一條來(lái)自當(dāng)?shù)丨h(huán)保局網(wǎng)站的公開(kāi)信息，讓市民張倩坐不住了。

張倩最近發(fā)現(xiàn)，她所居住城市的環(huán)保局在2008年曾公布一份“行政處罰結(jié)果”，稱當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生廢鋅灰渣和含鋅污泥等危險(xiǎn)廢物，且這些危險(xiǎn)廢物未按規(guī)定辦理危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，就擅自轉(zhuǎn)移了，環(huán)保局因此對(duì)該企業(yè)處以罰款5萬(wàn)元。

這條環(huán)境信息之所以會(huì)吸引張倩的注意，是因?yàn)樵撈髽I(yè)與張倩家僅有一墻之隔，“產(chǎn)生含鋅廢物的車間，距我家的直線距離大概只有幾百米。”從上世紀(jì)70年代初，張倩家就一直居住在這里。“危險(xiǎn)廢物對(duì)人體健康肯定或多或少會(huì)有影響，況且我家還離污染源這么近，時(shí)間這么久”，張倩如是揣測(cè)，她決定找環(huán)境健康專家咨詢清楚，自己和鄰居們多年來(lái)受到的環(huán)境健康威脅到底有多大。

在我們身邊，“張倩”正越來(lái)越多?！墩畔⒐_(kāi)條例》及《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》2008年5月1日起施行，環(huán)保部在各部委中第一個(gè)出臺(tái)了信息公開(kāi)的部門(mén)規(guī)章，關(guān)注環(huán)境的民眾從此有了依法獲知環(huán)境信息的“尚方寶劍”。

評(píng)價(jià)

《辦法》實(shí)施迄今已有兩年，環(huán)境信息公開(kāi)在各地做得怎么樣？

“在信息公開(kāi)方面，環(huán)保部在各部委中一直是走得靠前的，但環(huán)境信息公開(kāi)在法律制度方面可能還是一個(gè)比較新的事物，各種準(zhǔn)備條件、方式方法也有待進(jìn)一步研究完善”，5月21日，在山東文登市舉辦的“全國(guó)污染源監(jiān)管信息公開(kāi)研討會(huì)”上，環(huán)保部相關(guān)部門(mén)一位負(fù)責(zé)人做出上述表示。這位負(fù)責(zé)人還說(shuō)，兩年來(lái)，《辦法》在施行過(guò)程中也遇到一些共性的問(wèn)題，比如信息公開(kāi)的范圍如何理解；在依申請(qǐng)公開(kāi)中，“科研需要”的程度如何界定；公開(kāi)的形式如何掌握；反復(fù)申請(qǐng)如何處理等。其特別提到，企業(yè)信息公開(kāi)“往往都是商業(yè)秘密給擋住了”。

對(duì)于中國(guó)各地方環(huán)保部門(mén)的環(huán)境信息公開(kāi)成效，除了定性的分析，如今也有了量化評(píng)價(jià)。國(guó)內(nèi)環(huán)境NGO公眾環(huán)境研究中心和總部位于美國(guó)的自然資源保護(hù)委員會(huì)聯(lián)合北京大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等高校學(xué)者，設(shè)置了一套名為“污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)”的評(píng)價(jià)體系，對(duì)全國(guó)113座環(huán)保重點(diǎn)城市的污染源監(jiān)管信息公開(kāi)狀況給予了評(píng)價(jià)，通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)卣某瑯?biāo)違規(guī)記錄公示、信訪投訴案件處理結(jié)果公示、依申請(qǐng)公開(kāi)等8個(gè)指標(biāo)的系統(tǒng)性、及時(shí)性、完整性和用戶友好性進(jìn)行定量和定性分析，對(duì)每座城市的污染源監(jiān)管信息公開(kāi)狀況進(jìn)行了評(píng)價(jià)，給出了細(xì)項(xiàng)得分和總體排名。

這份評(píng)價(jià)報(bào)告針對(duì)的是113座城市在2008年度的污染源監(jiān)管信息公開(kāi)表現(xiàn)。113個(gè)城市的平均分剛剛超過(guò)31分。

報(bào)告結(jié)論認(rèn)為，在被稱為“環(huán)境信息公開(kāi)元年”的2008年，中國(guó)的環(huán)境信息公開(kāi)取得了重要進(jìn)展，但環(huán)境信息公開(kāi)仍處于初級(jí)水平，一些排放強(qiáng)度較大、污染較重的城市污染源信息公開(kāi)程度很低。

報(bào)告還發(fā)現(xiàn)，污染源信息公開(kāi)與城市所在地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，但后二者均非決定性因素。報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)的依申請(qǐng)公開(kāi)艱難起步，“商業(yè)秘密”成拒絕公開(kāi)的借口；環(huán)境信息公開(kāi)的完整性成為最為薄弱的環(huán)節(jié)。

回應(yīng)

PITI評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)布之后，一些來(lái)自學(xué)界和地方環(huán)保部門(mén)的回饋意見(jiàn)引發(fā)關(guān)注。

“我也請(qǐng)我的博士生向一些城市的環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)過(guò)信息公開(kāi)”，北京大學(xué)法學(xué)院的汪勁教授得到的回饋也不那么樂(lè)觀。在他看來(lái)，環(huán)境信息公開(kāi)取得了某些成效，但也存在一定的問(wèn)題：在立法層面，《辦法》的位階較低；在實(shí)施層面流于形式；申請(qǐng)公開(kāi)的信息“被保密”；對(duì)方拒絕、拖延、找借口不予公開(kāi)；企業(yè)的環(huán)境信息則很少依法公開(kāi)。

IPE負(fù)責(zé)人馬軍說(shuō)，PITI公布后，他與一些城市的環(huán)保部門(mén)主管官員交流后發(fā)現(xiàn)，與前幾年相比較，《辦法》施行2年來(lái)，NGO組織和政府部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始在環(huán)境信息公開(kāi)方面有了越來(lái)越多的共識(shí)，“這是基本理念上的互相認(rèn)同”，馬軍說(shuō)，2009年，在完成PITI評(píng)價(jià)期間，他們的工作團(tuán)隊(duì)向113個(gè)城市申請(qǐng)了環(huán)境信息公開(kāi)，與幾年前相比，信息申請(qǐng)得到的理解、重視和回應(yīng)明顯積極很多，NGO與政府部門(mén)討論的焦點(diǎn)已經(jīng)不在于“環(huán)境信息要不要公開(kāi)”，而在于環(huán)保壓力加劇、公眾對(duì)于環(huán)境信息要求日益增多的社會(huì)背景下，應(yīng)當(dāng)如何探尋最佳實(shí)踐，將環(huán)境信息公開(kāi)做得更好。

對(duì)于環(huán)境信息公開(kāi)的現(xiàn)狀，河北省環(huán)境監(jiān)測(cè)站黨委書(shū)記謝劍峰的看法得到了很多地方環(huán)保系統(tǒng)官員的認(rèn)同。在肯定成績(jī)的同時(shí)，他認(rèn)為，當(dāng)前環(huán)境信息公開(kāi)存在的主要問(wèn)題，首先在于被動(dòng)性公開(kāi)，信息公開(kāi)往往聽(tīng)從上級(jí)部門(mén)的要求，按文件辦事，按領(lǐng)導(dǎo)指示精神行事，沒(méi)有弄清為什么要公開(kāi)。第二個(gè)問(wèn)題是選擇性公開(kāi)。從單位利益、部門(mén)利益出發(fā)，有利就公開(kāi)，無(wú)益則保密。第三個(gè)問(wèn)題是為公開(kāi)而公開(kāi)。信息公開(kāi)成為裝點(diǎn)門(mén)面的工具和手段，公開(kāi)停留在形式上。第四個(gè)問(wèn)題是公開(kāi)虛假信息。出于各種目的或迫于各種壓力，弄虛作假，編造虛假信息愚弄公眾。第五個(gè)問(wèn)題是階段性公開(kāi)。當(dāng)上級(jí)要求公開(kāi)時(shí)，公開(kāi)一段時(shí)間，不能自覺(jué)持續(xù)公開(kāi)。

環(huán)境信息公開(kāi)的阻礙因素，首先來(lái)自于傳統(tǒng)行政方式的思想殘余。在環(huán)境行政管理和執(zhí)法中長(zhǎng)期形成了一套故步自封的思想方法和行為方式，不想公開(kāi)。其次是缺乏民主意識(shí)，不屑公開(kāi)。此外，既得利益者往往有恐懼心理，行政執(zhí)法部門(mén)在長(zhǎng)期的執(zhí)法管理活動(dòng)中成為暗箱操作的既得利益者，擔(dān)心公開(kāi)損害個(gè)人或部門(mén)利益，不愿公開(kāi)。也有環(huán)保部門(mén)以涉密為借口，謹(jǐn)小慎微，處處擔(dān)心出紕漏、犯錯(cuò)誤，不敢公開(kāi)，寧可慢慢來(lái)，不會(huì)公開(kāi)。還有當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容涉及到某些官員的不法行為，公開(kāi)就意味著違法違紀(jì)問(wèn)題的敗露。

也有地市級(jí)環(huán)保部門(mén)的主管官員向本報(bào)記者坦陳，他們清楚《辦法》的規(guī)定，主觀上也十分愿意積極推動(dòng)環(huán)境信息的公開(kāi)，但諸多客觀因素他們不得不考慮。這位官員舉例說(shuō)，如果公布了當(dāng)?shù)氐倪`規(guī)超標(biāo)排污企業(yè)名單，他所在的城市就會(huì)因此失去參與評(píng)比“環(huán)保城”、“生態(tài)城”等榮譽(yù)的資格。另一方面，企業(yè)的能量也很大，在GDP是第一要素的官員考核標(biāo)準(zhǔn)體系中，地方政府總是會(huì)買(mǎi)企業(yè)的面子，反過(guò)來(lái)向環(huán)保部門(mén)施壓。“坐得住的抗不住，抗得住的坐不住”，一位地級(jí)環(huán)保部門(mén)的官員形象地勾勒了環(huán)保部門(mén)工作的尷尬境地。“歸根到底還是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保的矛盾中，發(fā)展占了上風(fēng)”，這位官員認(rèn)為。

不難發(fā)現(xiàn)，已有一些城市對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)越來(lái)越重視，并期待有所作為。湖北省黃石市環(huán)保局一位主管官員找到馬軍，除了提出對(duì)PITI評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)涵蓋更多評(píng)價(jià)內(nèi)容，并將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本土化等建議外，也表示希望PITI的評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)按照最高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)“打造”他們，使之成為環(huán)境信息公開(kāi)的示范城市。

黃石的雄心并非遙不可及。在PITI發(fā)現(xiàn)的各地在污染源監(jiān)管信息公開(kāi)方面的良好案例中，將8個(gè)細(xì)項(xiàng)得分的冠軍組合在一起形成的“全明星陣容”，最終得分高達(dá)89.5分。在NRDC中國(guó)環(huán)境法項(xiàng)目主任王立德看來(lái)，這一成績(jī)已經(jīng)接近國(guó)際上較好的實(shí)踐，這更顯示了在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，污染源監(jiān)管信息公開(kāi)是可為的。

未來(lái)

PITI評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)對(duì)于中國(guó)未來(lái)的環(huán)境信息公開(kāi)提出4條建議。首先是進(jìn)一步創(chuàng)建一個(gè)多個(gè)利益方參與的平臺(tái)，包括舉辦信息分享研討會(huì)和撰寫(xiě)最佳實(shí)踐指南等，讓各城市從全分明星城市中學(xué)習(xí)最佳實(shí)踐，盡快擴(kuò)展各地環(huán)境信息公開(kāi)。

其次是盡快提升所公開(kāi)環(huán)境信息的質(zhì)量。建議使信息公開(kāi)的規(guī)則更加清晰化，盡快提高公開(kāi)信息的完整性，并建立明晰的爭(zhēng)端解決渠道，解決數(shù)據(jù)質(zhì)量和公開(kāi)欠缺的問(wèn)題。

再次，《辦法》在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)多種解釋，建議環(huán)境保護(hù)部在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制定實(shí)施指南，并適時(shí)修訂《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，以明確各項(xiàng)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)信息的公開(kāi)條件、具體公開(kāi)內(nèi)容和形式。同時(shí)建議最高人民法院應(yīng)在相關(guān)司法解釋中明確“商業(yè)秘密”和其他例外的嚴(yán)格適用條件和審查程序，以防止例外情形適用的泛濫，并支持信息公開(kāi)宗旨的實(shí)現(xiàn)。

最后，建議借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)建立類似污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度的披露機(jī)制。通過(guò)對(duì)企業(yè)設(shè)置強(qiáng)制性的信息報(bào)告和公開(kāi)義務(wù)，將污染物排放和轉(zhuǎn)移的信息由政府統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管和公開(kāi)，以最大程度地讓信息公開(kāi)推動(dòng)污染減排的潛力得以實(shí)現(xiàn)。

眼下，IPE和NRDC正在緊鑼密鼓地向113個(gè)城市進(jìn)行2009年度的政府環(huán)境信息公開(kāi)申請(qǐng)工作，為第二次PITI評(píng)價(jià)收集數(shù)據(jù)。令他們高興的是，截至記者發(fā)稿，已經(jīng)有48個(gè)城市對(duì)他們的信息公開(kāi)申請(qǐng)給予了回復(fù)，而在2008年度的信息申請(qǐng)中，這一數(shù)字最終定格在27.