法案終稿對(duì)實(shí)質(zhì)性的矛盾爭(zhēng)議擱置不談，重要制度授權(quán)性條款較多，僅在細(xì)節(jié)上反復(fù)微調(diào)

在立法路上蹣跚16年后，《社會(huì)保險(xiǎn)法》終于出臺(tái)。

2010年10月25日至28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議召開，《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》第四次上會(huì)，并最終通過審議。

此時(shí)距離社會(huì)保險(xiǎn)法一審已近三年。在業(yè)內(nèi)人士看來，《社會(huì)保險(xiǎn)法》此番通過并不意外。此次上會(huì)審議之初，全國(guó)人大法律委員會(huì)即表示，草案經(jīng)過三次審議修改，已經(jīng)比較成熟，建議本次常委會(huì)會(huì)議審議通過。

在不少人看來，綜合性社會(huì)保險(xiǎn)基本法的缺失，令中國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)立法缺乏合理的立法理念和明確的價(jià)值取向。力推法律出臺(tái)的人力資源和社會(huì)保障部（下稱人社部）認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，一方面可將各地分散且層階較低的法規(guī)規(guī)章加以整合，提高統(tǒng)籌層次；另一方面則將進(jìn)一步增強(qiáng)制度的強(qiáng)制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。

在2010年10月25日舉行的中歐社會(huì)保障高層圓桌會(huì)議上，人社部部長(zhǎng)尹蔚民作出了積極承諾，表示將適時(shí)出臺(tái)與《社會(huì)保險(xiǎn)法》配套的法規(guī)文件，包括基金監(jiān)管、投資運(yùn)營(yíng)等方面的規(guī)定。

不過，漫長(zhǎng)的等待并沒有讓輿論對(duì)這部社會(huì)保險(xiǎn)基本大法的出臺(tái)表現(xiàn)出多少驚喜。一位不愿具名的社會(huì)保險(xiǎn)專家對(duì)本刊記者表示，當(dāng)前的《社會(huì)保險(xiǎn)法》無非是對(duì)已有制度的成文化總結(jié)。業(yè)界對(duì)此部法律的普遍態(tài)度，多為“有一部法總比沒有強(qiáng)”。

時(shí)至今日，要求《社會(huì)保險(xiǎn)法》暫緩出臺(tái)的呼聲仍未低迷。不少學(xué)者指出，在制度未定型之際出臺(tái)法律，只可能將現(xiàn)有制度的不合理性加以固化。

終稿微調(diào)

四審?fù)ㄟ^的草案，共十二章九十八條，總則之后五大險(xiǎn)種各列一章，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金、經(jīng)辦、監(jiān)督以及法律責(zé)任分列其后。根據(jù)草案附則，該法定于2011年7月1日起施行。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹介紹，《社會(huì)保險(xiǎn)法》以法律形式確立了中國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則，突出了參保人員的合法權(quán)利，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方面，始終強(qiáng)調(diào)保障參保人的權(quán)利，并以提供政府服務(wù)為重點(diǎn)。

當(dāng)前的草案格局，定型于2008年底的二審稿。最初的一審稿集中規(guī)定了五大險(xiǎn)種的繳費(fèi)范圍和待遇，而二審稿則大幅度修改體例，將五大險(xiǎn)種分別專章規(guī)定，并充實(shí)內(nèi)容，把每個(gè)險(xiǎn)種現(xiàn)行有效的成熟做法納入法案。

在此基礎(chǔ)上，三審稿的改進(jìn)有限，大的改動(dòng)主要為順應(yīng)一年間社會(huì)保險(xiǎn)制度的新發(fā)展而新增條款。如增加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（下稱新農(nóng)保）的相關(guān)條款，配合《工傷保險(xiǎn)條例》的修改在上位法中對(duì)基金支付范圍作出調(diào)整。同時(shí)，醫(yī)療保險(xiǎn)制度和工傷保險(xiǎn)制度中，確立了第三人侵害情況下的先行賠付制度。

此外，三審稿首次突破十五年參保年限，明確參保人的權(quán)利，再次確認(rèn)將成立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入人大監(jiān)督，并把全國(guó)社會(huì)保障基金寫入草案。

在立法者眼中，三審稿已趨于完善，四審稿的改動(dòng)則集中于細(xì)節(jié)。此次四審稿最重要的變動(dòng)，在于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)年限的再度突破。

根據(jù)三審稿，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以領(lǐng)取一次性養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

這樣的規(guī)定，意味著一些繳費(fèi)不足十五年的參保人將被“踢出局”。在審議中，一些常委委員、代表提出，養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的是保障退休人員的基本生活，一次性領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇起不到養(yǎng)老保障的作用，也不能體現(xiàn)社會(huì)公平，應(yīng)當(dāng)允許按照“多繳多得、少繳少得”的原則享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

因而，經(jīng)過相關(guān)部門討論后，繳費(fèi)年限不足十五年的參保人，有了新的選擇路徑，得以繼續(xù)留在制度覆蓋范圍內(nèi)。四審稿的最終表述為：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

醫(yī)療保險(xiǎn)方面最主要的改動(dòng)，是明確建立異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度?；鸨O(jiān)管方面，則再次重申社會(huì)保險(xiǎn)基金不得違規(guī)投資運(yùn)營(yíng)。草案明確列舉社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)禁區(qū)，包括不得用于平衡其他政府預(yù)算，不得用于興建、改建辦公場(chǎng)所和支付人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，以及違反法律、行政法規(guī)規(guī)定挪作他用。不過在明確禁區(qū)的同時(shí)，四審稿仍未對(duì)基金的保值增值問題作出規(guī)定，依舊授權(quán)于國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。

此外，四審稿還對(duì)參保人信息安全以及在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參保作出了新的安排。

對(duì)于上述調(diào)整，專家們都寄予了充分的肯定。諸多學(xué)者表示，從總體來看，每一稿草案都確有進(jìn)步。然而，細(xì)節(jié)的完善與改良距離人們最初的預(yù)期，仍有較大距離。

操作性不強(qiáng)

立法者并不回避當(dāng)前草案的缺陷。在審議過程中，有常委委員提出，草案對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的一些重要制度授權(quán)較多，操作性不強(qiáng)。

社會(huì)保險(xiǎn)立法始于1994年，因利益相關(guān)方甚眾，自立法之初，就面臨著各種爭(zhēng)論。至2007年底上至全國(guó)人大常委會(huì)一審之前，草案曾兩次上報(bào)至國(guó)務(wù)院，皆因爭(zhēng)議過大而未獲通過。

為能盡早提交人大審議，國(guó)務(wù)院法制辦以及當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門在起草過程中，設(shè)置了大量授權(quán)性條款。爭(zhēng)議突出的問題，均未在草案中給出具體方案，而是把矛盾留待今后的“國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定”來解決。

在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)中，人社部、衛(wèi)生部、財(cái)政部、稅務(wù)部門等多個(gè)部門參與其中。包括草案的起草者在內(nèi)，人們?cè)Ｍ珖?guó)人大法工委能夠站在超脫于部門利益的高度，填補(bǔ)草案的大量留白，將草案進(jìn)一步推向完善。

然而，最終的結(jié)果卻讓人失望。直到四審稿，即使不將諸多“按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行”的表述計(jì)算在內(nèi)，草案中仍有近十個(gè)明確的授權(quán)性條款，它們包括：社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理制度，公職人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，工傷保險(xiǎn)的行業(yè)差別費(fèi)率，失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體，社會(huì)保險(xiǎn)提高統(tǒng)籌層次的時(shí)間及步驟，社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值等。

信春鷹表示，這些授權(quán)性條款，有的已經(jīng)有了由國(guó)務(wù)院及主管部門制訂的法規(guī)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。而有些授權(quán)性條款，確實(shí)還未有相關(guān)規(guī)定。這有三方面原因。其一是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度處于快速發(fā)展變化階段，有的制度仍在探索之中，難以用法律加以固化；其二是中國(guó)幅員遼闊，而社會(huì)保險(xiǎn)制度歷史較短，本著發(fā)揮中央和地方積極性的原則，國(guó)家立法在確定大原則的基礎(chǔ)上要給國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方一些空間；其三，當(dāng)前一些過渡性、階段性的措施，難以用立法的形式加以固定，要為改革發(fā)展留有空間。

不過，除了上述原因，一些專家認(rèn)為不少授權(quán)性條款是因?yàn)椴块T利益沖突難以調(diào)和而刻意規(guī)避。

最典型的例子，莫過于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體。中國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門和社會(huì)保險(xiǎn)部門“齊抓共管”的格局。一些地方由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理。但由于稅務(wù)機(jī)構(gòu)具備強(qiáng)有力的征收手段，不少省、區(qū)、市相繼改為由稅務(wù)部門征收。現(xiàn)實(shí)操作中，同時(shí)存在兩個(gè)征收機(jī)構(gòu)，不僅影響制度整合，且存在記賬不清的風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于兩個(gè)部門之間對(duì)此存在重要分歧，一審稿和二審稿均以“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的表述，對(duì)該問題加以回避。而在多方的督促協(xié)調(diào)下，三審稿作出了“重大突破”：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收。但究竟由稅收部門還是勞動(dòng)保障部門來“統(tǒng)一征收”，三審稿仍然留白。不少學(xué)者對(duì)四審稿給予厚望，認(rèn)為這是草案最終不得不回答的問題。然而，四審稿最終的表述，仍為“實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

回避矛盾

類似的遺憾，并不只有此例。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院勞動(dòng)和社會(huì)保障中心主任王延中告訴本刊記者，公職人員的參保問題，在前后多次審議中均是焦點(diǎn)。在二審稿反饋的意見中，公眾對(duì)于事業(yè)單位工作人員以及公務(wù)員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題意見集中。草案中“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的表述，有2125條意見提出異議。公眾的反饋顯示，公務(wù)員不需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而享受高額養(yǎng)老金，同時(shí)企業(yè)職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公務(wù)員。在過去公務(wù)員與有的企業(yè)職工都屬于干部的歷史背景下，這種懸殊差距的不合理性更加凸顯。草案規(guī)定使已有的不平等合法化，建議公務(wù)員與企業(yè)職工實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

但最終的草案還是選擇了回避問題。而當(dāng)前這種不同的群體適用于不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度的格局，在大多數(shù)學(xué)者看來，已經(jīng)到了“不得不改”的地步?！皩?guó)民分作三六九等，分別用不同的制度加以保障，不僅不公平，也沒有效率?！鄙虾Ｉ鐣?huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)左學(xué)金表示，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)分散的、碎片化的基金必然導(dǎo)致管理成本高，投資風(fēng)險(xiǎn)大而回報(bào)率低；另一方面，制度的封閉將桎梏社會(huì)流動(dòng)，分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)也不利于社會(huì)效率的提高。

在一些學(xué)者眼中，當(dāng)前的社保法不僅沒有解決這些問題，反而為將來矛盾的爆發(fā)埋下了種子?！傲⒎ǖ淖饔檬鞘裁?？要么解決問題，要么搭出制度框架?！鼻拔乃霾辉妇呙膶W(xué)者指出，本來大家寄希望于新法得以厘清既往矛盾，豈料草案對(duì)實(shí)質(zhì)性的矛盾爭(zhēng)議擱置不談，轉(zhuǎn)而授權(quán)國(guó)務(wù)院另行規(guī)定，僅在細(xì)節(jié)上反復(fù)糾纏。

在草案的審議中，委員們也大多認(rèn)識(shí)到當(dāng)前立法缺陷所在。信春鷹在審議過程中也曾強(qiáng)調(diào)，人大常委會(huì)應(yīng)該督促國(guó)務(wù)院盡快制定配套法規(guī)。

“中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的問題太多，你不可能期望一部法律解決所有的問題?！笔锥冀?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任呂學(xué)靜對(duì)本刊記者表示，“很多問題只能一步一步來。”