一篇封面報(bào)道“邵氏‘棄兒’”，再次引發(fā)公眾對(duì)中國生育政策得失的反思。

財(cái)新《新世紀(jì)》記者在湖南省隆回縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)把計(jì)劃生育政策當(dāng)做“搖錢樹”，對(duì)“超生”家庭收取高額“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”；當(dāng)家長未能如期繳納罰款時(shí)，就以“非法收養(yǎng)”為名，把十余名嬰幼兒強(qiáng)行送入邵陽市社會(huì)福利院。此后，一些孩子被外國人士領(lǐng)養(yǎng)，涉及美國、荷蘭等國。

這只是一個(gè)比較極端的，并不能代表計(jì)生政策在全國范圍內(nèi)的執(zhí)行現(xiàn)狀。不過，由于縣鄉(xiāng)權(quán)力缺乏監(jiān)督，由于計(jì)劃生育的政績考核，基層計(jì)生違法問題有一定普遍性，由此帶來的官民沖突并不少見，損及百姓對(duì)執(zhí)政黨和政府的信任。

與此同時(shí)，4月底公布的中國第六次全國人口普查（下稱六普）數(shù)據(jù)顯示，近年來，人們的生育意愿已明顯降低，而衡量生育水平的指標(biāo)——總和生育率已遠(yuǎn)低于2.1的世代更替水平，可能低于1.5。這意味著，一對(duì)夫婦終其一生只生1.5個(gè)孩子。在不久的將來，中國人口即將轉(zhuǎn)入負(fù)增長，嚴(yán)格控制生育的人口政策亟待調(diào)整。

諸多人口學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家都向財(cái)新《新世紀(jì)》記者指出，在中國生育率已經(jīng)很低、老齡化日趨加劇的背景下，考慮到計(jì)劃生育尤其是一胎政策在執(zhí)行中的巨大社會(huì)成本，加上由于鄉(xiāng)村治理失范導(dǎo)致的權(quán)力尋租問題，中國應(yīng)適時(shí)調(diào)整現(xiàn)行生育政策，有步驟地放開二胎，把生育決策權(quán)交給個(gè)人和家庭。

生育控制代價(jià)高昂

上世紀(jì)70年代初，中國試行溫和的計(jì)劃生育政策，以普及避孕知識(shí)和推廣節(jié)育技術(shù)為主。1980年后，為控制人口增長，實(shí)行了以“一胎”為主的生育政策。此后，在政績考核的壓力下，基層政府為了完成上級(jí)的任務(wù)，一些粗暴的行政手段應(yīng)運(yùn)而生。

一個(gè)最直觀的表現(xiàn)，就是一些地方農(nóng)村房前屋后的標(biāo)語。諸如“寧添十座墳，不添一個(gè)人”“寧可血流成河，不準(zhǔn)超生一個(gè)”“誰不實(shí)行計(jì)劃生育，就叫他家破人亡”，等等。

上世紀(jì)八九十年代，圍繞計(jì)劃生育的惡性事件或暴力事件頻發(fā)，逐漸為決策層察覺。此后，把計(jì)劃生育管理納入法治化軌道成為各方共識(shí)。2001年12月29日，全國人大常委會(huì)正式通過了《人口與計(jì)劃生育法》，首次規(guī)定對(duì)“超生”家庭征收“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。

2002年8月2日，國務(wù)院正式公布了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，征收的對(duì)象主要是超生家庭，具體做法是按當(dāng)?shù)鼐用袢司杖氲囊欢ū稊?shù)征收。此后，計(jì)劃生育罰款終于“合法化”。

《人口和計(jì)劃生育法》規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在實(shí)施計(jì)劃生育管理過程中侵犯其合法權(quán)益，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”，但是，受制于自上而下的行政壓力，基層暴力執(zhí)法問題依然多發(fā)。

北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授李建新認(rèn)為，基層計(jì)生官員之所以敢于暴力執(zhí)法，與現(xiàn)行政績考核機(jī)制和利益驅(qū)動(dòng)相關(guān)。生育控制被層層納入政績考核，基層政府及計(jì)生部門自然不敢怠慢。同時(shí)，法律規(guī)定，凡違規(guī)生育就要征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。在廣大農(nóng)村，怎么收，收多少，大多取決于計(jì)生部門的自由裁量。只要權(quán)力缺乏監(jiān)督，就會(huì)被濫用。

或正因此，計(jì)生罰款反而成為農(nóng)村亂收費(fèi)的重災(zāi)區(qū)。始于2000年的農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村組織的制度外收入大為減少。2006年，中國全面取消農(nóng)業(yè)稅，中西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更顯局促。在一些地方，靠計(jì)生罰款“創(chuàng)收”就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生財(cái)之道。

財(cái)新《新世紀(jì)》報(bào)道的湖南邵氏“棄兒”一事，其發(fā)生同樣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“創(chuàng)收”沖動(dòng)相關(guān)。據(jù)湖南省隆回縣高平鎮(zhèn)官員介紹，取消農(nóng)業(yè)稅后，該鎮(zhèn)政府連給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)工資都捉襟見肘。財(cái)力拮據(jù)下，收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，名為落實(shí)計(jì)生政策，實(shí)則可充盈鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入。

同時(shí)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收支混亂，在全國也相當(dāng)普遍。據(jù)湖南省人口計(jì)生委初步統(tǒng)計(jì)，僅2004年和2005年，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)非規(guī)定支出的比例，分別高達(dá)88.04％和87.11％。其中，絕大部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)支出。也就是說，這些社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，大多都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接花掉了。

暴力執(zhí)法帶來的官民沖突和矛盾，嚴(yán)重傷及百姓對(duì)政府的信任，這是一種難以估量的社會(huì)政治成本。同時(shí)，由于嚴(yán)格控制生育，全國計(jì)劃生育系統(tǒng)還有數(shù)十萬公務(wù)員等，由此帶來的財(cái)政支出和社會(huì)成本也不可小覷。

據(jù)人口計(jì)生委《第四次全國人口和計(jì)劃生育系統(tǒng)人事統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2005年底，全國人口和計(jì)劃生育系統(tǒng)工作人員共計(jì)50.87萬人。其中，10.47萬人屬于公務(wù)員。而在全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）一級(jí)計(jì)生辦中，共有公務(wù)員6.53萬人，“自招自聘”人員為4.55萬人。

據(jù)人口計(jì)生委《2009年全國人口和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，2005年至2008年，全國計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)從226.39億元提高到364億元，年均增長率為17.44％。

低生育率挑戰(zhàn)

中國以“一胎”為核心的生育控制政策，至今已逾30年。30多年來，“一胎”政策對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響甚巨，同時(shí)，人口學(xué)界和公眾對(duì)如何評(píng)估該政策的成本和收益也存有爭議。

支持者認(rèn)為，“一胎”政策有效控制了中國人口的過快增長，減少了資源和能源的消耗，為中國經(jīng)濟(jì)的快速增長提供了有利條件。反對(duì)者認(rèn)為，“一胎”政策加劇了中國的老齡化進(jìn)程，導(dǎo)致未來勞動(dòng)力供給短缺、加劇男女出生性別比失調(diào)，并造成一系列社會(huì)問題。

人口和計(jì)劃生育主管部門曾指出，實(shí)行計(jì)劃生育30年來，中國實(shí)現(xiàn)了人口發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變，“少生了4億人”，并視之為計(jì)生政策的收益。也有人口學(xué)者指出，這可能夸大了生育控制的效果。要全面評(píng)估“一胎”政策的得失，須正視因此付出的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)成本。

今年4月底公布的六普數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，中國實(shí)際生育率已經(jīng)相當(dāng)?shù)?，遠(yuǎn)低于此前官方估計(jì)，而老齡化程度則比預(yù)想的更為嚴(yán)重。同時(shí)，伴隨計(jì)劃生育而來的男女出生性別比依然居高不下。人口學(xué)者指出，面對(duì)新的人口形勢，應(yīng)及時(shí)考慮調(diào)整現(xiàn)行生育政策。

六普顯示，截至2010年11月1日，中國大陸總?cè)丝跒?3.4億人。北京大學(xué)中國社會(huì)發(fā)展研究中心研究員、社會(huì)學(xué)系教授郭志剛指出，這個(gè)最新的數(shù)字，實(shí)際上說明，目前中國生育率不是一般的低，而是非常低。它不可能是人口主管部門堅(jiān)稱的1.8，而是顯著更低，甚至低于1.5。

五年前，有關(guān)方面在擬定“十一五”人口規(guī)劃時(shí)，把2010年人口總規(guī)模定為13.60億。這是在2005年總?cè)丝?3.08億的基礎(chǔ)上，按1.8左右的生育率推算得出的。果如此，2006年至2010年，中國人口數(shù)將增長5000萬，年均增長約1000萬。

然而，此次全國人口普查公布的總?cè)丝诒取笆晃濉比丝谝?guī)劃數(shù)少了2000萬。也就是說，中國年均人口凈增長只有600多萬而已，與人口規(guī)劃數(shù)差了近400萬。郭志剛指出，這種規(guī)劃目標(biāo)和普查數(shù)據(jù)的反差證明，以往中國的生育率被嚴(yán)重高估了。

4月26日，全國人口普查主要數(shù)據(jù)公布前，胡錦濤總書記在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)會(huì)上就提出，要“充分認(rèn)識(shí)人口問題的長期性、艱巨性、復(fù)雜性”，“切實(shí)穩(wěn)定低生育水平”。在人口學(xué)家看來，真正的問題在于，中國到底要維持什么樣的低生育率？

人口學(xué)家、清華－布魯金斯公共政策研究中心主任王豐指出，據(jù)2010年人口普查公布的人口絕對(duì)數(shù)與增長率計(jì)算，過去十年間，中國的總和生育率不應(yīng)超過1.5。如果要繼續(xù)“穩(wěn)定低生育水平”，那么到底是穩(wěn)定在1.5、1.6，還是穩(wěn)定在1.8上？

王豐指出，如果中國要把生育率穩(wěn)定在1.8，那么現(xiàn)在就應(yīng)停止執(zhí)行獨(dú)生子女政策，并鼓勵(lì)生育，把生育水平從1.5提高到1.8。1.5的總和生育率，已遠(yuǎn)低于英國、美國、法國等發(fā)達(dá)國家。這對(duì)未來經(jīng)濟(jì)增長所需的勞動(dòng)力供應(yīng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系都是極大的挑戰(zhàn)。

低生育率的另一面是老齡化加劇。國際上通行的界定老齡社會(huì)的標(biāo)志，是60歲以上人口占總?cè)丝诘?0％，或65歲以上人口占總?cè)丝诘?％。2000年，中國65歲以上人口占全國人口的7％，中國早已跨進(jìn)老齡化的門檻。

最新普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，中國65歲以上老人占總?cè)丝诘?.87％。而世界主要國家和地區(qū)65歲以上老年人口的比重，發(fā)展中國家的平均數(shù)是5.8％，發(fā)達(dá)國家的平均數(shù)則為15.9％，中國的老齡化正在快速趕超發(fā)達(dá)國家。

中國人民大學(xué)老年學(xué)研究所所長杜鵬接受《瞭望》周刊采訪時(shí)指出：“今后五年內(nèi)，中國大陸60歲以上的老年人口將首次超過0歲-14歲的少兒人口。”這比他此前預(yù)測的時(shí)點(diǎn)提前了六年至八年。

近日，國家統(tǒng)計(jì)局局長馬建堂在解讀“六普”數(shù)據(jù)時(shí)也指出，2013年后，中國勞動(dòng)力資源總量會(huì)逐步下降，而近年來東南沿海地區(qū)頻發(fā)“用工荒”就是個(gè)信號(hào)。

回歸“家庭計(jì)劃”本義

無論是從生育控制帶來的社會(huì)沖突和權(quán)力尋租看，還是從最新全國人口普查揭示的生育率現(xiàn)狀看，中國生育政策調(diào)整正處于十字路口。

財(cái)新《新世紀(jì)》記者在采訪中，多位人口學(xué)家認(rèn)為，鑒于中國生育率已大為降低，為可持續(xù)發(fā)展計(jì)，放開“二胎”已迫在眉睫。

事實(shí)上，早在“一胎”政策出臺(tái)之初，執(zhí)政黨就已明確提出，“一胎”政策只是特定時(shí)期的特殊政策，終有一天會(huì)調(diào)整。

1980年9月25日，中共中央發(fā)出《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》（下稱《公開信》），此后，以“一胎”為核心的生育政策全面推行?！豆_信》同時(shí)也明確提出：“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了?！?/p>

如今，30年已過。隨著中國生育率大幅降低，此前人們擔(dān)心的人口過快增長幾無可能。預(yù)計(jì)到2025年前后，中國人口總量將達(dá)到峰值，轉(zhuǎn)而負(fù)增長。近年來諸多人口調(diào)查和研究都顯示，生育政策已到了不得不調(diào)整的時(shí)刻。

至少十年前，中國一些人口學(xué)家就基于生育率早已偏低的事實(shí)，指出生育政策調(diào)整不容遲緩。2011年“兩會(huì)”期間，同為全國政協(xié)委員的清華大學(xué)教授王名、山東大學(xué)教授劉大鈞再度提交了《關(guān)于盡快調(diào)整我國人口政策的建議案》，吁請(qǐng)全面放開“二胎”。

該提案稱，“一胎化”人口政策已完成其歷史使命，它帶來日趨嚴(yán)重的社會(huì)問題，危及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，危害家庭及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

目前，反對(duì)放開“二胎”的主要理由是：一旦放開，人口增長反彈的勢能較大。但是，在諸多人口學(xué)者看來，這種反彈勢能并不存在。這是由于，當(dāng)前中國人口增長的慣性，已被巨大的負(fù)增長慣性取代。

北京大學(xué)中國社會(huì)發(fā)展研究中心研究員、社會(huì)學(xué)系教授郭志剛曾在《中國改革》月刊撰文指出，應(yīng)警惕“人口控制”矯枉過正。在他看來，目前中國人口結(jié)構(gòu)已形成了巨大的負(fù)增長慣性。

如此判斷的一個(gè)重要依據(jù)，是居民的生育意愿，近年來的多項(xiàng)調(diào)查研究顯示，城鄉(xiāng)居民的意愿生育子女?dāng)?shù)都在顯著降低。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家、上海社會(huì)科學(xué)院常務(wù)副院長左學(xué)金則認(rèn)為，即使沒有實(shí)行計(jì)劃生育，中國的人口增長率也會(huì)下降，只是不會(huì)有這么快。在他看來，“過不了十年，我們可能就需要鼓勵(lì)生育了?！毙录悠隆㈨n國、日本等國家和中國臺(tái)灣、香港地區(qū)都有前車之鑒。

上世紀(jì)50年代初期，受到戰(zhàn)后嬰兒潮的影響，臺(tái)灣地區(qū)曾經(jīng)創(chuàng)下過總和生育率為7的巔峰。上世紀(jì)60年代，由于政府推行家庭計(jì)劃，生育率開始下降，自上世紀(jì)80年代起，平均每位婦女生育數(shù)即少于2.1人。臺(tái)灣轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)生育，但收效甚微。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年臺(tái)灣的總和生育率已經(jīng)降至全球最低，2010年更降到0.9。

“現(xiàn)在所有的證據(jù)都表明人口形勢已經(jīng)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)折?！弊髮W(xué)金說，“計(jì)劃生育政策的轉(zhuǎn)型應(yīng)該啟動(dòng)了?！?/p>

左學(xué)金建議，第一步應(yīng)放開二胎，第二步則應(yīng)回歸“計(jì)劃生育”的本意，變“政府計(jì)劃”為“家庭計(jì)劃”（Family Planning）。

“政府要做的是通過節(jié)育、避孕等手段來幫助家庭實(shí)現(xiàn)他們想要的家庭規(guī)模，并且促進(jìn)婦幼保健、生殖保健等。而不是繼續(xù)通過行政手段強(qiáng)制一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子?！弊髮W(xué)金說。