一、如何完善企業(yè)規(guī)章制度？

我國的相關(guān)法律法規(guī)并沒有對規(guī)章制度的建立程序和備案、公示問題作出明確的規(guī)定。但依照勞動法律法規(guī)和《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》的有關(guān)規(guī)定，我國企業(yè)等用人單位的規(guī)章制度應(yīng)該滿足以下要件。

1）規(guī)章制度必須依法建立

勞動法第4條規(guī)定，用人單位必須依法建立并完善規(guī)章制度。勞動部1994年度頒布《違反（中華人民共和國勞動法）行政處罰辦法》規(guī)定，“用人單位制定的企業(yè)規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)予以警告，并責(zé)令期限改正；逾期不改的，應(yīng)予以通報批評”。1997年勞動部發(fā)布的《關(guān)于加強勞動合同管理完善勞動合同制度的通知》要求，企業(yè)應(yīng)該“加快建立和完善與勞動合同制度相配套的規(guī)章制度。用人單位要依照國家法律、法規(guī)，建立健全支撐勞動合同制度運行的企業(yè)內(nèi)部配套規(guī)章制度，包括工資分配、工時、休息休假、勞動保護、保險福利制度以及職工獎懲辦法等，并把勞動合同履行情況與職工的勞動報酬、福利待遇聯(lián)系起來，促進工資能多能少、崗位能上能下、人員能進能出的新型勞動用人機制的形成”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》中也明確要求企業(yè)規(guī)章制度不能違反國家法律、行政法規(guī)及政策。

2）規(guī)章制度必須通過民主程序制定

《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第19條規(guī)定，“用人單位根據(jù)勞動法第四條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國家法、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)”?？梢姡罡叻ㄔ旱乃痉ń忉寣⑵髽I(yè)規(guī)章制度制定程序的民主性列為規(guī)章制度具有法律約束力的首要要件。然而，我國勞動法和相關(guān)法律法規(guī)并沒有就企業(yè)規(guī)章制度的制定程序作出具體規(guī)定。勞動法第8條規(guī)定，“勞動者通過職工大會、職工代表大會或者其他形式，參與民主管理或者就保護勞動者合法權(quán)益與用人單位進行平等協(xié)商”。依照勞動法的立法宗旨和精神，我們認為，應(yīng)該將勞動者通過其代表參與企業(yè)等用人單位規(guī)章制度的制定理解為勞動者參與民主管理的方式之一。另外，勞動法關(guān)于集體合同內(nèi)容的規(guī)定，如勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等，多數(shù)為企業(yè)規(guī)章制度的內(nèi)容，因此，企業(yè)職工一方在同企業(yè)進行集體合同談判過程中，基本上行使了民主參與規(guī)章制度制定過程的權(quán)利。

然而，勞動法第8條和第33條的規(guī)定的宗旨畢竟具有寬泛性和間接性，勞動者民主參與企業(yè)規(guī)章制度制定的權(quán)利交沒有直接體現(xiàn)出來。再者，考慮到集體合同制度并非強制性規(guī)范，職工代表大會等職工集體參與企業(yè)管理的機制尚不十分健全，事實上，勞動者民主參與企業(yè)規(guī)章制度制定的權(quán)利并沒有得到有效的保障。

與此同時，對我國用人單位規(guī)章制度的內(nèi)容進行監(jiān)督和監(jiān)察的主要是勞動行政部門。勞動部1995年頒發(fā)的《現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)勞動工資社會保險制度改革辦法》第十八項規(guī)定，“企業(yè)應(yīng)遵守國家有關(guān)勞動法律、法規(guī)和規(guī)章，加強勞動法制的宣傳教育，依法保障職工合法權(quán)益。企業(yè)制定的有關(guān)勞動管理的規(guī)章制度，應(yīng)抄報勞動行政部門備案。企業(yè)應(yīng)自覺接受勞動監(jiān)察，提供真實情況，認真執(zhí)行勞動監(jiān)察機構(gòu)的處理決定。”要求試點企業(yè)制定的規(guī)章制度必須向勞動行政部門備案。由于該辦法只適用于經(jīng)國家批準的現(xiàn)代企業(yè)制度百家試點企業(yè)，且其執(zhí)行情況與《辦法》發(fā)布者的初衷尚有距離，因此可以說，雖然有勞動部的上述規(guī)定，但我國絕大多數(shù)用人單位制定的規(guī)章制度并沒有向勞動行政部門備案的義務(wù)。

事實上，勞動行政部門主要是通過勞動監(jiān)察的方式監(jiān)督并糾正企業(yè)制定的規(guī)章制度內(nèi)容的。勞動法第89條規(guī)定，“用人單位制定的企業(yè)規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定的，由勞動行政部門給予警告，責(zé)令改正；對勞動者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”。勞動部發(fā)布的《關(guān)于建立勞動用工年檢工作制度的通知》指出，“勞動用工年檢的內(nèi)容，主要是用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況，重點是：用人單位制定勞動管理規(guī)章制度的情況；用人單位使用勞動者簽訂和履行勞動合同的情況；用人單位遵守最低工資和工資支付規(guī)定的情況；用人單位遵守工作時間及休息休假規(guī)定的情況；用人單位遵守社會保險規(guī)定的情況”。目前，對企業(yè)規(guī)章制度的檢查已經(jīng)成為企業(yè)用工年檢的主要內(nèi)容。然而，勞動用工年檢畢竟是后置的，且年檢結(jié)果的準確性和處罰措施的有效性都十分有限，因此，年檢制度對企業(yè)規(guī)章制度的監(jiān)管力度還有待商榷。

長期以來，由于體制問題的原因，我國勞動法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人缺乏應(yīng)有的協(xié)商決策權(quán)。體現(xiàn)在企業(yè)規(guī)章制度的建立上，勞動者應(yīng)該享有的與用人單位民主協(xié)商，參與規(guī)章制度建立過程的權(quán)限并沒有得到有效的保障，主要以未必有效的勞動行政部門事后監(jiān)察等手段確保其正確性和合法性。目前，新舊兩種體制正在實現(xiàn)平穩(wěn)過度，在未來的我國勞動法制建設(shè)中，是否有必要以立法等方式明確勞動者民主參與規(guī)章制度制定的權(quán)利，是一個很有研究價值的課題。

3）規(guī)章制度必須向勞動者公示

最高法院的司法解釋明確指出，企業(yè)規(guī)章制度向勞動者公示，是該項規(guī)章制度可以作為人民法院審理勞動爭議案件依據(jù)的必備要件之一。然而，關(guān)于企業(yè)規(guī)章制度向勞動者公示的方法、形式、時限等許多具體問題，在我國勞動法律法規(guī)中均沒有明確的規(guī)定。因此，在勞動爭議案件中，規(guī)章制度是否已經(jīng)向勞動者公示往往成為紛爭的焦點之一。

二、企業(yè)規(guī)章制度建立注意什么問題？

關(guān)于勞動者懲處問題

上文中我們提到，在企業(yè)規(guī)章制度中，勞動安全衛(wèi)生制度和勞動者的日常勞動紀律、表彰和懲處制度和基于員工身份應(yīng)該遵守的紀律等共同構(gòu)成了企業(yè)秩序規(guī)范，亦稱勞動紀律，企業(yè)通常要對違反勞動紀律的勞動者予以懲處。關(guān)于勞動者的懲處問題，我國正經(jīng)歷新舊體制的平穩(wěn)過度，新體制有望隨著勞動合同制的徹底實施而有望走向成熟。在計劃經(jīng)濟體制期間，我國的勞動關(guān)系雙方當(dāng)事人缺乏應(yīng)有的決策權(quán)，政府行為過多地干預(yù)了企業(yè)等用人單位與勞動者之間本來可以通過契約規(guī)范約定的許多權(quán)利義務(wù)范疇。在對違紀勞動者的懲處上，在勞動法頒布前若干年的1982年，國務(wù)院頒布了《企業(yè)職工獎懲條例》和《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》，試圖通過立法對獎懲主體、條件和程序、后果等作出詳盡的規(guī)定。對于違紀職工的處分，必須也只能依照國家規(guī)定的懲處條件辦理。同時，在作為懲處措施的解除勞動關(guān)系上，規(guī)定用人單位有權(quán)依照條例單方面行使開除、除名和辭退權(quán)，而職工辭職卻必須與單位協(xié)商一致，體現(xiàn)了用人單位和勞動者的權(quán)利不平等。再有，懲處內(nèi)容和類型上，規(guī)定了許多類似行政處分的內(nèi)容，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的決定程序。行政痕跡過強使人感覺到企業(yè)只是在代表國家行使懲處權(quán)。由此可見，雖然上述兩個條例在計劃經(jīng)濟時代發(fā)揮了一定作用，但它們的基本精神和內(nèi)容卻難以適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的需要，更無法應(yīng)對多種所有制體制下的勞動關(guān)系。

1995年開始實施的《中華人民共和國勞動法》，雖然以嶄新的視野就勞動紀律和勞動者違紀懲處問題作出了規(guī)定，卻沒有規(guī)定廢除《企業(yè)職工獎懲條例》和《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》，因此，上述兩條例時至今日仍然有效。然而，隨著勞動合同制的普遍推行，上述兩條例的廢除將指日可待。

勞動法第4條規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有的勞動權(quán)利和履行勞動義務(wù)。勞動法第19條又將勞動紀律列為勞動合同應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容，并在第25條將勞動者嚴重違反勞動紀律和規(guī)章制度列為用人單位可以解除勞動合同的理由之一?？梢?，依照我國勞動法和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，勞動紀律是企業(yè)規(guī)章制度的一部分，和企業(yè)規(guī)章制度的其他部分同樣，勞動紀律的依法制定和實施屬于企業(yè)的自主權(quán)。同時，勞動紀律又是勞動合同的必備內(nèi)容，勞動者和用人單位通過勞動合同的方式對勞動紀律的內(nèi)容予以確認，勞動者通過簽訂勞動合同的方式承諾遵守勞動紀律，違反勞動紀律即構(gòu)成違約，用人單位同時獲得在勞動者違約（違紀）時予以懲處的權(quán)利。同時我們注意到，由于受到合同格式等技術(shù)規(guī)范的限制并基于勞動合同慣例，勞動合同不能也不必要將包括紀律內(nèi)容在內(nèi)的企業(yè)規(guī)章制度的詳細內(nèi)容全部列入勞動合同，因此，通常通過企業(yè)規(guī)章制度的方式，將勞動合同中有關(guān)勞動紀律的內(nèi)容具體化。

根據(jù)勞動法的上述內(nèi)容，我們可以認為，勞動法基本上實現(xiàn)了將勞動紀律和違紀懲處的責(zé)任性質(zhì)從過去的違紀責(zé)任到違約責(zé)任的過渡，我國勞動法和其他法律法規(guī)并沒有就勞動紀律的內(nèi)容和違紀懲處方式等問題作出明確具體規(guī)定，而是授權(quán)勞動合同的當(dāng)事人雙方約定。

同時我們應(yīng)該意識到，勞動合同雙方締約當(dāng)事人的性質(zhì)和勞動合同締約過程特征決定勞動合同當(dāng)事人雙方的交涉地位是不對等的，為了防止企業(yè)等用人單位利用締約優(yōu)勢濫用懲處權(quán)，對勞動紀律的懲處應(yīng)該予以必要的制約。然而，由于我國尚沒有建立完善的企業(yè)規(guī)章制度公示和備案制度，目前，我國主要通過勞動行政部門的行政審查和處罰、工會和勞動者本人依照勞動法和工會法等有關(guān)法律法規(guī)采取的行動等實施上述制約的。另外，縱觀主要發(fā)達國家勞動審判現(xiàn)狀，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些國家的司法機關(guān)在長期的勞動案件審判中，形成了一整套關(guān)于懲處的根據(jù)和法律性質(zhì)、懲處事由、懲處的有效要件的法理和審判標準，這些判例與通過勞動勞動法的條文內(nèi)容相呼應(yīng)實現(xiàn)對勞動紀律和懲處的制約。我們希望，隨著我國法院勞動爭議案件審判水平的提高，一系列判例或司法解釋的出臺將從整體上實現(xiàn)對勞動紀律和違紀懲處的制約并促進我國勞動法制的發(fā)展。