一、清理拖欠工程款的重要性

對曾一度被認為是“病入膏肓”“積重難返”的全國范圍內(nèi)存在的工程欠款問題，按照國務院的統(tǒng)一部署與要求，從2004年開始，用三年的時間要得到基本清理和解決，一場在全國范圍內(nèi)清理拖欠工程款的戰(zhàn)役由此打響。自國務院辦公廳發(fā)出《關(guān)于切實解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知》后，建設(shè)部等八部委院又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹〈國務院關(guān)于切實解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知〉的實施意見》，提出了“采取有效措施，標本兼治，綜合治理”的工作任務、總體目標及14條嚴厲措施。特別引人注目的是《通知》及《實施意見》都首次將運用法律手段解決工程欠款問題擺在了相當重要的位置，最高人民法院也參與《實施意見》的制定和發(fā)布，從某種意義上顯示，法律將在這次全國范圍內(nèi)的清欠戰(zhàn)役中扮演極其重要的角色。

二、清理拖欠工程款的途徑

（一）建設(shè)立法將全面提速

工程款嚴重被拖欠，固然有諸多方面歷史的、社會的原因，但正如象《通知》所指出的“法制不完備和執(zhí)法不嚴”也是導致工程欠款難以根治的主要原因之一。在2003年全國人大第五次常委會審議通過的《建筑法》執(zhí)法檢查工作報告中，明確提出“要在制度上、法律上解決政府投資工程拖欠工程款問題，并防止發(fā)生新的拖欠?！苯陙?，以《建筑法》為核心，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建筑工程勘察設(shè)計條例》等一批配套的法律法規(guī)的出臺，已基本形成建設(shè)工程法律體系的架構(gòu)，對于規(guī)范和整頓建筑市場秩序發(fā)揮了不可替代的作用。但要全面實現(xiàn)運用法律手段解決工程欠款問題并從源頭上依法根治，現(xiàn)有的法律體系仍然有不少“力不從心”之處，難以從有法可依的角度提供保障。因此，通知指出：要“完善各項法規(guī)制度，嚴格合同管理。要進一步建立健全建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)體系，盡快制定和完善與《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國合同法》等相配套的有關(guān)法規(guī)、制度，規(guī)范業(yè)主和建筑業(yè)企業(yè)行為，保護建設(shè)工程項目雙方合法權(quán)益。”目前，全國人大已經(jīng)決定對《建筑法》進行立法修改，與之相適應的一系列法規(guī)、規(guī)章有望近快出臺。最高人民法院也已加強建筑工程合同糾紛司法解釋的調(diào)研和制定，《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》已完成意見征求工作，即將公布實施。另一方面，為實現(xiàn)工程拖欠款問題的標本兼治，《通知》及《實施意見》提出了一系列具體而嚴厲的措施，例如：對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拖欠工程款又拒不改正的，不批準其投資設(shè)立新的項目開發(fā)公司;計劃、國土行政主管部門不批準其新開發(fā)建設(shè)項目、不為其辦理用地手續(xù);規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門應當按照有關(guān)規(guī)定，在審批規(guī)劃等方面采取措施，督促房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)盡快解決拖欠的工程款等。對建設(shè)工程發(fā)承包雙方采取的綜合整治措施包括：房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項目和政府投資的經(jīng)營性工程項目，要嚴格執(zhí)行項目資本金制度;建筑業(yè)企業(yè)實行市場準入和清出制度;積極推行工程擔保制度等。這些措施都不同程度地屬于行政立法和行政執(zhí)法范疇，因此，為從根本上建立起合法有秩的治理拖欠工程款的長效機制，這些措施的實施都需要先從立法的層面去解決?！锻ㄖ芬汛_定全國范圍解決工程拖欠款問題為期三年的時間表，為保障這一重大戰(zhàn)略任務的如期實現(xiàn)，建設(shè)立法必須先行，因而，我們有理由相信，建設(shè)立法工作將會在未來的三年內(nèi)全面提速。

（二）建設(shè)系統(tǒng)依法行政將全面加強

建設(shè)部汪光燾部長在貫徹《通知》的電視電話會議上坦言工程款拖欠的五大成因：一是部分地方盲目攀比，濫搞“政績工程”、“形象工程”，導致不合理的負債建設(shè)，采取拖欠工程款的方式彌補資金缺口;二是一些房地產(chǎn)開發(fā)項目資金不足，靠建筑業(yè)企業(yè)墊資，把拖欠工程款作為一種“經(jīng)營謀略”;三是建筑市場缺乏有效的失信約束和懲戒機制，致使“拖欠有理、拖欠有利”的不良風氣盛行;四是市場供求關(guān)系嚴重失衡，導致惡性競爭，業(yè)主利用“買方市場”的優(yōu)勢，迫使建筑業(yè)企業(yè)簽訂“黑白合同”;五是個別業(yè)主甚至違反法律和合同的約定，利用建筑業(yè)企業(yè)怕打官司的心理，故意拖延結(jié)算時間等。而這些問題的存在，追根究底無一不與政府行政監(jiān)管缺位、行政監(jiān)管不力有關(guān)。為從源頭上防止拖欠工程款的發(fā)生，《通知》要求“政府有關(guān)行政主管部門要嚴格依法行政，提高執(zhí)法水平，把好各項審批關(guān)口，加強市場監(jiān)督?！蓖瑫r，為保證清欠工作的順利進行，《通知》要求：“對在監(jiān)管中不依法行政、不嚴格執(zhí)法的政府行政主管部門和個人，要嚴肅追究其行政責任?！边@是針對此次全國范圍內(nèi)的清欠工作，政府采取的行政措施為主要的清理手段而做出的特別規(guī)定。汪光燾部長在講話中亦強調(diào)，對在清理工作中失職的政府行政主管部門和個人，要追究其行政責任。這些措施都將促使建設(shè)行政執(zhí)法達到一個新的水平。

（三）行政法律手段成為清防并舉的又一利器

為加大清理拖欠工程款的工作力度，保障各項措施地有效實施，根據(jù)《通知》及《實施意見》的全面部署，各地方政府各有關(guān)部門要實行聯(lián)動執(zhí)法，加強對工程欠款問題所涉及的建設(shè)領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)的全面監(jiān)管。例如：嚴格執(zhí)行項目資本金制度;積極推行工程擔保制度;實行建筑市場準入和清出制度;推行工程款國庫集中支付制度;改革政府采購制度;建立失信懲戒機制;建立健全農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度等，都需要政府各有關(guān)執(zhí)法部門以法律法規(guī)為后盾，充分運用《行政處罰法》《建設(shè)行政處罰暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和規(guī)章所賦予的執(zhí)法權(quán)力，加大執(zhí)法查處的力度。為此《通知》指出：“要嚴肅查處規(guī)避招標和假招投標，綜合整治轉(zhuǎn)包和違法分包等行為，大力發(fā)展勞務分包企業(yè)，防止非法用工行為導致拖欠工資問題?？偝邪髽I(yè)分包工程必須使用有資質(zhì)的專業(yè)承包企業(yè)和勞務企業(yè)?！苯ㄔO(shè)部汪光燾部長在講話中也強調(diào)：對于不按照合同約定結(jié)算工程款的竣工工程，建設(shè)行政主管部門或其他有關(guān)部門在其辦理竣工驗收備案時，應當依法責令停止使用，重新組織竣工驗收;對房地產(chǎn)項目不得辦理權(quán)屬登記手續(xù)。另一方面，對于政府因監(jiān)管缺位、監(jiān)管不力，甚至違法行政導致工程欠款難以清理、無法清理或發(fā)生前清后欠的，相關(guān)利益關(guān)系人可以運用《行政訴訟法》等法律法規(guī)所賦予的訴訟權(quán)利，監(jiān)督政府部門的行政執(zhí)法行為，必要的時候可以通過行政訴訟的途徑，借助司法的強制力，督促政府相關(guān)部門采取相應的處罰措施，以保證工程欠款的順利清償。

（四）“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”將發(fā)揮積極作用

《合同法》第二百八十六條規(guī)定：“發(fā)包人未按照約定支付(工程)價款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。建設(shè)工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償。”這就是我們通常所說的“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”即：合同法“286條”。工程價款優(yōu)先受償權(quán)是我國法律賦予工程承包人(建筑施工企業(yè))一項前所未有的法定權(quán)利，是遏制工程欠款有力的法律武器，也曾被譽為是追討工程欠款的剎手锏。但自《合同法》實施近三年的司法實踐來看，“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”在工程款清欠過程中發(fā)揮的作用仍然有限，原因自然是多方面的，但主要是《合同法》“286條”的規(guī)定只是原則，在相關(guān)配套的法律法規(guī)或司法解釋出臺前，缺乏可操作性。為此，最高人民法院曾于2002年6月11日做出了《關(guān)于建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)問題的批復》(法釋[2002]16號)，全國各地法院都為積極探索運用“286條”解決工程欠款問題做出了不同程度的嘗試和努力，取得了一定的成效。但相對于確立工程建設(shè)領(lǐng)域一項新的法律制度及其應當發(fā)揮的作用來講，“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”在清理拖欠工程款中發(fā)揮的作用仍然有限。為有效解決“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”在實施中可操作性不強的問題，同時為了配合在全國范圍內(nèi)的清欠工作，最高人民法院在《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》中用十三個條款規(guī)定了“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”行使的條件和程序，大大增強了其可操作性。該司法解釋在全國范圍內(nèi)清理工程欠款大的形勢促動下，有望近期出臺。根據(jù)《通知》“要運用法律手段解決拖欠的工程款，鼓勵建筑業(yè)企業(yè)主動運用法律手段解決拖欠工程款問題”的總體要求，建設(shè)部汪光燾部長在貫徹《通知》的電視電話會上明確強調(diào)：建筑業(yè)企業(yè)要增強合同意識和合同管理能力，敢于運用《合同法》第286條維護自己的合法權(quán)益。因此，我們確信，“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”將在此次全國范圍內(nèi)工程款清欠工作中發(fā)揮積極作用。