多，新情況不斷出現(xiàn)，比如住房商品化、房地產(chǎn)市場的形成等等，原有的《拆遷條例》已不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，于是2001年新版的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》出臺(tái)。

該業(yè)內(nèi)權(quán)威人士認(rèn)為，盡管2001版《拆遷條例》與1991版相比，進(jìn)行了進(jìn)一步的改善，如改“作價(jià)補(bǔ)償”為按照房屋的區(qū)位、用途等市場估價(jià)給予被拆遷人貨幣補(bǔ)償?shù)?，但?shí)際上只是起到了“政府拆遷的依據(jù)”的作用，對(duì)被拆遷人考慮過少。

2001版《拆遷條例》總則第一條為：為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。

該業(yè)內(nèi)權(quán)威人士認(rèn)為，重點(diǎn)是“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”。“當(dāng)時(shí)的背景是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，各地?zé)o不大搞規(guī)劃建設(shè)，架橋鋪路、招商引資，興建項(xiàng)目，而拆遷成為許多地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)要做的第一件事，是所有宏偉藍(lán)圖得以實(shí)施的前提。”

在“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”上，對(duì)被拆遷人的權(quán)益考慮較少。“所謂拆遷，其實(shí)分兩步：征收和拆遷。因?yàn)椋用穹课菹旅媸菄业耐恋?。要拆遷，首先是政府征收土地，并對(duì)居民進(jìn)行補(bǔ)償、安置；然后，開發(fā)商也好，相關(guān)方也好，進(jìn)入、拆遷、重建。在征收土地環(huán)節(jié)，當(dāng)事人只有政府和被拆遷的居民。而2001版《拆遷條例》，實(shí)際上兩步并成了一步走，將本應(yīng)在征收環(huán)節(jié)，由政府負(fù)責(zé)的補(bǔ)償、安置內(nèi)容，交給了拆遷環(huán)節(jié)，于是出現(xiàn)了第三方，即拆遷人。其實(shí)就是開發(fā)商?！?/p>

2001版《拆遷條例》規(guī)定，拆遷人依照本條例規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置；房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)及時(shí)向被拆遷人做好宣傳、解釋工作?！坝嘘P(guān)拆遷的事宜中，最重要也是最復(fù)雜、最難辦的，就是補(bǔ)償、安置。逐利的開發(fā)商能辦好嗎？”該業(yè)內(nèi)人士表示，引入拆遷人，在許多地方的實(shí)際操作中，效果很明顯：開發(fā)商的積極性得到極大鼓勵(lì)，建設(shè)項(xiàng)目基本上能夠“迅速、順利進(jìn)行”，但這種“快刀斬亂麻”式的拆遷辦法，受益者主要是地方政府。“被拆遷人幾乎沒有選擇的余地。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，補(bǔ)償方式太少，拆遷方法不當(dāng)。比如補(bǔ)償方式，雖然有貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種，但被拆遷人基本上沒有自主選擇的可能?！?/p>

要不要保留“強(qiáng)制拆遷”爭議最大

今年6月，中央電視臺(tái)《新聞1+1》欄目報(bào)道了一家位于北京鬧市區(qū)的釘子戶。

位于北京三四環(huán)之間的曙光西路上，幾間破舊的平房占據(jù)著馬路整整3年，因房屋未拆，新修的市政干道，在此處被迫瘦身：雙向八車道的馬路在這里只剩下兩條車道。這片房屋就像一個(gè)孤島，矗立在十字路口。對(duì)于2003年朝陽區(qū)太陽宮鄉(xiāng)提出的45萬元補(bǔ)償，戶主無法接受。在接受央視采訪時(shí)，戶主表示，要按現(xiàn)在的市價(jià)算。該區(qū)域目前的房價(jià)在每平米3萬元左右，按戶主的算法，這幾間平房的補(bǔ)償在600萬元左右。

看了這則報(bào)道，北方某市負(fù)責(zé)城建的劉書記十分感慨。“到底是首都，換個(gè)地方，估計(jì)早就強(qiáng)拆了?！?/p>

對(duì)于新拆遷條例，劉書記表示，自己最關(guān)心的有兩條：強(qiáng)制拆遷是否保留；公共利益如何界定?！俺鞘邪l(fā)展，拆遷無法避免。強(qiáng)制拆遷要不要保留？如果不保留，政府的執(zhí)行力如何確保？就像北京這則新聞，公路都修到家門口了，住戶拒絕搬遷，這時(shí)候怎么辦？是公路改道還是住戶搬遷？如果保留，在什么程度上適用？是先拆后補(bǔ)還是先補(bǔ)后拆？”？

《征求意見稿》規(guī)定，為了公共利益的需要，對(duì)國有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)?，適用本條例。

“《征求意見稿》對(duì)公共利益的界定只有籠統(tǒng)的7條，但對(duì)于地方政府來說，這肯定不夠。比如，條例規(guī)定，‘國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要’屬于公共利益的需要，但我個(gè)人認(rèn)為，一家大企業(yè)落戶地方，它的廠房用地不一定比有些機(jī)關(guān)蓋新的辦公樓所產(chǎn)生的公共利益小。但老百姓不一定這么認(rèn)為。”劉書記說。

華遠(yuǎn)地產(chǎn)股份有限公司董事長任志強(qiáng)則直接表示：根本就沒有非公共利益的拆遷行為。

“不能說《拆遷條例》是一部‘惡法’。它的出臺(tái)、內(nèi)容的修改和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，并隨之進(jìn)行完善。1991年，2001年，現(xiàn)在，又一個(gè)10年即將過去，《拆遷條例》的完善勢在必行，如何在新的形勢下，在城市化加快進(jìn)行和保護(hù)百姓合法權(quán)益中間找到平衡點(diǎn)，至為關(guān)鍵。這一次修改，應(yīng)該會(huì)改變它20年來作為‘政府拆遷依據(jù)’的主要屬性?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)權(quán)威人士表示。