與國有土地的確權(quán)相比，農(nóng)村集體土地的確權(quán)之所以困難，其原因就在于農(nóng)村土地類型的多樣，以及經(jīng)由建國60年演變而形成的復(fù)雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀。下面我們就來回顧一下新中國成立以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的演變過程。由于農(nóng)用地和建設(shè)用地在功能、產(chǎn)權(quán)歷史和制度約束上有較大的差別，這里分開介紹。

首先來看農(nóng)用地。農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)根基于1950年至1952年底的土地改革，這次土改在事實(shí)和法律上都承認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地的私有產(chǎn)權(quán)?！捌骄貦?quán)、私人所有”這個(gè)農(nóng)民長期的愿望在新中國終于實(shí)現(xiàn)。但是隨著人民公社的興起，農(nóng)民土地的所有權(quán)──當(dāng)然也包括了處置權(quán)和使用權(quán)──都組建收歸集體。然而，1959到1962年的大饑荒卻為這場前所未有的公有化運(yùn)動(dòng)留下具有深遠(yuǎn)影響的一項(xiàng)遺產(chǎn)：自留地制度在農(nóng)業(yè)合作化和集體化過程中，幾經(jīng)收放反復(fù)的制度，最終以“人民公社六十條”的實(shí)施而定型。從此自留地──這塊農(nóng)民用生命換來的小塊土地──成為社員擁有的具有長期使用權(quán)和相對(duì)完整收益權(quán)的農(nóng)用地。

1978年安徽鳳陽幾個(gè)農(nóng)民摁下血指印決定大包干，雖然此后幾經(jīng)反復(fù)，但到1984年左右，基本全國搞起了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)地承包到戶。正式在所有農(nóng)地上確立了“集體擁有所有權(quán)，家庭擁有經(jīng)營權(quán)”的雙層權(quán)利架構(gòu)。與土改后確立的農(nóng)地權(quán)利相比，家庭承包制下家戶對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)要弱一些，它是具有期限、且以集體作為發(fā)包人的使用權(quán)?！鞍a(chǎn)到戶”的安排實(shí)際上僅僅是承認(rèn)了農(nóng)民在上繳之余對(duì)農(nóng)地的剩余索取權(quán)，這與擁有完整使用權(quán)并履行稅收責(zé)任是不一樣的。不僅如此，由于長期以來農(nóng)地實(shí)際上承擔(dān)著保障農(nóng)戶基本生活水平的功能，因人口增減而周期性的調(diào)地(例如三年一小調(diào)，五年一大調(diào))一直是農(nóng)村的普遍做法，從而大大弱化了承包地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。

在農(nóng)村，為了讓農(nóng)戶能少受調(diào)田的影響，許多村組的一種變通做法是設(shè)立集體公田。但需要調(diào)田時(shí)，首先動(dòng)用公田；只有在公田分配完后，才會(huì)調(diào)整各家農(nóng)戶的承包地。而另一種辦法則是開荒。相對(duì)于承包地和公田，盡管荒地也采取了承包的方式，但是由于農(nóng)民普遍認(rèn)同“誰開荒誰受益”的原則，因此自己開荒的地很少受人口變化的影響。

可以看出，由于歷史和制度原因，農(nóng)用地在確權(quán)之前是有權(quán)利光譜的：自留地、開荒地、承包地、公田使用權(quán)強(qiáng)度依次遞減。農(nóng)用地確權(quán)的復(fù)雜性就在于，作為一次國家行為，需要考慮對(duì)不同類型的農(nóng)用地的使用權(quán)進(jìn)行何種程度上的承認(rèn)這一問題。而由于多年來隨人口變化而調(diào)田，加上農(nóng)業(yè)稅負(fù)較重時(shí)期普遍的拋荒和代種現(xiàn)象，農(nóng)村土地承包制積累了很多遺留問題，這些都加大了承包地確權(quán)頒證的難度。

2008年以來成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐也表明，農(nóng)用地的確權(quán)難度相當(dāng)大。更麻煩的是，由于長期以來中國農(nóng)村缺乏連續(xù)、普遍和權(quán)威的產(chǎn)權(quán)文本記錄，以往的歷史遺留問題不僅難以得到解決，還很有可能成為未來確權(quán)的巨大障礙。其實(shí)成都在確權(quán)的試點(diǎn)村早已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題。最初以為確權(quán)頒證只需要完成實(shí)測(cè)、蓋章、頒證就好了，沒想農(nóng)村土地權(quán)屬問題非常復(fù)雜。哪塊土地是我的，哪塊是你的；哪塊是合法的，哪塊是合理的；哪塊是有故事的，哪塊又是有過官司的，任何外來干部都完全沒辦法理出個(gè)頭緒。

面對(duì)這一困難，成都在實(shí)踐中創(chuàng)造了“議事會(huì)”制度。其實(shí)，六十年來中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)邊界的巨大變動(dòng)雖然沒有可靠的文本記錄讓外人明白，但對(duì)當(dāng)?shù)?、?dāng)時(shí)的當(dāng)事人而言，卻尚有記憶可尋。于是在村組層面，每5到15戶人家推選出一位老人組成的“議事會(huì)”就應(yīng)運(yùn)而生。其基本職能是對(duì)入戶調(diào)查和實(shí)測(cè)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，特別是對(duì)存在異議、紛爭的疑難案例進(jìn)行解釋，并把評(píng)議結(jié)果作為確權(quán)的預(yù)案進(jìn)行公示，反復(fù)溝通直到相關(guān)各方都接受后，才向政府上報(bào)確權(quán)方案；最后再經(jīng)法定公示環(huán)節(jié)，無異議的才正式頒證。由此，在成都，農(nóng)村確權(quán)已從一個(gè)比較抽象的政策目標(biāo)，發(fā)展為由動(dòng)員、入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、村莊評(píng)議與公示、法定公示、頒證等環(huán)節(jié)組成的一系列可操作程序。

與農(nóng)用地類似，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)也是起源于20世紀(jì)50年代的土地改革。與農(nóng)用地被沒收并按人口均分不同，農(nóng)村建設(shè)用地原來的占有和使用關(guān)系基本得到了維持。從1958年農(nóng)村人民公社開始，農(nóng)村建設(shè)用地的所有權(quán)收歸集體所有，但是與這期間農(nóng)用地除自留地外完全公有不同，長期以來，農(nóng)戶一直免費(fèi)享有集體建設(shè)用地的使用權(quán)，施行“共產(chǎn)”但不“共屋”。不僅如此，“人民公社六十條”還明確規(guī)定了“社員的房屋永久歸社員所有”。這個(gè)規(guī)定實(shí)際上創(chuàng)造出農(nóng)村最硬的一塊產(chǎn)權(quán)──社員的房產(chǎn)；加上“地隨房走”的原則，這塊社員的私產(chǎn)也影響到了房子下面那塊宅基地的歸屬。雖然農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)安排幾經(jīng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)和稅制變革變得異常復(fù)雜，建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)安排在全民公有化期間則沒受到實(shí)質(zhì)性沖擊。無論是社員的宅基地還是房產(chǎn)，長期以來都保留并維持了原有的使用和占有關(guān)系。所以，相對(duì)農(nóng)村的承包地，宅基地的歷史遺留問題少且易解決，集體內(nèi)部矛盾不大。

雖然集體內(nèi)部有比較清楚的界定，但在改革開放后，集體建設(shè)用地權(quán)利在國家和集體間的分配一直存在爭議。1982年以后，中央開始強(qiáng)化集體建設(shè)用地的規(guī)劃、審批，試圖強(qiáng)化國家對(duì)集體用地的管理。然而，從1987年開始逐漸在全國實(shí)行的由地方政府推行的集體建設(shè)用地使用補(bǔ)償制度以及同年頒布的第一部土地管理法事實(shí)上又給予了集體建設(shè)用地比較充分的轉(zhuǎn)讓權(quán)。在這期間，集體對(duì)內(nèi)部建設(shè)用地的使用有著事實(shí)上的發(fā)言權(quán)。當(dāng)然，這樣的時(shí)光并不長。從1999年起，農(nóng)村建設(shè)用地制度出現(xiàn)重大調(diào)整，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)村集體建設(shè)用地被納入土地利用年度計(jì)劃管理；二是除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和鄉(xiāng)村公共公益事業(yè)用地外，其他任何單位和個(gè)人要想搞建設(shè)，必須使用國有土地，農(nóng)民集體所有的土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。這實(shí)質(zhì)上就確立了國家對(duì)建設(shè)用地市場的壟斷地位，農(nóng)村集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)從此被剝奪。

盡管國家法律對(duì)農(nóng)民建房用地的規(guī)模有明確的規(guī)定，但是憲法同樣規(guī)定“村民自治”原則，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體建設(shè)用地較少受到如城鎮(zhèn)一樣嚴(yán)格的管理。農(nóng)戶超占宅基地面積、一戶多宅、沒有正式批文的鄉(xiāng)村企業(yè)占地等法外事實(shí)絕不是個(gè)別現(xiàn)象。如果集體建設(shè)用地確權(quán)按現(xiàn)狀頒證，就等于承認(rèn)了農(nóng)村的非法用地；但是如果完全按照法規(guī)來確權(quán)，法律條文與現(xiàn)實(shí)的巨大差異，以及農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地長期占有和使用的事實(shí)都會(huì)使確權(quán)工作難以進(jìn)行。

成都對(duì)這個(gè)問題的解法是分階段開展集體建設(shè)用地的確權(quán)工作，以求找到現(xiàn)實(shí)和政策之間的平衡點(diǎn)。第一步是設(shè)定一個(gè)被國土資源部所承認(rèn)的建設(shè)用地面積作為確權(quán)的總控面積，確下去的集體建設(shè)用地面積之和不能超過這個(gè)面積。然后在這個(gè)總控面積之下，首先開展農(nóng)戶房屋以及附屬建筑下面的宅基地的確權(quán)工作。然后在全國第二次土地調(diào)查結(jié)果公布、各地集體建設(shè)用地總量得到權(quán)威認(rèn)定之后，再對(duì)剩下的鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益事業(yè)用地等視情況確權(quán)頒證。

即便如此，實(shí)踐中的宅基地確權(quán)工作也是困難重重。在成都，光是農(nóng)戶宅基地中的房屋占地面積就大大超過了四川省實(shí)施辦法所規(guī)定的人均20到30平方米的標(biāo)準(zhǔn)。如果按照規(guī)定核發(fā)宅基地使用權(quán)，操作性不強(qiáng)，確權(quán)難以進(jìn)行。問題的復(fù)雜性還在于，在1993年國有土地初次登記之后，不少地方曾經(jīng)開展過全域范圍的宅基地頒證工作，其中一些地方甚至把這項(xiàng)工作與農(nóng)村宅基地常規(guī)管理聯(lián)系在一起。因此，在成都，不少農(nóng)戶都有1993年版、1998年版甚至2004年版的宅基地使用權(quán)證。其中潛在的問題在于，以前的頒證測(cè)量比較粗糙，因此宅基地的面積和形狀可能與現(xiàn)實(shí)相差很遠(yuǎn)。更嚴(yán)重的是，老證上面的信息還是十多年前宅基地初次登記的信息，這期間的變動(dòng)情況基本上沒有可能反映在正式的證件上。這樣一來，在何種程度上承認(rèn)這些已經(jīng)頒發(fā)的證件是確權(quán)中必須解開的又一個(gè)結(jié)。

面對(duì)這些挑戰(zhàn)，成都的做法是在“宅基地”這種類型之外另辟一個(gè)“其他建設(shè)用地”的類型，用兩種類型土地的總面積作為農(nóng)戶的住宅用建設(shè)用地面積來解決普遍的宅基地面積超過相關(guān)規(guī)定的問題。成都制定了詳細(xì)的規(guī)則來判定哪些面積應(yīng)該計(jì)入宅基地面積，哪些計(jì)入其他建設(shè)用地面積，哪些不計(jì)入總面積。我們可以用一個(gè)三口之家在人均30平方米標(biāo)準(zhǔn)下的確權(quán)實(shí)例來說明。首先判定標(biāo)準(zhǔn)面積，三口人是90平方米。其次看該農(nóng)戶有沒有以前發(fā)的老證，或者是否能夠證明房屋是在1987年土地管理法頒布之前所建。如果沒有證書且不能證明房屋在1987年前修建，那么超過90平方米的部分就要確為“其他建設(shè)用地”。如果有老證或者能夠證明房屋在1987年前修建，那么就按實(shí)際面積和證書面積中較小的那個(gè)登記。如果實(shí)際面積超過老證上的面積，那么多余部分記為其他建設(shè)用地。如果老證少于標(biāo)準(zhǔn)面積的90平方米，那么就按實(shí)際面積全部確為宅基地。

成都的實(shí)踐說明，農(nóng)村土地確權(quán)絕不是在白板上刻字那么簡單。相反，農(nóng)村土地確權(quán)充滿了歷史、現(xiàn)實(shí)與政策的矛盾與沖突。成都實(shí)踐的可貴之處就在于找到一個(gè)各方利益的平衡點(diǎn)，尊重歷史，面向未來，并充分發(fā)動(dòng)民間智慧。今年的中央一號(hào)文件提出要用3年時(shí)間在全國推廣確權(quán)。我們相信，成都在確權(quán)中遇到的這些困難絕不特殊，類似的挑戰(zhàn)和困難一定會(huì)很普遍，成都的實(shí)踐為解決這些問題提供了一把可能的鑰匙。