當(dāng)前各地在推進(jìn)新農(nóng)村以及城鎮(zhèn)化建設(shè)中，有兩個現(xiàn)象引人注目，一個是“土地?fù)Q社保”，另一個就是“撤村并居”。

對于“土地?fù)Q社保”，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在接受央視訪談時說了一段話：“社會保障應(yīng)該是政府給我提供的公共服務(wù)。在哪個國家、在哪個地方可以跟老百姓講，你要獲得我的公共服務(wù)，你就要拿你自己的財產(chǎn)來換，沒有過這種事情。所以這是在制造新的不平衡。”

這是陳錫文對一些地方政府推行的“土地?fù)Q社保”的一次公開表態(tài)。有地方官員曾質(zhì)疑這種說法是否代表“國務(wù)院意見”，11月13日，陳在一個論壇上表示，“我講的都是國家政策精神。”

關(guān)于“增減掛鉤”試點中的“撤村并居”，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英在接受中國經(jīng)濟時報記者專訪時有一個評論：“利用這個政策的重要目的之一是為了‘造城’，地方政府熱衷整治城市、擴張城市當(dāng)然與它們追求‘政績’有關(guān)，也不排除一些官員把搞建設(shè)當(dāng)作撈取個人好處的機會。但是，往深處說，腐敗的原因不是搞建設(shè)，而是體制制度有問題。”

11月10日召開的國務(wù)院常務(wù)會議對此的精神是，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建。嚴(yán)禁違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。

不管是“土地?fù)Q保障”，還是“撤村并居”，都是以土地價值作為標(biāo)的，為城市(鎮(zhèn))化“目標(biāo)”換取足夠大和看似合理的空間，但必須看到，貪大的“造城運動”，本身就是對中國城市(鎮(zhèn))化道路的誤讀。

以上就是本期中國經(jīng)濟時報圓桌論壇討論的背景。本期嘉賓是，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰，河北大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心主任李昌平，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市經(jīng)濟研究室副主任盛廣耀，北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院院長助理林永生。謝謝各位參與我們的討論。

“土地?fù)Q保障”必須避免農(nóng)民“被自愿”

中國經(jīng)濟時報： “土地?fù)Q保障”問題討論了很長時間，學(xué)界莫衷一是，持反對意見的學(xué)者和官員得到的支持很多。很多地方實際上很早就已經(jīng)開始了“土地?fù)Q保障”的實際操作，據(jù)說進(jìn)行得很順利，農(nóng)民也歡迎。據(jù)各位的了解，實際情況如何？

盛廣耀：我最早是在上世紀(jì)90年代后期，在三峽庫區(qū)調(diào)研時接觸到的“土地?fù)Q保障”的情況，后來在其他地區(qū)也時常見到這方面的實踐。“土地?fù)Q保障”初衷是為了解決年齡大的失地農(nóng)民的就業(yè)養(yǎng)老問題，農(nóng)民失去了土地后，年齡較大的失地農(nóng)民很難找到謀生的途徑，在征地補償標(biāo)準(zhǔn)較低的情況下，補償所得沒幾年就會花光，由此產(chǎn)生了一些社會問題。為了解決這個問題，一些地方進(jìn)行了征地補償制度上的探索，對年齡較大的失地農(nóng)民進(jìn)行了“土地?fù)Q保障”的實驗，政府不將安置補助費和土地補償款發(fā)放給個人，而是用來繳納養(yǎng)老保險，一定年齡的被安置人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，但金額較少。這種安置方式適用于經(jīng)濟較落后地區(qū)的年齡大、無力找到具有穩(wěn)定收入工作的失地農(nóng)民。據(jù)我所知，這種方式只是作為失地農(nóng)民就業(yè)安置的一種補充，這些年并沒有大范圍推開。

賀雪峰：從我們的調(diào)查看，土地?fù)Q保障，農(nóng)民的確是歡迎的，但結(jié)果是，換了保障之后，農(nóng)民收入沒有來源，就業(yè)沒有條件，各種嚴(yán)重問題就都出來了。尤其嚴(yán)重的是，目前土地?fù)Q保障，往往存在嚴(yán)重的政府亂作為，既不顧農(nóng)民意愿，又不顧農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和進(jìn)城失敗的風(fēng)險。

林永生：就我目前了解的情況看，絕大部分地方進(jìn)行得不順利，農(nóng)民也不歡迎。中央政策反復(fù)強調(diào)，征地過程中必須堅持依法、自愿的原則，而且要保證合理、足額的征地補償。“土地?fù)Q保障”，是一種變相的土地征用方式，很多地方“換”的過程帶有強制性，農(nóng)民不自愿；農(nóng)民“換”來的保障力度太小，根本無法長期維持“換”前的生活水平。當(dāng)然，不排除個別地方做得不錯。

李昌平：我沒有見過“土地?fù)Q社保”，只見過“社保換土地”。上世紀(jì)90年代以前有成功的“社保換土地”，是因為土地價值低，社保價值高。之后就沒有成功的“社保換土地”了，是因為土地越來越值錢，而很多城市的“普通市民社保”越來越不值錢了?，F(xiàn)在，現(xiàn)實中“土地?fù)Q社保”沒有了，如果有，只在媒體上。

中國經(jīng)濟時報：對“土地?fù)Q保障”、“土地?fù)Q戶口”這種做法本身，各位持什么態(tài)度？理由何在？

盛廣耀：如果農(nóng)民要用土地才能換取城市戶口和社會保障，我是堅決反對的。城鄉(xiāng)戶籍以及附著的社會福利的差異，本身就是一種社會不公平，必須消除，這已是社會共識和大勢所趨，剩下的只是時間和步驟的問題。換位思考一下，如果我是農(nóng)民，顯然別人都不能強迫我，用我的東西來換取我應(yīng)得的東西。社會保障是公共物品，既然是公共物品，政府就不可能只把它限定于特定的對象。農(nóng)民是理性的，是否符合農(nóng)民的利益，應(yīng)該讓農(nóng)民自己決定。

林永生：我非常不贊同這種做法。“土地?fù)Q保障”、“土地?fù)Q戶口”，這些做法的實質(zhì)是基層政府與農(nóng)民之間的權(quán)益交換，歸根到底是政府不愿意在土地生產(chǎn)系統(tǒng)之外重建一套社會保障體系，這是一種典型二元分割的邏輯：對農(nóng)村居民而言，土地就是你的保障，如果你要社會提供保障，就必須交出土地。

李昌平：愿意換就換，不強制就好。我想，中國絕大多數(shù)城市的普通市民都愿意社保換土地。

新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展需與城市化同步

中國經(jīng)濟時報：11月10日的國務(wù)院常務(wù)會議研究部署了規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點工作。之前，媒體廣泛報道了全國很多地方“撤村并居”，農(nóng)民因此“被上樓”的現(xiàn)象，對此的解讀是地方政府的實際意圖在于“圈地”，農(nóng)民的利益實際上被嚴(yán)重?fù)p害了，各位如何看？

賀雪峰：“撤村并居”實在要不得。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要在離耕地不遠(yuǎn)的地方進(jìn)行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要場所。農(nóng)民房前屋后的空地，種植蔬菜瓜果，喂豬養(yǎng)雞，可以增加農(nóng)民收入?，F(xiàn)在“被上樓”了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不方便了，自給自足的經(jīng)濟沒有了，收入減少支出增加了。這顯然對農(nóng)民不利。最重要的是，目前的“撤村并居”，根本就不是從農(nóng)民的角度考慮問題，而是地方政府希望通過“撤村并居”來獲得建設(shè)用地指標(biāo)。但是，難道中國今天缺少耕地到了非得打農(nóng)民宅基地主意的程度？非得將九億農(nóng)民弄到生產(chǎn)不方便、生活無著落的程度？

盛廣耀：“撤村并居”是解決農(nóng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施不足、改變農(nóng)村面貌的一種方式，但現(xiàn)在存在一些問題，應(yīng)當(dāng)規(guī)范。“撤村并居”不能脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際，是否搞“撤村并居”，關(guān)鍵還是要尊重農(nóng)民的意愿。

林永生：村集體整理出來的土地增值收益分配要合理設(shè)計，要讓農(nóng)村居民公平享受土地增值收益；對以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主的農(nóng)村地區(qū)，如東北以及中西部很多地區(qū)，“撤村并居”并不可取，這種類似大躍進(jìn)性質(zhì)的城鎮(zhèn)化，沒有給農(nóng)民一個轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣的過渡時間和空間，更關(guān)鍵的問題是在中國農(nóng)業(yè)還沒有實現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的時候，一家一戶的分散經(jīng)營還帶有很多傳統(tǒng)特征，與之配套的也只能是村落、場院等傳統(tǒng)農(nóng)村格局。我個人以為，可能高樓林立式的并居或許并不適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營，即使像美國這樣農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國家，早就實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，走規(guī)?；?jīng)營之路，但是農(nóng)民仍然居住在散落的農(nóng)場，盡管這與美國地多人少有一定關(guān)系。

李昌平：城市土地和房價越來越貴，農(nóng)民工市民化越來越難。怎么辦？第一，農(nóng)村必須重新規(guī)劃，村莊建設(shè)用地必須整理，農(nóng)民必須相對集中居住，要通過集中居住節(jié)約出1億—2億畝土地；第二，必須把村莊整理和農(nóng)民集中居住后節(jié)約出來的土地變現(xiàn)，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后獲得“用地指標(biāo)”，讓“用地指標(biāo)”實現(xiàn)市場化交易，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民工市民化。

從大處著眼，“撤村并居”是方向，是大好事。但假如政府不是幫助農(nóng)民把好事做好，而是為了發(fā)農(nóng)民的土地財做這個好事，好事可能會做成壞事。保證基層政府不變成“企業(yè)”，并全心全意為人民服務(wù)，這要靠中央政府改變財政體制、干部考核制度，并將官本位政府體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖菊w制。如果說這個做不來，對不起，基層政府侵犯農(nóng)民土地之風(fēng)只會越演越烈。

中國經(jīng)濟時報：很多人說，中國的城市化建設(shè)太急功近利，甚至有100多個城市揚言要建國際大都市，在這樣的背景下，違背農(nóng)民意愿的“土地?fù)Q保障”、“撤村并居”等類似做法可能會越演越烈，但對未來可能會出現(xiàn)的嚴(yán)重后果卻考慮不足。這樣的擔(dān)心有必要嗎？

盛廣耀：在城市化快速發(fā)展階段，城市建設(shè)也產(chǎn)生了一些問題，其中一個表現(xiàn)就是重視速度、規(guī)模和城市形象，而忽視質(zhì)量、內(nèi)涵和社會問題。而追求城市建設(shè)的速度、規(guī)模，土地問題是繞不開的，現(xiàn)在征地、拆遷問題，多數(shù)是地方政府希望減少征地費用、降低建設(shè)成本所致。如果“土地?fù)Q社保”被作為低成本剝奪農(nóng)民土地收益的一種途徑，不用說是極不公平的，搞不好，還會引起嚴(yán)重的社會問題，影響社會和諧。這種擔(dān)心絕非杞人憂天。

林永生：長期以來，理論界對如何實現(xiàn)現(xiàn)代化一直存在兩種基本的看法：一是通過迅速城市化，減少和“消滅”農(nóng)民就可以了；二是依靠小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，力促農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基本循著上個世紀(jì)80年代“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的辦法?，F(xiàn)在看來，單獨走以上兩條中的任何一條道路，可能都行不通：在城鄉(xiāng)諸多領(lǐng)域二元體制仍未改變的情況下，加速城市化只能是偽城市化，會引發(fā)很多社會問題；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為主要特征的，必然引致大量剩余勞動力，而農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于信貸約束、交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)配套能力弱、企業(yè)和市場規(guī)模小等原因，難以在短期內(nèi)吸納大量剩余勞動力，這樣，就必須向城市轉(zhuǎn)移。近年來，中國政府已經(jīng)認(rèn)識到這個問題，將“城市化”的提法改為“城鎮(zhèn)化”，我想，其隱含的政策取向就是，新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展與城市化同步，避免城市化的盲目擴張，分層推進(jìn)“有序城市化”。

賀雪峰：中國之大，容納幾個國際大都市是不存在問題的，問題就在于每個城市都要建成國際大都市。地方政府往往都是滿打滿算，希望當(dāng)?shù)卦谧疃虝r間發(fā)展起來，這個愿望是好的，但是從中國的經(jīng)濟發(fā)展水平和國際經(jīng)濟環(huán)境來看，大多數(shù)地方政府的愿望又是不現(xiàn)實的。滿打滿算的壞處是，一旦經(jīng)濟發(fā)展速度跟不上，財力跟不上，進(jìn)城農(nóng)民無法獲得體面的生存條件，那將導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

城市化的關(guān)鍵是“國民基本待遇均等化”

中國經(jīng)濟時報：城市化的趨勢不容置疑，在各位看來，中國城市化要正常、合理地推進(jìn)，除了關(guān)鍵的戶籍制度改革外，我們還需要進(jìn)行哪些制度變革？

李昌平：戶口沒有問題，城鄉(xiāng)二元是客觀現(xiàn)實。有問題的是不同戶口上附加的國民福利待遇差別。解決問題的著力點應(yīng)該是消除戶口上附加的國民福利待遇差別。最需要解決的是同工不同酬、退休雙軌制或多軌制問題，其次是就業(yè)戶口歧視、失業(yè)戶口歧視、養(yǎng)老戶口歧視、政治待遇戶口歧視、教育戶口歧視、醫(yī)療戶口歧視、保障房戶口歧視等等。這些歧視沒有了，戶口就沒有問題了，城鄉(xiāng)二元、官民二元、體制內(nèi)和體制外二元……也不是問題了。

賀雪峰：關(guān)鍵是不要急功近利。中國城市化的一個長期特點和優(yōu)勢應(yīng)該是有來有去，農(nóng)民可以自由進(jìn)城，進(jìn)城失敗又可以順利返鄉(xiāng)。從這個意義上講，中國式城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有合理性。我們不要急于變革制度，也許目前的制度就是最好的制度。從我的調(diào)研情況看，幾乎所有出現(xiàn)的問題都是將目前相對合理的制度改得不合理，由此帶來問題或風(fēng)險。

盛廣耀：戶籍制度只是表象，實際是附著在戶籍上的社會保障和公共服務(wù)上的差異。我認(rèn)為關(guān)鍵是要進(jìn)行城鄉(xiāng)社會保障制度的改革，盡快建立全覆蓋的、城鄉(xiāng)一體的社會保障體制，城鄉(xiāng)社會保障能夠順暢銜接。城鄉(xiāng)戶籍可以一夜之間就統(tǒng)一，而社會保障的問題則很復(fù)雜，需要較長時間解決。

林永生：目前來看，戶籍制度以及依附于戶籍的住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等保障制度安排是阻止農(nóng)民進(jìn)城安居的最大障礙，對于那些選擇到城市來、能找到固定工作并有穩(wěn)定收入的農(nóng)村居民，顯然不能以戶籍為瓶頸阻止農(nóng)民市民化。但是驟然加速這些領(lǐng)域的改革，也難以保證城市化進(jìn)程正常、合理，因為30多年來的改革開放一直以城市建設(shè)為中心，并且一直貫穿著城鄉(xiāng)二元的制度特征，歷史地形成了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的巨大差異，農(nóng)村人想到城市去，中小城市的人拼命往北京、上海擠。我的建議是，政府一定要在新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)上下工夫，加大財政投入，改善官員績效考核體系，實現(xiàn)公共服務(wù)基本均等化，進(jìn)而增強農(nóng)村和中小城市的吸引力。

中國經(jīng)濟時報：城市化究竟需要什么樣的衡量標(biāo)準(zhǔn)？

李昌平：中國的戶口歧視，不只是城鄉(xiāng)二元歧視，城市之間，行業(yè)之間，體制內(nèi)外，不同所有制企業(yè)之間，不同用工制度之間等等都存在戶口歧視。和計劃經(jīng)濟時代相比，現(xiàn)在的戶口歧視更嚴(yán)重了。只有靠“國民基本待遇均等化”來消除戶口歧視，不實現(xiàn)“國民基本待遇均等化”，市民與農(nóng)民、體制內(nèi)與體制外、北京人與石家莊人、國企人和民企人、工人和農(nóng)民工等的界限就不可能消除。

林永生：理想的城市化至少包括三個方面，即有序、真實、可承受：一是有序的城市化。城市化發(fā)展在環(huán)節(jié)上要分層、漸進(jìn)，不能盲目推進(jìn)，影響社會穩(wěn)定。比如很多地方政府旨在圈地的“撤村并居”、“土地?fù)Q社保”等行為，容易引發(fā)土地糾紛，農(nóng)民生活保障成問題，威脅社會穩(wěn)定；二是真實的城市化。城市化發(fā)展在內(nèi)容上必須切實取消二元分治的傳統(tǒng)思維，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，服務(wù)均衡。農(nóng)民市民化不僅是身份的轉(zhuǎn)變，政府還要從生活習(xí)慣、就業(yè)、社會保障等諸多方面予以考慮；三是可承受的城市化。城市化發(fā)展要基于其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分考慮城市容量。城市經(jīng)濟學(xué)、空間地理學(xué)等很多學(xué)科領(lǐng)域都對最適城市規(guī)模做過大量研究，均認(rèn)為，城市軟硬件資源配置狀況(包括現(xiàn)有及未來可能的擴充容量)決定了城市可容納的最適人口規(guī)模，比如公路交通系統(tǒng)、天然氣管網(wǎng)、警力配置、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、教育資源等。這些都是我們推進(jìn)城市化過程中應(yīng)該考慮的因素。