依法治國(guó)，離不開(kāi)程序法制。

所謂程序，通俗地說(shuō)，就是辦事的過(guò)程、步驟和程式。我們常說(shuō)，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”，我們不僅追求公平正義的結(jié)果，而且要確保過(guò)程的公平和正義。即使為了再高尚的目的，不擇手段也是不允許的。這是程序法制最根本的原則之一。

追求程序正義，決不是不顧實(shí)際、缺少靈活性的書(shū)生之舉?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于程序缺席而導(dǎo)致的負(fù)面現(xiàn)象時(shí)有所聞。釣魚(yú)執(zhí)法，刑訊逼供，超期羈押，暴力拆遷……一旦行政執(zhí)法將程序正義置于腦后，其目標(biāo)的正義性也就失去了現(xiàn)實(shí)的依托，甚至出現(xiàn)“法治，多少不法之行假你之名以行”的惡劣后果。

今年3月底，溫家寶總理在國(guó)務(wù)院廉政工作會(huì)議上提出，今年各級(jí)政府要把建立和完善行政程序，作為推進(jìn)依法行政和政府立法的重點(diǎn)任務(wù)。而湖南和陜西西安等地備受關(guān)注的行政程序改革，由于對(duì)權(quán)力的馴服和對(duì)權(quán)利的保障，及其對(duì)政府形成的“倒逼機(jī)制”，正在推進(jìn)法治政府的建設(shè)，進(jìn)一步提高政府公信力和行政效率。

在利益多元、觀念多樣的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，如何看待程序?qū)τ谀凵鐣?huì)共識(shí)、促進(jìn)穩(wěn)定和諧的作用？中國(guó)的程序制度建設(shè)又該從哪些層面展開(kāi)？本期時(shí)事觀察聚焦這一看似專(zhuān)業(yè)、實(shí)則與你我生活息息相關(guān)的話(huà)題。

圖一：“防治公權(quán)力濫用和執(zhí)法腐敗的最靈驗(yàn)的藥方即是程序法制，這是目前世界各法治發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)”（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）

建設(shè)法治政府必須健全程序法制（見(jiàn)圖一）姜明安2008年，湖南省在全國(guó)首先制定了省級(jí)層面的《行政程序規(guī)定》，該《程序規(guī)定》共178條，對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為確立了依法行政、平等、比例、公開(kāi)、公眾參與、服務(wù)和效率以及信賴(lài)保護(hù)等八大基本原則，并對(duì)各種行政行為規(guī)定了具體和嚴(yán)密的程序規(guī)則。2010年，湖南省又出臺(tái)了首部全面、系統(tǒng)規(guī)范行政裁量權(quán)的省級(jí)政府規(guī)章《規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》，盡力減少行政執(zhí)法的隨意性，使該省公權(quán)力行為真正開(kāi)始走向了規(guī)范化和法治化的道路。

今年，陜西西安市又制定了首部市級(jí)《行政程序規(guī)定（草案）》。這一《程序規(guī)定（草案）》十分具體、細(xì)密，充分體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念。其條文達(dá)219條，基本原則除湖南的八大原則外，還增加了公平原則和正當(dāng)法律程序原則；程序制度除將湖南的行政執(zhí)法程序擴(kuò)充為行政處理程序外，還在特別行政行為程序中，規(guī)定了除行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政應(yīng)急程序以外的行政給付和行政規(guī)劃程序，使行政機(jī)關(guān)的幾乎整個(gè)行政行為均納入程序法制的調(diào)整范圍。

除了湖南省和西安市以外，目前我國(guó)其他許多省市也陸續(xù)開(kāi)始了行政程序立法的探索，通過(guò)程序法制制約和規(guī)范公權(quán)力行使，促進(jìn)建設(shè)法治政府進(jìn)程。

程序法制對(duì)于建設(shè)法治政府的意義是多方面的。

首先，程序法制有助于推進(jìn)行政決策和行政立法的民主化和科學(xué)化。長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)S多地方的領(lǐng)導(dǎo)人靠“拍腦袋”決策，書(shū)記、市長(zhǎng)通過(guò)一個(gè)市委或政府常務(wù)會(huì)議就可以做出一個(gè)涉及成千上萬(wàn)戶(hù)市民房屋拆遷和上億資金投入的舊城改造、新城建設(shè)或重大外資項(xiàng)目引入的決策。這種決策最后往往造成對(duì)公民權(quán)益的重大損害、生態(tài)環(huán)境的重大破壞和人力、財(cái)力、物力的極大浪費(fèi)，有時(shí)還會(huì)導(dǎo)致群體性事件，造成惡劣的社會(huì)影響。例如，內(nèi)蒙古呼和浩特市清水河縣是一個(gè)年財(cái)政收入只有3000多萬(wàn)元的貧困縣，其縣領(lǐng)導(dǎo)竟敢“拍腦袋”做出以60億元資金預(yù)算建一個(gè)新縣城的決策，最后新城的建設(shè)因資金斷檔落成了“爛尾城”。我們?cè)趺捶乐惯@種“拍腦袋”的決策？最重要的途徑就是將程序法制化，即溫家寶總理提出的“公眾參與、專(zhuān)家咨詢(xún)、合法性審查、集體討論決定”，引入我們各級(jí)政府的決策程序。

其次，程序法制有助于保障執(zhí)法公正，避免執(zhí)法腐敗和執(zhí)法的隨意性。實(shí)踐中，執(zhí)法不公的表現(xiàn)形式和原因是多種多樣的，但最主要的表現(xiàn)形式和原因是違反正當(dāng)法律程序，無(wú)論是上海打擊黑車(chē)的“釣魚(yú)執(zhí)法”事件，還是武漢經(jīng)適房分配的“六連號(hào)”事件，或者是近年來(lái)各地頻發(fā)的“野蠻拆遷”事件，其重要導(dǎo)因都是程序不公，公權(quán)力行使沒(méi)有遵循公開(kāi)、公正、公平的程序法制原則。執(zhí)法暗箱操作，脫離社會(huì)公眾監(jiān)督和相對(duì)人制約必然導(dǎo)致公權(quán)力濫用和執(zhí)法腐敗。而防止公權(quán)力濫用和執(zhí)法腐敗最靈驗(yàn)的藥方即是程序法制，這是目前世界各法治發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)。

再次，程序法制有助于加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督，提高政府的公信力。公權(quán)力的行使包括事前、事中和事后三個(gè)階段。過(guò)去我們只注重對(duì)公權(quán)力行使的事后階段的監(jiān)督，而忽視事前和事中階段的監(jiān)督。事實(shí)上，事前和事中監(jiān)督比事后監(jiān)督更重要，它可以避免實(shí)際損失的造成或?qū)?shí)際損失降低到最小限度。如河北“三鹿奶粉”事件、山西“黑磚窯”事件和全國(guó)各地一系列礦難事件，如果我們有完善的事前、事中監(jiān)督，就可能盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，從而最大限度地避免悲劇的發(fā)生。那么，我們?cè)趺唇?、健全完善的事前、事中以及事后監(jiān)督機(jī)制呢？基本途徑就是建立和加強(qiáng)程序法制。

最后，程序法制有助于維護(hù)公民的人格尊嚴(yán)，落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。程序正義是為實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義服務(wù)的。正如溫家寶總理指出的，“沒(méi)有程序公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正”。但是程序正義除了保證實(shí)體公正的外在價(jià)值，還有其自身的內(nèi)在價(jià)值，這就是維護(hù)人的尊嚴(yán)，保障人權(quán)。例如，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制，行政機(jī)關(guān)必須告知相對(duì)人處罰、許可、強(qiáng)制的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的申辯，并為相對(duì)人提供對(duì)相應(yīng)行政行為不服的救濟(jì)途徑，這些程序不僅是為保證處罰、許可、強(qiáng)制行為的實(shí)體正確性服務(wù)的，而且還在于尊重相對(duì)人的人格尊嚴(yán)，體現(xiàn)行政執(zhí)法以人為本的理念。

總之，健全程序法制是建設(shè)法治政府的必需，我們必須予以充分的重視。全國(guó)各地都應(yīng)借鑒湖南、西安的經(jīng)驗(yàn)，加快制定自己省、市的行政程序規(guī)定或條例。在立法條件進(jìn)一步成熟后，全國(guó)人大還應(yīng)啟動(dòng)國(guó)家層面的行政程序法典的制定，以使程序法制的陽(yáng)光，照亮社會(huì)的每一角落。

沒(méi)有程序就沒(méi)有真正的法治可言（見(jiàn)圖二）季衛(wèi)東

圖二：“在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，我們必須通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)協(xié)調(diào)不同社會(huì)群體、不同價(jià)值觀之間的關(guān)系，凝聚基本共識(shí)”（作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授）

中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻。

隨著利益分化和觀念更新，凝聚新的社會(huì)共識(shí)成為改革發(fā)展的重要命題。經(jīng)濟(jì)全球化的深入，也增大了對(duì)社會(huì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的難度以及決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，容易引起那些承受決策負(fù)面影響的群體的抵觸和不滿(mǎn)。為此，需要強(qiáng)調(diào)法治，以便采取統(tǒng)一的、普遍的、以國(guó)家強(qiáng)制力為擔(dān)保的規(guī)范來(lái)維護(hù)或重構(gòu)秩序。

但是，現(xiàn)代法治的本質(zhì)性特征并不在于強(qiáng)制，而在于強(qiáng)制應(yīng)具備足以服人的正當(dāng)性。

不言而喻，只有共識(shí)才能真正使強(qiáng)制正當(dāng)化并發(fā)揮實(shí)效。然而現(xiàn)實(shí)告訴我們，在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，達(dá)成共識(shí)的任務(wù)非常艱巨。在這樣的背景下，一些地方政府不得不采取如履薄冰的謹(jǐn)慎態(tài)度，甚至采取一些有違原則的應(yīng)急之策，千方百計(jì)“擺平”各方，從而分散問(wèn)責(zé)的重壓。當(dāng)這一切都仍然不足以彌補(bǔ)共識(shí)裂變的縫隙時(shí)，一些非法的暴力手段便被選擇，其結(jié)果，更加大社會(huì)共識(shí)形成的難度。

由此可見(jiàn)，要走出這種轉(zhuǎn)型期法治的陷阱，我們首先必須在沒(méi)有共識(shí)的地方尋找出可以達(dá)成共識(shí)的途徑，然后循此形成某種具有正當(dāng)性的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。這條途徑就是程序。更準(zhǔn)確地說(shuō)，就是確保決策不偏不倚、合情合理的正當(dāng)程序。通過(guò)對(duì)“怎樣作出決定”的程序共識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)“共同承認(rèn)這樣作出的決定”的實(shí)體共識(shí)，并使這種作為決定之結(jié)果的共識(shí)具有強(qiáng)制執(zhí)行的力量，不容許混淆黑白的妥協(xié)，不容許反復(fù)翻案的纏訟，不容許以暗盤(pán)交易取代普遍合意——這就是“程序治國(guó)”的基本思路。

正當(dāng)程序的宗旨，是要在公開(kāi)透明的話(huà)語(yǔ)空間里確立新的、真正具有公共性的、可以在同樣條件下不斷再現(xiàn)的共識(shí)，以及相應(yīng)的可以統(tǒng)一適用的規(guī)則體系。因而程序一方面可以限制行政官員以及司法者的裁量權(quán)，從而有效地保障個(gè)人權(quán)利，另一方面卻容許選擇的自由，并通過(guò)溝通和理由論證來(lái)收斂不同的意志，造成非常確定的效應(yīng)。

從這個(gè)角度來(lái)觀察和討論當(dāng)今中國(guó)的法治問(wèn)題，湖南等地建立和完善行政程序的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)特別值得高度評(píng)價(jià)。理由正如溫家寶總理不久前所指出的那樣，“行政執(zhí)法更要注重程序。只有將執(zhí)法的每一個(gè)環(huán)節(jié)、實(shí)施步驟程序化，才能讓執(zhí)法人員有所遵循，才能避免執(zhí)法的隨意性”。也就是說(shuō)，現(xiàn)代法治不僅要求老百姓守法，而且要求行政官員自身也要守法，甚至把限制政府權(quán)力作為最核心的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，而正當(dāng)程序就是限制政府權(quán)力的不二法門(mén)。所以，沒(méi)有程序，就沒(méi)有真正的法治可言，依法治國(guó)的設(shè)想也就會(huì)深陷在“釣魚(yú)執(zhí)法”、“司法腐敗”、“拍賣(mài)判決”、“上訪(fǎng)與截訪(fǎng)”以及“暴力抗法”等千奇百怪的泥潭里而不能自拔。

對(duì)“程序治國(guó)”思路的質(zhì)疑主要有兩點(diǎn)：其一，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，所謂“日?！币呀?jīng)劇變，所謂“例外”層出不窮，正當(dāng)程序的原理不能應(yīng)急，主權(quán)者的政治決斷成為必然。其二，正當(dāng)程序的那個(gè)“正當(dāng)”也是以?xún)r(jià)值共識(shí)為基礎(chǔ)的，因此程序自身的正當(dāng)化并不能通過(guò)程序來(lái)自我實(shí)現(xiàn)。顯而易見(jiàn)，這些質(zhì)疑并不能否定程序的重要性。恰恰相反，這類(lèi)質(zhì)疑的不斷出現(xiàn)只是證實(shí)了共識(shí)的裂變以及價(jià)值多元化，同時(shí)也證實(shí)了執(zhí)政正當(dāng)化日益成為關(guān)注的焦點(diǎn)，更證實(shí)了要不要把正當(dāng)程序作為中國(guó)法治建設(shè)的突破口這個(gè)問(wèn)題，的確是個(gè)值得反復(fù)探討的真問(wèn)題。

實(shí)際上，處理例外或者緊急事態(tài)固然需要當(dāng)機(jī)立斷，也需要臨機(jī)應(yīng)變，但并非可以把程序置之度外。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊性，只是把以程序限制權(quán)力行使的重點(diǎn)從事先監(jiān)控變成事后監(jiān)控而已。例如為申訴者提供救濟(jì)和矯正的不同程序性條件、加強(qiáng)司法審查程序的功能、設(shè)置憲法提訴程序等等。在這里，程序構(gòu)成媒介，發(fā)揮著防止制度碎片化的整合功能。

另外，正當(dāng)程序的設(shè)計(jì)固然以一定的價(jià)值評(píng)估為前提，但關(guān)于正當(dāng)程序的承認(rèn)卻完全可以基于常識(shí)和公理作出。例如公共事務(wù)的處理必須公開(kāi)進(jìn)行、不同意見(jiàn)應(yīng)該享有同等的表達(dá)權(quán)、任何結(jié)論必須以充分的信息和論證為基礎(chǔ)、少數(shù)服從多數(shù)、在公共事務(wù)之外的問(wèn)題上盡量保護(hù)個(gè)人的思想自由。在這里，程序生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，這些程序性原則正是決策機(jī)制進(jìn)一步科學(xué)化、民主化的基本內(nèi)容。

總之，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，我們必須通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)協(xié)調(diào)不同社會(huì)群體、不同價(jià)值觀之間的關(guān)系，凝聚基本共識(shí)，進(jìn)而以井然有序的方式推動(dòng)改革，逐步達(dá)到建設(shè)民主法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)。