在過去的幾年中,有關(guān)自然生態(tài)保護國家層面立法的消息間或傳出。部門利益之“權(quán)衡”、“博弈”等國人熟知的立法背后的“潛臺詞”,被用來描述這部法律之“難產(chǎn)”時,民間保護界及一些專家充滿憂慮。

近日,民間環(huán)保組織“達爾問”舉辦專家研討會,相關(guān)問題再次引起記者關(guān)注。

此間研討者面對的是已易稿十余次、數(shù)度更名之后的《自然遺產(chǎn)保護法(征求意見稿)》(以下簡稱“意見稿”)。今年3月,全國人大環(huán)境與資源保護委員會已就此稿面向社會征求意見。

有關(guān)專家對該“意見稿”表示出極大的失望,認為我國急需的是一部統(tǒng)領(lǐng)自然生態(tài)保護的基本法,但“意見稿”定位不高,上升不到一個法的范疇,“沒有契合當下我國自然保護最迫切的立法需要”。

專家更擔憂,該法一旦通過,意味著短時間內(nèi)我們很難再有機會去建一個能夠全面覆蓋此領(lǐng)域的法律。

共識:急需自然保護領(lǐng)域基本法

我國自1989年頒布環(huán)境保護法后,污染防治法律體系已相對完善,但自然保護立法十分薄弱。我國急需一部自然保護領(lǐng)域的基本法已是共識。

在強調(diào)了我們目前保護中的主要問題及需要建立的自然保護體系之后,或許您會理解為何目前這部“意見稿”的定位讓許多人失望。

按照該“意見稿”,“自然遺產(chǎn)的保護區(qū)域是國務(wù)院批準設(shè)立的國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)和國家級風景名勝區(qū)的核心景區(qū)?！?/p>

國際野生動物保護學會(WCS)中國項目主任、中國科學院動物研究所博士解焱說:“這部法涉及的范圍保護不了中國大型的生物多樣性?！?/p>

自稱“一看到這部法的定位就感覺比較失落”的中南財經(jīng)政法大學法學院副院長高利紅認為,如果它的定位更高一些,定位成一個生態(tài)保護的基本法,才比較契合我們當下最緊迫的需要。在這個領(lǐng)域,我們急需一部基本法、一個統(tǒng)領(lǐng)性的法律。并不急需再劃一些具體的區(qū)域,而且這個區(qū)域有可能和原來劃的區(qū)域又是重復(fù)的。

高利紅強調(diào),目前存在的保護區(qū)“破碎化”、生態(tài)區(qū)域被人為分割的問題,是我們當前有關(guān)生態(tài)保護立法必須要認真思考和對待的一個問題?！叭绻荒芮逍训卣J識到這是一個核心問題,還是用一個個行政區(qū)域,無非就是再變個花樣、變個新名稱而已。在我看來是重復(fù)勞動,沒有必要?！?/p>

令高利紅困惑的是,現(xiàn)在的自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)都有條例,而且后者還是前不久修訂的。為什么要弄個自然遺產(chǎn)的概念來涵蓋它們,而且并沒有完全涵蓋住?“這就相當于下面有兩個大餅子,上面又弄了一個餅子,把這兩個餅子的一部分罩住?！彼J為,自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)各自的問題可以想辦法解決?，F(xiàn)在需要的是盡快把自然保護區(qū)條例修訂好。如果可能的話,把它變成自然保護區(qū)法。

據(jù)中國地質(zhì)大學(武漢)政法學院教授黃德林透露,目前對此“意見稿”的反對聲音相當強烈。在之前的一次學術(shù)研討會上,有的專家干脆全盤否定。他個人在經(jīng)歷了最初的“不滿意”之后,認為“這是一個妥協(xié)的方案,想把立法推進一步,上升到國家法律,同時又充分地面對現(xiàn)實,就是把最有價值的部分先保護起來?！?/p>

但解焱認為,目前這部法想解決的問題其實在現(xiàn)在都不是問題。它想要保護國家級自然保護區(qū),實際上國家級自然保護區(qū)在自然保護區(qū)條例中已經(jīng)管理得非常嚴謹了。反而是它的緩沖區(qū)或其他一些自然保護區(qū)到底該怎樣管理、要不要管得這么嚴格,才是自然保護區(qū)法律當中所欠缺的。這也是導(dǎo)致目前自然保護區(qū)和當?shù)孛癖娎嬷g沖突的原因?！斑z產(chǎn)保護法實際上沒有解決這個問題?！?/p>

解焱強調(diào),我們現(xiàn)在談的是一個“法”,不是一個“條例”。我們需要一個基本法,它要全面地覆蓋一個領(lǐng)域。現(xiàn)在的自然遺產(chǎn)法,名字好像很大,但實際上涵蓋內(nèi)容非常小,就是國家級的自然保護區(qū)和風景名勝區(qū),這根本上升不到一個法的范疇。

據(jù)介紹,在我國目前已有的2500個自然保護區(qū)中,國家級保護區(qū)約占300多個。

擔憂:可能喪失一個機會

雖然高利紅也看到了本草案的可取之處,比如將社區(qū)共管和補償問題寫入。但她仍然認為該“意見稿”不能解決此領(lǐng)域的現(xiàn)有問題。包括常被詬病的多頭管理、規(guī)劃不統(tǒng)一等。她直言:法規(guī)定性不妥,“意見稿”的管理、規(guī)劃編制與《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定不合,政府職責落入多頭管理的臼槽,補償機制也不統(tǒng)一。

在黃德林看來,“意見稿”可取點之一是統(tǒng)一了規(guī)劃問題:現(xiàn)有15個部門的規(guī)章和法律性文件涉及到保護自然保護區(qū),但相比之下建設(shè)部的風景名勝區(qū)條例規(guī)劃問題做得最好,即明確只有國務(wù)院才能批準或更改規(guī)劃。由于自然保護區(qū)條例中沒有這一點,僅近5年來就有39處國家級自然保護區(qū)申請調(diào)整核心區(qū)。

但有專家對此有不同看法,稱現(xiàn)在國家級自然保護區(qū)規(guī)劃要改,也需要國務(wù)院批。另有專家私下說,即使是這樣,這一問題可在自然保護區(qū)條例修訂中進一步明確和完善。這不能成為該“意見稿”受某一部門主導(dǎo)的理由。

在高利紅看來,自然保護國家層面立法較理想的路徑應(yīng)分三步:先有自然保護區(qū)法,再有自然保護法,最終上升到生態(tài)保護法。如果給現(xiàn)在這個“意見稿”定位,它應(yīng)該被歸在哪個階段?解焱、高利紅一致的看法是“在自然保護區(qū)法下面”。

有關(guān)專家甚至認為“該草案是將已有的自然保護法律制度推倒,是歷史性倒退”。

解焱等專家還有更深層的擔憂:這個草案一旦通過,就意味著我們喪失了機會。近十年甚至二十年,要想再另外建一個覆蓋全面的相關(guān)法律將非常難。在這個領(lǐng)域,我們將長久地沒有一套覆蓋全面的法律體系。它會阻礙自然保護立法的完善,同時會限制多部門的保護努力或使其他部門的工作因無法律依據(jù)而得不到良好的管理和監(jiān)督。

解焱最后的建議是:盡快組織專家,從建立一個自然保護基本法的角度重新探討研究,制定一個能夠真正針對自然保護關(guān)鍵問題、實現(xiàn)大范圍和長期保護的法律。本報記者韓樂悟