上海為何有90%的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債

就一些已經(jīng)展開過的零散案例研究而言，上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均負(fù)債規(guī)模，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。例如，根據(jù)湖北省浠水縣審計局2008年的統(tǒng)計，該縣2006年底全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的總額才3.4億元，遠(yuǎn)低于上海郊區(qū)鎮(zhèn)級平均水平。 整個寧夏自治區(qū)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2008年的負(fù)債也只有7.38億元，還不到上海郊區(qū)平均兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債額

文 | 何俊志

雖然中國的《預(yù)算法》明確規(guī)定了量入為出、收支平衡和不列赤字的原則，但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和財政體制的變遷，地方政府的債務(wù)問題日益浮出水面，成了一個既定現(xiàn)象。地方政府債務(wù)狀況的嚴(yán)重程度，已經(jīng)被國務(wù)院發(fā)展研究中的課題組認(rèn)為是：“實(shí)際上已經(jīng)超過金融風(fēng)險，成為威脅中國經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的頭號殺手”。

有關(guān)發(fā)達(dá)都市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的研究匱乏

更為嚴(yán)重的問題在于，對于各級地方政府的具體負(fù)債來源及其規(guī)模，目前還并沒有一個正式公開的數(shù)據(jù)。例如，僅僅對于基層的鄉(xiāng)村債務(wù)，財政部財政科學(xué)研究所在調(diào)查之后得出的結(jié)論是：“到目前為止并沒有官方對中國的鄉(xiāng)村債務(wù)做過統(tǒng)計，因此對鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額目前尚未有完整的統(tǒng)計體系和統(tǒng)計結(jié)論。”

在解釋中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)機(jī)制的形成時，目前存在的兩種最基本的爭論在于，在現(xiàn)在的制度背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)機(jī)制的形成，到底是外來因素的驅(qū)動，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身主動追求的結(jié)果？

另外，基于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異巨大的現(xiàn)實(shí)，我們還必須考慮到不同區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在債務(wù)形成的過程中是否存在著一些差異性的影響因素。在這方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)分布的一個明顯趨勢就是主要針對的是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成機(jī)制，而鮮有對沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、尤其發(fā)達(dá)都市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的具體機(jī)制的研究。

在這種背景下，筆者試圖通過對上海92個郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2008年負(fù)債狀況的截面數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，嘗試提出一種解釋現(xiàn)有負(fù)債來源的基本模式。

上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體上進(jìn)入了風(fēng)險經(jīng)營的狀態(tài)

筆者的研究數(shù)據(jù)全部來源于上海市統(tǒng)計局公布的《上海郊區(qū)統(tǒng)計年鑒2009》，里面提供的上海10個郊區(qū)區(qū)縣的102個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2008年與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有關(guān)的截面數(shù)據(jù)。

《年鑒》顯示，在郊區(qū)102個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共有92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的90.2%。

由于沒有全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的總體數(shù)據(jù)，所以很難在嚴(yán)格意義上將上海郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模與全國其他地方進(jìn)行橫向比較。然而，就一些已經(jīng)展開過的零散案例研究而言，上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均負(fù)債規(guī)模，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。例如，根據(jù)湖北省浠水縣審計局2008年的統(tǒng)計，該縣2006年底全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的總額才3.4億元，遠(yuǎn)低于上海郊區(qū)鎮(zhèn)級平均水平。 整個寧夏自治區(qū)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2008年的負(fù)債也只有7.38億元，還不到上海郊區(qū)平均兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債額。

即使在現(xiàn)有的零散的案例研究中，也很少有文獻(xiàn)涉及資產(chǎn)負(fù)債率的計算。因此我們無法將上海郊區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產(chǎn)負(fù)債率與全國其他地區(qū)進(jìn)行比較?？墒菑囊延械臄?shù)據(jù)可以看出，上海的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)已經(jīng)在整體上進(jìn)入了風(fēng)險經(jīng)營的狀態(tài)，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)超過了40%。

其中，資產(chǎn)負(fù)債率超過80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有19個，占所有郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的18.6%；資產(chǎn)負(fù)債率超過100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個，占所有郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的7.8%；其中資產(chǎn)負(fù)債率最高的已經(jīng)達(dá)到500%。不過，在這個資產(chǎn)負(fù)債率最高的鎮(zhèn)，其總額則并不高，其資產(chǎn)總額為150萬元，負(fù)債總額為750萬元。

結(jié)合相關(guān)的數(shù)據(jù)可以看出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級工業(yè)較為發(fā)達(dá)的上海郊區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)總的負(fù)債額明顯較高。但是，這一數(shù)據(jù)有可能被其他的數(shù)據(jù)所稀釋，例如，各個郊區(qū)區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量和人口規(guī)?？赡艽嬖谥^大的差異。因此，在考察各個區(qū)縣的負(fù)債水平時，還必須要考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量和人口規(guī)模。

但是，令人驚訝的是，即使按照戶籍人口來計算平均值，各個郊區(qū)區(qū)縣的負(fù)債總額，與平均值的分布幾乎一致。這種現(xiàn)象表明，在上海市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)形成和分布方面，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量和人口數(shù)量的因數(shù)之外，極有可能存在某些其他因素。而且，這些因素很可能會與債務(wù)的形成有著較為緊密的關(guān)系。

筆者研究發(fā)現(xiàn)，上海市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的形成，在統(tǒng)計意義上主要與工業(yè)增長額和教育支出之間有著緊密的關(guān)系。在各個方面的數(shù)據(jù)都較為齊全的88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有53.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額可以通過工業(yè)總產(chǎn)值和教育支出這兩個因素得到解釋，而且在統(tǒng)計意義上相當(dāng)顯著。

上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債與工業(yè)生產(chǎn)總值以及教育支出有關(guān)

之前相關(guān)的各種研究對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債形成原因解釋一般有兩大類，即外來因素與自身因素。前者強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以外的因素，并稱其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的基本原因；后者則認(rèn)為主要的因素在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，是其自身的主動行為所導(dǎo)致。

然而，筆者通過對上海市郊區(qū)92個負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析后，卻有了另一種完全不同的發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債主要由收入方面的工業(yè)總產(chǎn)值與支出方面的教育支出之間有著統(tǒng)計上的相關(guān)關(guān)系。

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因有兩個方面。

一個方面，工業(yè)產(chǎn)值是上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP增長的主要因素，以2008年為例，上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2008年增加值的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成包括：農(nóng)業(yè)2.1%，工業(yè)62.5%，第三產(chǎn)業(yè)35.1%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過負(fù)債的形式來發(fā)展工業(yè)，推動GDP的增長，從而帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長。

另一方面，由于中國的《教育法》明確規(guī)定，政府用于實(shí)施義務(wù)教育財政撥款的增長比例應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長比例。因此，地方政府不得不將增長的財政收入，按照高于財政經(jīng)常性收入的比例投入教育支出。一旦作為剛性支出的教育支出的剛性機(jī)制得以形成，就不但加重了剛性支出的比例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成了巨大的財政壓力，同時也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)償還能力。

也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的初始動機(jī)是推動GDP的增長，但是由GDP的增長所帶來的剛性支出機(jī)制的形成之后償債能力的削弱，又迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)以更大的規(guī)模投資于工業(yè)增長。

如何改變現(xiàn)狀

筆者的研究結(jié)果在一定程度上回應(yīng)了相關(guān)研究的兩種基本假設(shè)：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，初始負(fù)債的形成，源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求GDP增長的訴求；但是，由GDP增長所引出的剛性支出的形成，則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拖入了壓力型的增長模式，以緩解當(dāng)前所面臨的財政壓力。

或者說，在邏輯層面上，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在第一個階段上的負(fù)債，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動追求經(jīng)濟(jì)增長所帶來的意外后果；在第二個階段上，則既有主動追求的因素，也有外來規(guī)則所形成的財政壓力的驅(qū)動。

筆者認(rèn)為，這種主動與被動，內(nèi)生與外生的機(jī)制得以形成的話，如果沒有外來因素的介入，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就非常難以從負(fù)債循環(huán)中解脫出來。這是因?yàn)?，一旦形成了剛性支出機(jī)制和再度借債的機(jī)制，這種非良性的循環(huán)就會不斷帶來債務(wù)的增長。而且，剛性支出的不斷增長與償債能力不斷下降之間的缺口，將會越來越大，直至完全超過某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資產(chǎn)總額，從而進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上破產(chǎn)狀況。

事實(shí)上，從數(shù)據(jù)層面而言，中國立法機(jī)關(guān)規(guī)定的剛性支出內(nèi)容除教育之外，還有科技和農(nóng)業(yè)之處。然而本研究在進(jìn)行驗(yàn)證的過程中，并沒有發(fā)現(xiàn)負(fù)債增長與科技和農(nóng)業(yè)支出之間具有相關(guān)關(guān)系。此外，對于上海的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，社會保障支出已經(jīng)是近年來形成的一項(xiàng)非常剛性的支出。遺憾的是，筆者通過各種途徑都不能獲得相關(guān)的可靠數(shù)據(jù)，因而無法檢驗(yàn)負(fù)債總額與社會福利支出之間的具體關(guān)系。

從本文的研究結(jié)果看，想要改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債模式的現(xiàn)狀，需要從兩個可行而實(shí)際的角度入手。

其一，改變以GDP為目標(biāo)的增長模式，關(guān)鍵是摒棄以GDP成績來考核地方各級政府官員的評價方式，從而杜絕地方政府負(fù)債經(jīng)營的動機(jī)。緩解唯GDP論的考核模式，從長遠(yuǎn)看就可以緩解地方政府靠負(fù)債來擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的困境。

其二，一些公共財政開支，比如義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、社保、科技和農(nóng)業(yè)方面的投入，可酌情考慮基層政府的承受能力，以此減輕地方基層政府的財政負(fù)擔(dān)。這需要進(jìn)一步推進(jìn)財稅體制改革來完成?！?/p>

（作者系復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心副主任）