近日，國(guó)務(wù)院法制辦公室在網(wǎng)站上公布了《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》、《城市公共交通條例》等幾項(xiàng)重要行政法規(guī)的送審稿或征求意見稿，公開向社會(huì)征求意見。國(guó)家發(fā)改委也剛剛完成了《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見》的意見征集工作。
可以看出，意見征集、聽證會(huì)、論證會(huì)等幾種公民參與立法、行政決策的形式已趨常態(tài)化。
10月22日，在中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院主辦的“公眾參與法律問題國(guó)際研討會(huì)”上，國(guó)務(wù)院法制辦法規(guī)審議和外事司司長(zhǎng)吳浩指出，我國(guó)已經(jīng)在公眾參與的制度建設(shè)上取得了很大進(jìn)展，但在具體的和可操作的機(jī)制和程序上，還與公眾的期待有相當(dāng)距離。
公眾參與應(yīng)實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)
2000年，立法法頒布實(shí)施，并在第三十四、三十五條當(dāng)中確定了公眾參與立法的形式和要求。在隨后兩年當(dāng)中，《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》相繼出臺(tái)。
制度的初步構(gòu)建難以帶來實(shí)踐當(dāng)中政府行為方式的迅速轉(zhuǎn)變，中國(guó)政法大學(xué)教授劉莘指出，直到2008年以后，我國(guó)立法公開征集意見的形式才真正進(jìn)入了制度化階段。
“這個(gè)階段的一個(gè)首要特點(diǎn)就是，公開的思路由此前的‘一般不公開’到‘基本都公開’，這是一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。”劉莘說。
中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍指出，公眾參與所強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)者雙向溝通和協(xié)商對(duì)話。蔡認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)公眾參與中的“雙向”，不僅要在政府與公眾之間存在信息上的交流，而且公眾必須要能夠參與討論，并最終實(shí)現(xiàn)與政府共同協(xié)商決策。
在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中，公眾參與的形式一般包括聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)，向科研單位等團(tuán)體征集意見，以及向社會(huì)公眾公開征集意見等。
目前，聽證會(huì)已成為一種較為時(shí)興的公眾參與形式，但在實(shí)踐中卻又往往會(huì)出現(xiàn)“逢聽必漲”的現(xiàn)象。蔡定劍認(rèn)為，這正是聽證會(huì)流于形式的結(jié)果。
參與形式本身并不是最關(guān)鍵的因素，更為重要的是，能夠讓真正的利害相關(guān)者通過這些參與形式表達(dá)出自己的見解。
“任何方式本身都有局限性，為了確保能夠表達(dá)各個(gè)利益群體的訴求，應(yīng)該有不同的參與方式。”北京法制辦主任周繼東說。他談到了北京當(dāng)年在進(jìn)行涉及寵物立法意見征集方面的一些經(jīng)驗(yàn)。
在立法開始進(jìn)行意見征集時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)上有很多人參與討論。但當(dāng)時(shí)政府工作人員經(jīng)過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在網(wǎng)上發(fā)言的網(wǎng)民大多飼養(yǎng)寵物。后來，他們直接到社區(qū)調(diào)查和訪談，得到的反饋與互聯(lián)網(wǎng)上的信息并不完全一致。
在剛剛結(jié)束的階梯電價(jià)意見征集當(dāng)中，發(fā)展改革委公布的調(diào)查結(jié)果是“61%表示支持階梯電價(jià)機(jī)制和改革方向”。這其中的調(diào)查方式就包括網(wǎng)絡(luò)。但在人民網(wǎng)早些時(shí)候進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中則反映出，八成左右的被調(diào)查者對(duì)階梯電價(jià)改革表示擔(dān)憂。
據(jù)媒體報(bào)道，發(fā)改委官員對(duì)此的回應(yīng)是，通過發(fā)改委網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)反饋意見的公民須經(jīng)過登記，發(fā)表意見比較認(rèn)真，也相對(duì)更為理性。
再添制度保障
但爭(zhēng)議之聲沒有就此終止。這實(shí)際上牽涉到了影響公眾參與質(zhì)量的一個(gè)重要因素：反饋。
公眾參與立法、行政決策的結(jié)果通常表現(xiàn)形式是，相關(guān)部門公布參與調(diào)查者的總數(shù)量、意見的總數(shù)量，以及支持和反對(duì)的比例各占多少。有些部門會(huì)在后面附帶提出支持者和反對(duì)者各自的理由。
但公眾的參與是否就此結(jié)束了？
蔡定劍認(rèn)為這還不是結(jié)束，因?yàn)槿绻姴恢雷约旱囊庖娛欠癖徊杉{，政府采納某種意見的理由是什么，那么這種參與可能就不是有效的。
“反饋就是要把參與人的意見公布出來。”蔡定劍說，“公眾參與并不是說政府一定要采納多數(shù)意見，但必須說明政府采納或不采納某些意見的理由。”
清華大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心教授李楯也對(duì)公眾參與的反饋提出了相應(yīng)的疑問和建議。
“相關(guān)部門能不能公布多個(gè)草案的版本，能不能公布征集到的專家意見，能不能公布做出決定的背景和原因？”李楯追問到，“這是個(gè)雙向的過程，必須提供對(duì)話的可能，需要有反饋的機(jī)制。”
吳浩透露，國(guó)務(wù)院法制辦正在組織國(guó)內(nèi)專家學(xué)者著手編寫《公眾參與行政立法程序規(guī)則指南》，目前已經(jīng)形成了一個(gè)原則性的基本框架。
吳浩稱，該指南的目的就是推動(dòng)我國(guó)公眾參與的實(shí)踐，促進(jìn)相關(guān)制度和機(jī)制的完善和創(chuàng)新。
