北京醞釀治堵新政

新方案的出臺，能否讓北京跳出多年來“一邊治理一邊更擁堵”的怪圈？北京的治堵實驗會不會為進入汽車社會的中國提供最好的鏡鑒?

2010

年9月17日，小雨。當(dāng)晚，北京市公安交通管理局的電子擁堵路段圖幾乎全線“飄紅”，143條道路擁堵，9個小時的大堵車，讓北京市城區(qū)的交通幾近癱瘓。國家物資儲備局一位官員，下班后從位于月壇北街的辦公地點駕車外出，原本僅需10多分鐘的路程，卻走了一個半小時。

“北京市機動車保有量從300萬輛到400萬輛，僅用了約兩年半時間。這次大堵車無疑是北京市新一輪購車狂潮后，釋放出的一個信號：北京市的交通運行又到了一個關(guān)鍵節(jié)點，原有的發(fā)展模式已經(jīng)不可持續(xù)?！?一位交通領(lǐng)域的專家告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

9月17日晚的大堵車，也讓已醞釀多時的新一輪北京治堵方案陡然提速。

可能更強硬的方案

接近北京市交通委員會的業(yè)內(nèi)人士證實，市交通委在前一階段多次組織業(yè)內(nèi)專家，對北京市下一步的治堵方案進行集中研討，該方案于10月份撰寫完畢。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，這份最新的治堵方案，在政策建議部分重點突出了實行交通需求管理等內(nèi)容；在治理交通擁堵的實施細則方面，則強調(diào)要加強公共交通建設(shè)及提升服務(wù)水平，加強對機動車的管理，并引導(dǎo)駕車者合理使用機動車。

在這份新的治堵新政中，除了加強軌道交通、公交優(yōu)先外，社會熱議的單雙號限行、收取城市擁堵費、限制外地戶籍人口購車等措施，也浮出水面。《財經(jīng)國家周刊》獨家獲取的信息包括：

—加快編制北京市中心城區(qū)軌道交通路網(wǎng)加密規(guī)劃。

—改善既有軌道交通線路安全及運營能力。

—新增公交車專用車道150公里，建設(shè)5萬輛規(guī)模的公共自行車服務(wù)系統(tǒng)；允許校車、班車等大型公共汽車使用，加快推進中小學(xué)校校車服務(wù)等措施。

—單雙號限制。在二環(huán)、三環(huán)、長安街等重點路段高峰期，實行單雙號限行，外地進京車輛在五環(huán)之內(nèi)實行單雙號限行。

—三環(huán)以內(nèi)等重點區(qū)域提升停車收費標準。

—實現(xiàn)市區(qū)屬機關(guān)事業(yè)單位公務(wù)用車零增長。

—收取相當(dāng)于每升汽柴油2元的機動車污染治理費及擁堵費。

—改革占道停車經(jīng)營模式，加大占道停車處罰力度。

—北京本市戶籍購車者，除了提供原有的駕照、身份證明等之外，還需要提供停車泊位證。每個戶籍人口在提供了駕駛證明后，只能購買一輛小轎車。

—非北京市戶籍購車者，除了要提供原有的暫住證、房產(chǎn)證、身份證明等之外，還需要提供停車泊位證、在北京連續(xù)5年以上勞動用工合同、社會保險繳納憑證和納稅證明。

“如此多的治堵措施被寫入同一方案，凸顯出主管部門對北京市交通現(xiàn)狀的焦慮和期待?！鄙鲜鰧＜曳治觥?/p>

他進一步指出，綜觀國內(nèi)城市，不但“北上廣深”等一線城市，鄭州、西安、長沙等二、三線城市也都出現(xiàn)了“堵局”，“北京的現(xiàn)在，很有可能就是這些城市的未來，北京市的方案一旦獲批，無疑將對這些城市產(chǎn)生示范效應(yīng)，為這些城市出臺治堵措施，提供政策借鑒和參考?！?/p>

這一治堵方案如果最終得到批準，將標志著單雙號限行、憑停車泊位上牌、收取擁堵費等一系列行政措施，將成為城市管理者的常規(guī)疏堵手段。

與此同時，《財經(jīng)國家周刊》從更高層面的管理部門了解到，將大型運輸車輛分流在北京之外的規(guī)劃正在醞釀中，現(xiàn)在北京的五環(huán)和六環(huán)承擔(dān)著外地大型運輸車輛的通行壓力，但是如果從北京、山西等地，就將這些車輛分流，而不進入北京區(qū)域，就可以從一定程度上減輕北京的城市交通壓力。

疊加的堵因

強硬的治堵方案背后，是北京難以再續(xù)的交通狀況。

北京市社科院管理研究所所長張耘形容自己每次駕車出行，心里都會有些“發(fā)毛”，“出行前必做的準備工作包括問清楚目的地的停車情況，及盡量尋找不堵車的道路行駛，但仍然有被堵在路上1個多小時的慘痛經(jīng)歷?！?/p>

由北京交通發(fā)展研究中心編寫的《2010年北京市交通運行報告》披露，2008年12月，北京市早晚高峰常發(fā)擁堵路段分別為300條和558條，到2009年12月則分別上升到576條和1081條，擁堵里程也大幅度上升。2009年12月早晚高峰時段，小轎車的平均時速僅為17.8和18.1公里。

進入2010年后，北京市的擁堵狀況仍在持續(xù)惡化。

張耘分析，多年來北京市“攤大餅”式的城市發(fā)展格局并未真正改變，老城舊格局與快速機動化的矛盾日漸突出。而且北京市主要的行政辦公、商業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施都集中在城市中心區(qū)，距離回龍觀、望京、通州等生活區(qū)較遠，導(dǎo)致大量的車流和人流，在主城區(qū)與生活區(qū)之間奔波、穿梭。

同時，北京市在多年的發(fā)展過程中，更關(guān)注機動車的發(fā)展，對大多數(shù)人的出行方式關(guān)注不夠，供機動車行駛的主干道修得很好，而很多自行車道卻成了危險路、斷頭路。此外，由于停車位不足，機動車大量占用非機動車道，將行人“逼到”危險的機動車道上。很多原本并未計劃購車的居民，被迫選擇買車出行。

而北京的公共交通也相對滯后。以軌道交通為例，北京是中國最早擁有地下軌道交通的城市，但之后經(jīng)歷了數(shù)十年停滯，一直到承辦奧運會后才又開始建設(shè)，直到現(xiàn)在還未形成完善的路網(wǎng)。

另一方面，北京市急速增長的人口也是導(dǎo)致堵車的重要因素。據(jù)北京市統(tǒng)計局統(tǒng)計，截止2009年底，北京市居住半年以上的常住人口為1755萬人，而且還在以每年近60萬人的速度增加。根據(jù)經(jīng)驗統(tǒng)計，每增加1個人，就會給城市交通系統(tǒng)每天帶來約2.6次出行。

“這些原因相互疊加、共同作用，最終導(dǎo)致了目前北京市空前的交通擁堵?！睆堅耪f。

治堵怪圈

北京市決策層的治堵決心很大，力度也不可謂不有力，但是面對快速增長的機動車保有量，過去的措施很快就顯得滯后。

據(jù)北京市公安交通局管理原副局長、總工程師段里仁回憶，北京市最早的交通擁堵發(fā)生在1984年，擁堵主要發(fā)生在老城區(qū)的十幾個交叉路口。1996年，北京市再次發(fā)生交通擁堵，這次擁堵，發(fā)展到了20多個交叉路口和包括二環(huán)在內(nèi)的7至8條道路，交通擁堵由“點”發(fā)展到“線”。

這一時期，北京市應(yīng)對交通擁堵的主要方法是修路。例如，北京市二環(huán)路、三環(huán)路都在這期間實現(xiàn)了全線建成通車。

2001年12月7日的大堵車，是北京市民第一次直接感受到堵車給自己生活帶來的沖擊。當(dāng)天一場雪后的路面結(jié)冰，讓全市車輛寸步難行，下班時間很多人被堵在了路上，只能步行回家。至此，北京進入擁堵的時代，不但上下班高峰時段堵，其他時間也出現(xiàn)了堵車現(xiàn)象。

那場“世紀大堵車”，讓北京的交通管理部門認識到，必須建立綜合的交通運輸體系，并對擁堵問題進行綜合治理。

2003年，北京市交通局升格為交通委員會，由北京市公安交通管理局局長擔(dān)任委員會的副主任，至此才將北京市的道路規(guī)劃、建設(shè)、公交運營及路面管理等納入統(tǒng)一的機構(gòu)管理。

2005年，《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》獲國務(wù)院批準，規(guī)劃提出“兩軸、兩帶、多中心”城市規(guī)劃總體戰(zhàn)略。北京市交通委也將這一規(guī)劃視為改善中心城區(qū)交通擁堵的治本之策。

然而，由于北京市“單中心”建設(shè)的強大慣性，及軌道交通建設(shè)不到位等原因，北京市整體的建設(shè)格局并未取得實質(zhì)性變化，城市“堵局”依舊。

與此同時，北京市確立了公共交通優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，以此來應(yīng)對堵車。北京市當(dāng)時提出的是，發(fā)展公共交通系統(tǒng)“兩定四優(yōu)先”。首次明確公共交通的社會公益性定位。同時決定采取“公共交通設(shè)施用地優(yōu)先、路權(quán)分配優(yōu)先”等政策措施。

段里仁介紹，在這之前，北京市的公共交通曾長期處于投資不足的狀態(tài)。例如，北京市曾經(jīng)有大量公交車長期沒有停車場，夜間必須停放在馬路上。原因是建停車場需要征地，而交通部門缺乏資金，直到“兩定四優(yōu)先”政策出臺，這一問題才得到徹底解決。

至于地鐵，“投資1公里地鐵需要投資近7億元，而發(fā)展路面交通，則要遠遠低于這一投入。缺乏資金投入，是北京市的軌道交通建設(shè)曾長期停滯的主因?！倍卫锶收f。

住建部城市交通工程技術(shù)中心副主任馬林介紹，近10年來，中國城市公共交通投資占交通基礎(chǔ)設(shè)施總投入的比例僅為15%。而這一投資比例只有長期維持在50%以上，才能夠確保城市公交系統(tǒng)的順暢運轉(zhuǎn)。

“十一五”期間，北市市公共交通投資占交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資比例為45%，仍然未能達到上述目標。直到“十一五”末期，北京市才實現(xiàn)了公交投資的真正跨越。

2009年，北京交通基礎(chǔ)設(shè)施總投資741億元，其中公共交通投資427.4億元，占總投資的比例達70%。2010年北京交通基礎(chǔ)設(shè)施總投資預(yù)計將達到800億元，公共交通投資仍將維持在較高比例。

隨著公共交通投資的增加，近年來先后有5、4、10號線等多條軌道交通線路建成運營，公交線路及里程也在同步增加，北京居民公交出行的比例也由2003年的28.6%，上升到了38.9%。

然而，北京市的交通管理者卻發(fā)現(xiàn)，北京市的交通擁堵的狀況仍然沒有得到改觀，反而變得更加嚴峻了。

惡性循環(huán)

北京工業(yè)大學(xué)交通研究中心教授陳艷艷將目前北京市“治”而復(fù)“堵”的主要癥結(jié)，歸咎于機動車增速過快以及對機動車的不合理使用。

2007年，北京市交通委員會主任劉小明在其牽頭撰寫的《首都公共交通政策與管理》一文中預(yù)計，到2010年北京市機動車保有量將達到380萬輛。

現(xiàn)實顯然大大超過了當(dāng)初的預(yù)期。

北京市公安交通管理局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至今年11月7日，北京市已擁有機動車463.4萬輛。2009年北京市共增加機動車51.9萬輛，而2010年的前10個月里北京市增加機動車已經(jīng)達到61.5萬輛，接近香港特別行政區(qū)的機動車總保有量。

“一方面是北京市的公關(guān)交通發(fā)展滯后，推動了消費者的購車熱情；另一方面，國家為發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)，鼓勵機動車消費，導(dǎo)致購車門檻很低，使很多人輕易就圓了自己的購車夢?！标惼G艷在分析北京機動車快速增加的原因時指出。

“但買車養(yǎng)車的費用，并不代表使用機動車的總成本。開車不但會造成的擁堵，而且修路、安全設(shè)施、交通警力增加、污染、噪音等成本，都沒有計入購車者的使用成本，而是需要全社會來買單?！彼f。

北京市不但機動車數(shù)量多，而且使用也極不合理。

北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚總結(jié)認為，北京市的機動車發(fā)展存在“三高四低”現(xiàn)象。所謂三高，即高增長、高強度使用、高密度聚集；對應(yīng)的四低則為：購車門檻低、小汽車使用成本低、綠色出行意識低、替代方式服務(wù)水平低。

北京私人轎車年均行駛里程為1.5萬公里，其中40%是低于5公里的短途出行。由于缺乏鼓勵合乘的政策，北京小轎車的乘坐率也偏低。陳艷艷曾組織學(xué)生早晚高峰在一些路段進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)小汽車的平均乘坐率只有每車1.2人。

交通運輸部部長李盛霖告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，你們到長安街看一看，就知道大部分車輛內(nèi)只有駕駛者一個人。

據(jù)北京市交通發(fā)展研究中心測算，按照現(xiàn)有的使用狀況，即便是北京市目前規(guī)劃的城市路網(wǎng)全部建成，路網(wǎng)最大的容量也僅能夠承擔(dān)670萬輛機動車。

“如果沒有非常強有力的限制措施，2015年北京市的機動車保有量將達到700萬輛，到時候北京市城區(qū)的機動車平均時速將會降到15公里以下，幾乎所有的主干道將全部處于擁堵甚至嚴重擁堵狀態(tài)。”郭繼孚在近期的一次內(nèi)部研討會上強調(diào)。

對此，有人提出可以通過建設(shè)高架路或地下通道的方式，來增加城市路網(wǎng)的容量，解決北京市的擁堵問題。若干年前，北京市有關(guān)部門還專門對此進行過可行性論證。

但高架路會遇到北京城市風(fēng)貌保護問題，對于地下空間的使用，主管部門正在論證，然而也會帶來交通安全及污染的問題。建地下通道，雖然路網(wǎng)總?cè)萘吭黾恿?，但如果出口選擇不合理，反而會增加了新的堵點。有專家建議，可以考慮將一些功能區(qū)的地下停車場相連接，成為城市路網(wǎng)的毛細血管。

無論建高架或建地下通道，都并非解決問題的治本措施。

陳艷艷認為，北京市近幾年來采取了大量治理措施，例如，建設(shè)快速公交、降低公共交通票價、奧運會之后的每天兩個尾號限行、錯時上下班制度等等，雖然短時期內(nèi)都取得了效果，但很快都又被快速增加的機動車淹沒了。

“按當(dāng)斯定律（交通需求總是趨于超過交通設(shè)施供給能力），道路設(shè)施增長再快，也趕不上機動車增長速度。想要斬斷修路－買車－再修路－再買車的惡性循環(huán)鎖鏈，必須尋找其他的方式來求解北京交通擁堵的難題。” 陳艷艷說。

爭議行政調(diào)控

對北京市而言，新治堵方案與此前最大的不同點，在于控制交通需求的諸多行政手段。

接近北京交通委的專家向記者解釋，“實行交通需求管理，限制機動車消費本身并不是目的，之所以試圖出臺‘更強硬’管理措施，是為了減緩現(xiàn)階段的交通擁堵，從而給發(fā)展公共交通贏得時間和空間，并引導(dǎo)更多的人采用公共交通等綠色方式出行。”

接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的多位交通領(lǐng)域的專家，也都支持采取交通需求管理的方式，遲滯機動車的快速增長，緩解現(xiàn)階段北京市的交通擁堵問題。只是爭議的焦點在于是更多使用行政手段，還是采用“市場之手”，提升用車成本的方式，讓消費者自主做出決定。

段里仁認為，提供停車泊位證明這類措施，來限制性機動車的需求是合理的?！斑@就類似于某個家庭新出生了一個孩子，起碼需要為他提供一張床位。而且通過這項措施，還可以促進停車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

“美國的停車產(chǎn)業(yè)每年收入達數(shù)百億美元。發(fā)展停車產(chǎn)業(yè)的收入，將不會低于限制購買機動車，給汽車產(chǎn)業(yè)帶來的損失?！倍卫锶收f。

不過，段里仁并不贊成在治堵的過程中，采取更多行政性的限制措施。包括新方案中，為外地戶籍購車者設(shè)置的行政性門檻。他建議，可以采用差別化收取停車費等市場化的手段，來抑制機動車主的交通需求。

例如，北京已經(jīng)在城區(qū)的13個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了差別化收取停車費，一類停車收費高達5元∕半小時。段里仁認為可以進一步擴大差別化收取停車費的區(qū)域及提高收費金額，調(diào)節(jié)需求，讓駕車者遠離高擁堵區(qū)域。

住建部城市交通工程技術(shù)中心副主任馬林也認為，“采取行政性的限制措施，往往會涉及到法律及個人的消費權(quán)利問題，而且很多行政性的限制措施，長期使用反而會收到相反的效果。例如，采取單雙號限行的措施，反而激發(fā)了用車者購買新車的欲望，從而導(dǎo)致機動車越來越多。采用經(jīng)濟的手段，讓公眾自己去做出選擇，則更具備可操作性。”

郭繼孚則表達了另一種觀點，“公共交通就好像房地產(chǎn)市場里的保障房，而小汽車則相當(dāng)于商品房、別墅。政府應(yīng)保證大多數(shù)人的出行權(quán)力，為了保證公共交通暢通，有時候就需要限制對小轎車的不合理消費需求?！?/p>

也有專家認為，北京的道路發(fā)展追不上機動車的發(fā)展，現(xiàn)階段的交通發(fā)展模式越來越走進一條死胡同，應(yīng)該盡快扭轉(zhuǎn)北京市機動車增長速度過快及不合理使用的狀況，因此需要采取行政+市場的綜合治理手段。

北京市社科院管理研究所所長張耘則強調(diào)，按照《北京城市總體規(guī)劃(2004年~2020年)》，北京市未來要走的是“多中心”的道路，應(yīng)該實現(xiàn)北京市規(guī)劃建設(shè)及交通部門聯(lián)動，共同推動“多中心”建設(shè)盡快破局。否則，出臺的“狠招”，很可能又會出現(xiàn)短期化的結(jié)果，落入“治”而復(fù)“堵”的舊循環(huán)。

資料： 堵車經(jīng)濟學(xué)

堵車成本的急劇攀升，正成為眾多“堵城”的不能承受之重。

研究表明，交通對社會經(jīng)濟直接貢獻占GDP的11.1%，間接貢獻占17.2%。2009年，北京全市機動車保有量突破400萬輛。市場調(diào)查機構(gòu)“零點”公司曾就“居民生活機動性指數(shù)”算過一筆賬：北京居民擁堵經(jīng)濟成本已經(jīng)達到335.6元/月，以北京1700萬人口計算，每月造成的經(jīng)濟損失高達57億元。

這還不包括交通擁堵造成的環(huán)境代價。北京市交通發(fā)展研究中心專家做過一項研究：車輛在行駛中如果頻繁起步、加速、減速、怠速，會比勻速行駛狀態(tài)下排放的污染物高出許多。“如果車速從20公里/小時提高到30公里/小時，一氧化碳碳氫排放量會減少30%以上，二氧化氮也會減少10%；如果提高到40公里/小時，上述兩項指標會分別減少50%和40%以上。”

一般認為，造成交通擁堵的因素中，排在首位的是汽車過快增長。與此伴生的碳排放增長，成為中國社會向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型重大挑戰(zhàn)。

有環(huán)境學(xué)家傾向認為，持續(xù)加劇的灰霾天氣和酸雨，是機動車保有量增加的直接后果，汽車尾氣中的細顆粒物成為灰霾的主要成分。

緊隨環(huán)境問題之后的，堵車將進一步加劇能源安全壓力。過去5年，我國新增1億噸煉油能力全部被新增的汽車吞噬掉。2008年，我國石油消費3.8億噸，其中汽車消耗占41%，預(yù)計今年該比例將達45%，2015年可能上升到65%，屆時全部石油消耗將達5.6億噸，而我國石油對外依存度已超過50%。

堵車成本急劇攀升，但這似乎是一道無解的方程。多位城市規(guī)劃專家告訴記者，一些城市的交通“可能還要再堵20年”。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、土地規(guī)劃中心主任嚴金明告訴記者，未來20年，中國要面對三大高峰：人口增長極值（目前預(yù)估是15億）、城市化峰值（大概是68%，意味著將有3億農(nóng)民進城），以及工業(yè)化峰值。他認為，交通擁堵最困難的時候還沒到來。

社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞估計，未來20年，中國還要出現(xiàn)十幾個人口超千萬的超大型城市。交通擁堵將會是一個“自然的歷史過程”，“人為的限制和引導(dǎo)作用有限”。

“在政府對城市交通缺乏有效管理的情況下，新建的道路設(shè)施會引發(fā)新的道路需求，而交通需求總是超過道路供給。即不管政府投入多大的人力財力，可能最后的結(jié)果依然是交通擁堵?！边@被稱為“當(dāng)斯定律”。

北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚認為，唯一可行的，是“在大城市的發(fā)展過程中，讓小汽車在科學(xué)、合理的范圍內(nèi)發(fā)展”。否則沒有出路?！斑@將是中國今后城市化的一個重要方向”。