農(nóng)村征地制度亟須改革

中國農(nóng)村征地悲劇早已不是偶發(fā)個(gè)案，而是不合理的征地制度和發(fā)展模式造成的必然結(jié)果

編者按：

土地制度是任何一個(gè)國家的根本問題，農(nóng)村土地制度是中國農(nóng)村的根本問題，尤其是改革開放三十年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律就是城市化，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市住宅或建設(shè)用地，而這個(gè)方興未艾的過程已經(jīng)產(chǎn)生了大量社會和法律問題。在《土地管理法》面臨再次修改之際，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心組織專家學(xué)者，就城市化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)利保障問題進(jìn)行專題研討。中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)“新視點(diǎn)”今起開設(shè)“土地新政”專欄，陸續(xù)向讀者呈現(xiàn)本次專題研討的理論成果，從不同視角表達(dá)學(xué)者對中國農(nóng)地制度改革的思考，請讀者關(guān)注。

■土地新政系列談（1）■張千帆

成都唐福珍自焚事件引發(fā)了社會對城市拆遷的普遍關(guān)注，而中國農(nóng)村征地其實(shí)規(guī)模更大，問題也更為嚴(yán)重。4月22日，四川峨眉山市峨山鎮(zhèn)保寧村4名村民因不滿征地補(bǔ)償，在峨眉山景區(qū)入口的工地上以自焚對抗施工，重演了唐福珍自焚事件（《新京報(bào)》2010年4月24日）。

今年以來，農(nóng)村征地引發(fā)的暴力沖突已釀成多起血案，幾乎每個(gè)月都鬧出人命。1月7日，江蘇邳州200余名暴徒在征地過程中打死村民（《新京報(bào)》2010年1月18日）；2月8日，安徽利辛縣一家拆遷公司在拆除一棟建筑時(shí)砸死一位抗拒拆遷的老人（《京華時(shí)報(bào)》2010年2月11日）；3月27日，連云港市東?？h黃川鎮(zhèn)一戶村民為阻攔強(qiáng)拆自家的養(yǎng)豬場，父子二人澆汽油自焚（《南方日報(bào)》2010年3月29日）。由此顯現(xiàn)中國農(nóng)村征地悲劇早已不是偶發(fā)個(gè)案，而是不合理的征地制度和發(fā)展模式造成的必然結(jié)果。各地層出不窮的農(nóng)村征地暴力事件表明，中國農(nóng)村征地制度也和城市征收拆遷一樣，已經(jīng)到了非改不可的地步。

征地補(bǔ)償過低引發(fā)征地悲劇

造成農(nóng)村征地悲劇的直接原因并不難找，無非是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公，農(nóng)民和政府達(dá)不成征地協(xié)議，地方政府卻動(dòng)用公權(quán)力強(qiáng)征強(qiáng)拆。以此次四川峨眉山的自焚抗征為例，這塊風(fēng)水寶地其實(shí)早已經(jīng)過幾輪征收，在樂山大佛和峨眉山之間修建的“綠色旅游通道”就拆遷了當(dāng)?shù)?100余戶農(nóng)家房屋，目前保寧村7組只剩下45畝土地。2009年底，峨山鎮(zhèn)政府提出“租用”這塊剩余農(nóng)地，遭到組長姜建民拒絕，但是姜隨后就被罷免組長職務(wù)。政府開出的補(bǔ)償條件是為每名7組村民購置一份19000元的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”，村民到60歲每月可得300元保險(xiǎn)費(fèi)。雖然這一補(bǔ)償條件遭到全體村民反對，但是鎮(zhèn)政府并沒有停止開工進(jìn)程，于是便引發(fā)村民和政府對峙，直至數(shù)十名防暴警察帶著三輛推土機(jī)和滅火器到達(dá)征地現(xiàn)場，整個(gè)沖突也就升級到村民訴諸自焚作為最后的抗拒方式。假使政府開出的補(bǔ)償條件足以讓村民滿意，此次以及全國各地每年難以統(tǒng)計(jì)的征地暴力沖突就根本不會發(fā)生了。

不過，如此普遍的征地補(bǔ)償不公，并非由個(gè)別地方官員腐敗貪婪造成，而是中國當(dāng)前發(fā)展模式和征地制度的必然結(jié)果。征地補(bǔ)償過低的直接原因，不僅在于農(nóng)村法治不健全，地方政府不按法律規(guī)定給予足額補(bǔ)償，而且也在于我國憲法、《物權(quán)法》、《土地管理法》等基本法律都沒有確立世界各國普遍適用的“公正補(bǔ)償”焜ust compensation原則。2004年憲法修正案明確規(guī)定“合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，體現(xiàn)了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的基本精神，但對于財(cái)產(chǎn)征收則只是籠統(tǒng)規(guī)定了“給予補(bǔ)償”，而沒有說明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然法律規(guī)定更為詳細(xì)，但是也沒有要求按“公平市價(jià)”焒air market value計(jì)算的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活?！眴螐奈谋旧峡?，這一條可以被理解為按照市場機(jī)制計(jì)算補(bǔ)償價(jià)格，但實(shí)際上并不是按此操作?，F(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”由此可見，中國目前對農(nóng)地征收所實(shí)行的是“法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，而非按客觀市價(jià)計(jì)算的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。法律規(guī)定的補(bǔ)償或許在某些情況下達(dá)到甚至超過了公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是顯然不能排除法定標(biāo)準(zhǔn)低于甚至遠(yuǎn)低于公平市價(jià)的可能性。

以耕地補(bǔ)償為例，耕地是農(nóng)民通過勞動(dòng)不斷產(chǎn)生價(jià)值并賴以生存的永久性財(cái)產(chǎn)。雖然，目前農(nóng)民個(gè)體對于農(nóng)地的承包期限是有限的，但村集體對農(nóng)地的所有權(quán)是無限期的。《土地管理法》將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)限于平均年產(chǎn)值的某個(gè)倍數(shù)，卻并沒有說明如此計(jì)算的依據(jù)，顯然不能保證按此計(jì)算的補(bǔ)償額達(dá)到公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。尤其是第47條明確限定“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，不僅造成耕地補(bǔ)償數(shù)額因耕作種類不同而產(chǎn)值差異巨大，從而加劇了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不平等和任意性，而且征地開發(fā)后土地價(jià)格激增，征地收入和補(bǔ)償之間的巨大差價(jià)勢必極大助長地方政府的征地沖動(dòng)。因此，即便地方嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律規(guī)定給予補(bǔ)償，也不能防止補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低以及由此產(chǎn)生的“圈地運(yùn)動(dòng)”和社會資源浪費(fèi)。要遏制地方政府的征地沖動(dòng)，只有從根本上修改《土地管理法》等法律規(guī)定的補(bǔ)償模式，通過落實(shí)公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)消除征地收入和補(bǔ)償差價(jià)，使征地不再成為地方政府的牟利手段，同時(shí)也讓農(nóng)民直接分享農(nóng)村開發(fā)帶來的財(cái)富增值。

根本原因在于農(nóng)民權(quán)利缺位

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公只是中國征地悲劇的直接原因而非根本原因。從根子上說，目前各地此起彼伏的征地沖突是農(nóng)民在征地過程中權(quán)利缺位造成的。在以上的四川征地自焚事件中，這一點(diǎn)體現(xiàn)得十分清楚。峨山鎮(zhèn)的農(nóng)民從一開始就不接受鎮(zhèn)政府提出的補(bǔ)償條件，但是不僅他們的反對絲毫沒有影響鎮(zhèn)政府的征收決定，而且代表他們意見的村組長因?yàn)楸Ｗo(hù)村集體的利益而遭免職。如此霸道的管理和決策方式本身表明，在目前自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民對影響自己切身利益的重要決定是沒有任何參與權(quán)和發(fā)言權(quán)的。一旦農(nóng)民參與完全缺位，那么無論法律規(guī)定得如何完善，都得不到如實(shí)執(zhí)行。即便采用看上去簡單的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償涉及市場價(jià)格的不確定性、評估機(jī)構(gòu)的中立性與公正性等復(fù)雜問題，從而必然使補(bǔ)償計(jì)算過程帶上極大的自由裁量空間。如果征收補(bǔ)償仍然是政府說一不二的單方?jīng)Q定，各地司法又不能像法治國家的法院那樣有效維護(hù)公正補(bǔ)償?shù)膽椃?biāo)準(zhǔn)，那么無論如何修法都不足以防止中國征地悲劇的重演。

雖然中國社會幾年前還不太了解公平市價(jià)、公正補(bǔ)償?shù)然靖拍?，但是近年來北京等地的地方改革試?yàn)以及城市拆遷條例的修改足以表明，公正補(bǔ)償已經(jīng)成為中國社會普遍接受的憲法性原則。在未來《土地管理法》等法律的修改過程中，完全可以借鑒拆遷條例的修改經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。問題難點(diǎn)在于如何落實(shí)這一標(biāo)準(zhǔn)，而這恰是城市拆遷和農(nóng)村征地面臨的共同問題。沒有公民參與，法律規(guī)定的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將不可避免會遭遇“潛規(guī)則”。我們可能以為公正補(bǔ)償是市場規(guī)律決定的客觀法律標(biāo)準(zhǔn)，但即使是客觀標(biāo)準(zhǔn)也要通過人的主觀努力才能實(shí)現(xiàn)。和城市拆遷相比，農(nóng)村土地目前并沒有進(jìn)入市場流通，因而農(nóng)地“市價(jià)”是一個(gè)自由度極大的不確定概念。確定農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與其說是一個(gè)嚴(yán)格的法律過程，不如說是一個(gè)彈性很大的政治過程，而要保證政治過程的基本公正，就必須落實(shí)利益相關(guān)人平等參與決策的民主原則。在這一點(diǎn)上，同樣實(shí)行土地公有制的越南已經(jīng)走在中國前面。2005年，河內(nèi)市條例規(guī)定由政府、開發(fā)商和被征收人代表組成“專項(xiàng)拆遷與賠償委員會”，讓被征收人作為利益相關(guān)人直接參與征地方案的談判和決策，有效緩解了征地補(bǔ)償不公引起的社會不滿（詳見錢鏡：“征地拆遷，越南走在中國前頭”，《南方都市報(bào)·評論周刊》2010年4月12日）。

憲法精神被基本誤讀

中國農(nóng)村土地之所以缺乏市場估價(jià)機(jī)制，根源在于對憲法規(guī)定的基本誤解及其造成的過多國家管制和干預(yù)。眾所周知，1982年憲法第十條規(guī)定了土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)二元體制，由此產(chǎn)生一個(gè)普遍誤解：在農(nóng)村土地的城市化過程中，必須由國家征收農(nóng)地才能使之成為城市土地——既然農(nóng)村土地屬于“集體所有”，城市土地則屬于“國家所有”，國家要獲得村集體所有的土地豈不是得通過征收嗎？美國聯(lián)邦或地方政府要獲得私有土地，不也得通過征收嗎？這種論點(diǎn)看起來順理成章，其實(shí)混淆了“國家”和“政府”兩個(gè)性質(zhì)不同的概念。美國要把土地從私人所有變?yōu)檎?，政府作為公法人?shí)際擁有土地，當(dāng)然要經(jīng)過征收，但是沒有人認(rèn)為中國憲法意義上的城市土地“國有”是指某一級政府所有。事實(shí)上，憲法第九條明確規(guī)定，自然資源“屬于國家所有，即全民所有”。由此可見，我們的“國有”其實(shí)是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理職能。既然如此，土地性質(zhì)從集體所有變?yōu)槿袼?，未必需要政府出面征收。?dāng)然，如果是政府自己要蓋大樓，土地使用權(quán)在從私人轉(zhuǎn)移到政府之前必須經(jīng)過征收，但是如果土地使用權(quán)只是從村集體或農(nóng)民轉(zhuǎn)移到開發(fā)商或城市居民，則完全可以通過利益相關(guān)人的自愿交易完成，除非土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移確實(shí)涉及憲法規(guī)定的“公共利益”，并只有通過強(qiáng)制征收才可能順利轉(zhuǎn)移。

“農(nóng)地城市化需要征收”的怪論不僅從理論上誤解了土地所有權(quán)的性質(zhì)，而且對中國發(fā)展模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)后果。它使所有城市化過程都搭上了“公共利益”的便車，讓地方政府成為拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的引擎；憲法規(guī)定集體所有制的意圖原本是要保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，現(xiàn)在卻成為政府全面干預(yù)農(nóng)村發(fā)展的借口。一方面受土地財(cái)政誘惑，一方面迫于地方GDP指標(biāo)的政績壓力，地方政府當(dāng)然是很“歡迎”這種憲法誤讀的。只要農(nóng)村城市化意味著征地，地方“二財(cái)政”就得到保障，地方GDP也能連年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增長，官員政績也就錦上添花，但是這種政府人為拉動(dòng)的增長模式不僅嚴(yán)重偏離了市場經(jīng)濟(jì)軌道，造成大量浪費(fèi)社會資源、加劇生態(tài)環(huán)境污染等嚴(yán)重后果，而且還因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公而產(chǎn)生大量侵害農(nóng)民土地權(quán)利、剝奪農(nóng)民基本生計(jì)的社會悲劇。

要從制度上防止農(nóng)村征地悲劇重演，必須首先消除農(nóng)地用途變更等于政府征地的錯(cuò)誤理解，讓中國農(nóng)村的城市化按照平等談判、自愿交易的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律自然而然地正常展開。對于因公共利益需要而不得不通過政府強(qiáng)制征收的項(xiàng)目，則必須在保證農(nóng)民有效參與的基礎(chǔ)上落實(shí)公正補(bǔ)償原則。唯其如此，才能保證拆遷自焚（唐福珍事件）或征地自焚（峨眉山事件）等社會悲劇不再重演。（作者系北京大學(xué)憲法學(xué)教授）