行政化成事業(yè)單位腐敗之源

案由集中在受賄、貪污、挪用公款罪3類；涉案人員學(xué)歷、素質(zhì)較高；男性居多，且年富力強(qiáng)，處于事業(yè)黃金期

行政后勤服務(wù)、圖書(shū)資料購(gòu)置、科研經(jīng)費(fèi)使用成為高校職務(wù)犯罪案的三大環(huán)節(jié)

課題項(xiàng)目管理混亂、財(cái)務(wù)監(jiān)管缺位、不健全的用人機(jī)制以及權(quán)力過(guò)于集中可以稱得上是科研院所職務(wù)犯罪案“四大元兇”

從幾百所高校處于教育部門(mén)管轄之下，到無(wú)數(shù)依附于各級(jí)政府部門(mén)的科研機(jī)構(gòu)，一種套用官僚制的行政化體制，導(dǎo)致科研院所等事業(yè)單位不僅在外部不能自由地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且內(nèi)部管理上嚴(yán)格遵從上下級(jí)行政思路。在科研院所所謂的市場(chǎng)化改革中，這種體制只是將權(quán)力交到了缺乏監(jiān)督的科研院所領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人手中，一所大學(xué)校長(zhǎng)身兼教育家、企業(yè)法人、行政領(lǐng)導(dǎo)三職于一身。而在權(quán)力的利誘與腐蝕面前，任何人都沒(méi)有天然的免疫力。

行政化之所以難去，是因?yàn)樵谛姓?jí)別之上附著了太多的利益，要真正推動(dòng)去行政化工作的開(kāi)展，就需要國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)配套措施淡化和剝離行政級(jí)別所帶來(lái)的利益和好處

“高校的腐敗和官場(chǎng)的腐敗有什么區(qū)別嗎？”在聽(tīng)到高校等事業(yè)單位將取消行政級(jí)別和行政化管理模式的消息后，一位高校退休教師深有感觸地對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)：“高校腐敗的受益者說(shuō)到底還是那些有行政級(jí)別或是握有行政權(quán)力的管理者，普通教師能腐敗得起來(lái)嗎？”

隨著近年來(lái)高校腐敗案件的升級(jí)和擴(kuò)大，高校行政化的弊端逐漸成為眾矢之的。6月6日全文公布的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中明確提出，“在改進(jìn)人才管理方式方面，提出規(guī)范行政行為，推動(dòng)人才管理部門(mén)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，減少和規(guī)范人才評(píng)價(jià)、流動(dòng)等環(huán)節(jié)中的行政審批和收費(fèi)事項(xiàng)?？朔瞬殴芾碇写嬖诘男姓?、‘官本位’傾向，取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。

《法制日?qǐng)?bào)》記者了解到，高校由于其特殊的社會(huì)地位和社會(huì)影響力，迅速成為去行政化輿論浪潮中的“靶子”。但不應(yīng)忽視的是，對(duì)于所有事業(yè)單位而言，這場(chǎng)去行政化改革工程之浩大、過(guò)程之復(fù)雜，可能需要人們有著充分的心理準(zhǔn)備。

高校等事業(yè)單位腐敗案件頻發(fā)

放眼所有事業(yè)單位，高校無(wú)疑是腐敗的重災(zāi)區(qū)。

一所地方高校的系主任今年退休之后隨子女定居北京，他的級(jí)別是正處級(jí)。過(guò)去幾年里，他親眼目睹幾個(gè)均為學(xué)校中層干部的同事相繼落馬，令他不勝唏噓。

這位系主任告訴本報(bào)記者，他曾經(jīng)的同事、學(xué)校后勤集團(tuán)的負(fù)責(zé)人，因?yàn)閷W(xué)校綠化改建的問(wèn)題被“雙規(guī)”了。這名負(fù)責(zé)人“出事”的緣由頗有戲劇性。當(dāng)時(shí)，因?yàn)橐恍┰?，承包綠化改建項(xiàng)目的建筑商沒(méi)有拿到足額的工程款項(xiàng)，情急之下，建筑商公開(kāi)嚷嚷：“給某某送完錢(qián)后，我一點(diǎn)錢(qián)都掙不著了?！?/p>

后來(lái)，后勤集團(tuán)的這名負(fù)責(zé)人及時(shí)坦白并退還了相關(guān)款項(xiàng)，并由此得到了相對(duì)較輕的處理：開(kāi)除黨籍，保留公職。

“這名負(fù)責(zé)人之所以會(huì)‘出事’，就是因?yàn)闄?quán)力太大。一個(gè)學(xué)校光學(xué)生就近兩萬(wàn)人，再加上教職工、家屬，算下來(lái)好幾萬(wàn)人，整個(gè)后勤管理的權(quán)力基本上集中在一個(gè)人手里，可以調(diào)用的資金也是十分可觀的，再加上沒(méi)人監(jiān)督，一不留神就被拉下水了?！边@位系主任說(shuō)。

“總的來(lái)看，高等院校職務(wù)犯罪現(xiàn)象呈現(xiàn)數(shù)量上升、范圍擴(kuò)大的趨勢(shì)?！北本┦泻５韰^(qū)人民檢察院一名負(fù)責(zé)人在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。

海淀區(qū)檢察院地處我國(guó)高校最為密集的地區(qū)，區(qū)內(nèi)共有39所高校、22所成人高等院校和民辦高校。也正是由于此，海淀區(qū)檢察院在辦理高校職務(wù)犯罪案件方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

據(jù)這名負(fù)責(zé)人透露，海淀區(qū)檢察院曾對(duì)1998年至2008年10年間辦理的發(fā)生在教育系統(tǒng)的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了全面的調(diào)查和分析，結(jié)果顯示：發(fā)生在高校的職務(wù)犯罪案件為46件55人，占教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件總數(shù)的85%。

從去年1月至今年6月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，這種現(xiàn)象有增長(zhǎng)趨勢(shì)：海淀區(qū)檢察院共辦理教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件7件12人，其中發(fā)生在高校的有6件11人。

海淀區(qū)檢察院的這名負(fù)責(zé)人說(shuō)，10年來(lái)，高校領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件主要集中在貪污罪、挪用公款罪、受賄罪3種罪名上，其中貪污案件最多。在這些案件中，有一個(gè)明顯特點(diǎn)：高校職務(wù)犯罪年齡趨于中年化。其中，30歲到50歲年齡段的人最多，為43人，占78.2%，均為校級(jí)干部。

記者了解到，除了高校外，科研院所的職務(wù)犯罪也呈上升趨勢(shì)?！鞍l(fā)案單位范圍廣，是科研院所職務(wù)犯罪案件的一大特點(diǎn)。”海淀區(qū)人民檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者證實(shí)，“從近年來(lái)所發(fā)生的科研院所職務(wù)犯罪案件來(lái)看，發(fā)案單位涉及從中央到地方的各級(jí)科研院所?！?/p>

“行政后勤服務(wù)、圖書(shū)資料購(gòu)置、科研經(jīng)費(fèi)使用成為發(fā)案的三大環(huán)節(jié)。其中，科研經(jīng)費(fèi)均是課題組的專項(xiàng)基金，數(shù)額較大，危害后果最為嚴(yán)重?！边@名負(fù)責(zé)人指出，此類案件也呈現(xiàn)出比較明顯的三大特點(diǎn)：案由集中在受賄、貪污、挪用公款罪3類；涉案人員學(xué)歷、素質(zhì)較高；男性居多，且年富力強(qiáng)，處于事業(yè)黃金期。

行政化成事業(yè)單位腐敗根源

對(duì)于事業(yè)單位愈演愈烈的腐敗現(xiàn)象和腐敗行為，各方人士進(jìn)行會(huì)診時(shí)都將根源歸究于事業(yè)單位過(guò)度行政化。

曾給全國(guó)許多高校講過(guò)反腐課程的知名反腐學(xué)者、中央黨校政法部教授林喆認(rèn)為，在高校干部的行政權(quán)力逐漸擴(kuò)大、官職增多并逐漸掌握一定的高等教育資源的背景下，權(quán)錢(qián)交易很容易發(fā)生。

“以招生來(lái)說(shuō)，基本上從本科生、研究生再到博士生的錄取決定權(quán)，都掌握在高校自己手中。換言之，高校的相關(guān)人員可以決定一個(gè)考生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)與否。再比如說(shuō)學(xué)位授予，也會(huì)發(fā)生學(xué)商勾結(jié)的現(xiàn)象，一些商人通過(guò)捐款獲得了學(xué)位?！绷謫凑f(shuō)。

21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇曾在多個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合批評(píng)過(guò)高校過(guò)度行政化的問(wèn)題?！拔矣?jì)算過(guò)，一般情況下，一所大學(xué)大概有處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)150名左右，副處級(jí)干部30人左右，科級(jí)干部1000人左右。”熊丙奇告訴記者，高校已經(jīng)出現(xiàn)了“校級(jí)干部一走廊、處級(jí)干部一禮堂、科級(jí)干部一操場(chǎng)”的現(xiàn)象。

林喆也舉例證實(shí)說(shuō)，某大學(xué)有“校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共11人，校長(zhǎng)助理10人，正處級(jí)以上干部200多人，副處級(jí)以上干部500多人”。

“說(shuō)到底，高校的腐敗，主要在于學(xué)校沒(méi)有民主管理制度，權(quán)力包括行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)過(guò)分集中于校領(lǐng)導(dǎo)。要嚴(yán)把目前高校腐敗高發(fā)的幾個(gè)關(guān)口，推進(jìn)高校民主管理才是根本。而這，就要求建立現(xiàn)代大學(xué)制度?！毙鼙嬲f(shuō)。

在今年全國(guó)政協(xié)會(huì)上，以高等教育界人士為主體的九三學(xué)社中央提交了一份提案，直指目前我國(guó)高校存在的違規(guī)招生、學(xué)術(shù)腐敗和后勤腐敗三大問(wèn)題。

九三學(xué)社中央認(rèn)為，大學(xué)體制的行政化導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部權(quán)力高度集中，成為高校腐敗的直接誘因。盡管高等教育法規(guī)定，高等學(xué)校通過(guò)由教師組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)和以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，但實(shí)際情況是，一些高校的教職員工連最基本的知情權(quán)都得不到保障，更遑論參與管理。

而在論及科研院所職務(wù)犯罪頻發(fā)的原因時(shí)，海淀區(qū)檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人用了4個(gè)字來(lái)概括———“較為復(fù)雜”。他表示，課題項(xiàng)目管理混亂、財(cái)務(wù)監(jiān)管缺位、不健全的用人機(jī)制以及權(quán)力過(guò)于集中可以稱得上是“四大元兇”。

一位不愿透露姓名的一家科研院所工作人員則稱，從深層次分析，科研院所監(jiān)督制度缺失的背后，乃是行政化體制的病灶，造就了科研院所的官僚制內(nèi)幕。

“從幾百所高校處于教育部門(mén)管轄之下，到無(wú)數(shù)依附于各級(jí)政府部門(mén)的科研機(jī)構(gòu)，一種套用官僚制的行政化體制，導(dǎo)致科研院所不僅在外部不能自由地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且在內(nèi)部管理上嚴(yán)格遵從上下級(jí)行政思路。其表現(xiàn)不僅是科研院所黨政‘一把手’多是具有行政級(jí)別的干部，而且各種課題申報(bào)、職稱評(píng)定等莫不滲透著嚴(yán)重的長(zhǎng)官意識(shí)。在科研院所所謂的市場(chǎng)化改革中，這種體制只是將權(quán)力交到了缺乏監(jiān)督的科研院所領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人手中，一所大學(xué)校長(zhǎng)身兼教育家、企業(yè)法人、行政領(lǐng)導(dǎo)三職于一身。而在權(quán)力的利誘與腐蝕面前，任何人都沒(méi)有天然的免疫力?！边@位工作人員說(shuō)。

事業(yè)單位去行政化大幕開(kāi)啟？

《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》是否意味著事業(yè)單位去行政化大幕的開(kāi)啟？有分析人士認(rèn)為，尚難有定論，但是這一問(wèn)題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性是毋庸置疑的。

曾參與過(guò)“中長(zhǎng)期人才規(guī)劃綱要”研究和調(diào)研的北京大學(xué)人力資源開(kāi)發(fā)與管理中心主任蕭鳴政在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，目前在高校、科研院所和醫(yī)院存在行政級(jí)別，一方面是對(duì)傳統(tǒng)的沿襲，同時(shí)也是受社會(huì)上官本位的影響。由此導(dǎo)致的結(jié)果便是，這些單位在選拔人才時(shí)，也有行政級(jí)別要求?！氨热?，要招一個(gè)局長(zhǎng)，必須在處長(zhǎng)位置上干過(guò)；選拔一個(gè)處長(zhǎng)，必須在副處長(zhǎng)的位置上干過(guò)等等。按現(xiàn)在人才綱要的要求，在選拔人才時(shí)要打破這種界限，完全看他做出了什么業(yè)績(jī)，有什么樣的經(jīng)歷和素質(zhì)，而不能有一個(gè)級(jí)別要求?！?/p>

蕭鳴政認(rèn)為，事業(yè)單位去行政化一方面要徹底執(zhí)行，即保證所有的非政府機(jī)構(gòu)都能去行政化；另一方面，需要國(guó)家的配套政策也能跟上?！靶姓噪y去，是因?yàn)樵谛姓?jí)別之上附著了太多的利益，如提拔、資源分配等，要真正推動(dòng)去行政化工作的開(kāi)展，就需要國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)配套措施淡化和剝離行政級(jí)別所帶來(lái)的利益和好處?！?/p>

中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)：“事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)是靠科研成果和提供良好的公共服務(wù)來(lái)確立自己的地位的，如果存在行政級(jí)別，相互之間的競(jìng)爭(zhēng)就不可能了，最后都是按級(jí)別來(lái)算。不同單位之間，行政級(jí)別不一樣，醫(yī)療、教育、科研資源可能會(huì)按級(jí)別來(lái)配置，這樣差別就會(huì)很大。”

“事業(yè)單位之間人員的流動(dòng)也是按級(jí)別走的，從小單位流到大單位，這樣實(shí)際上就形成了大家都有官本位傾向，比如大家都喜歡去級(jí)別高的事業(yè)單位，而不愿意去地方級(jí)的單位，這樣就導(dǎo)致人才資源都是按級(jí)別來(lái)集中，這樣非常不利于發(fā)展事業(yè)單位本身內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，大家可以看到很多行政指標(biāo)，但看不到專業(yè)性的指標(biāo)。同時(shí)，也是因?yàn)槭聵I(yè)單位的行政級(jí)別，所以對(duì)沒(méi)有級(jí)別的科研人員來(lái)說(shuō)，明顯是內(nèi)行被外行領(lǐng)導(dǎo)，他們的專業(yè)地位下降，導(dǎo)致這些事業(yè)單位的人一旦有了學(xué)術(shù)成就時(shí)就都去當(dāng)官，從而損害了這些事業(yè)單位的專業(yè)發(fā)展，對(duì)整個(gè)社會(huì)都不會(huì)有好的導(dǎo)向。”毛壽龍說(shuō)。

對(duì)于綱要的實(shí)施前景，毛壽龍認(rèn)為，綱要只是起一個(gè)指導(dǎo)性的作用，還不會(huì)馬上就實(shí)施。而且這只是一個(gè)部門(mén)的政策，只涉及人才的問(wèn)題，“但取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式，還是有積極意義的，是一個(gè)好的趨向，就是取消了目前可能存在的一些弊端”。

對(duì)事業(yè)單位的改革方向，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，最主要的是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類管理，取消行政級(jí)別。

毛壽龍認(rèn)為，應(yīng)該把現(xiàn)在的事業(yè)單位分成三個(gè)類型：執(zhí)行政府職能的法定單位；提供公益性服務(wù)的公益單位；可以企業(yè)化運(yùn)作的營(yíng)利單位。這三個(gè)類型中，只有提供公益性服務(wù)的公益單位基本保持事業(yè)法人的身份，法定單位轉(zhuǎn)變成政府機(jī)構(gòu)，營(yíng)利性單位則變成企業(yè)法人。除了法定機(jī)構(gòu)之外，所有單位都取消行政級(jí)別。本報(bào)記者

杜曉 本報(bào)實(shí)習(xí)生 鄭小瓊