十屆全國人大常委會第四次會議于2003年8月27日審議通過，并于2004年7月1日起實施的《中華人民共和國行政許可法》，是我國社會主義民主與法制建設的一件大事，是全面推進依法行政、建設法治政府的重要內(nèi)容;是深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措;是從源頭上預防和治理腐敗、防止公共權力濫用的有效手段。同時，這對于規(guī)范行政許可的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護自然人、法人和其它組織的合法權益，鞏固行政審批改革成果，進一步推動行政審批改革，貫徹實施WTO規(guī)則的基本要求，具有重要意義。

一、行政許可的概念、性質(zhì)和作用

根據(jù)《行政許可法》第2條規(guī)定，行政許可是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其它組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可又稱行政審批，作為行政機關的一種行政行為方式，是指“在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予特定的行政相對人從事某種活動或?qū)嵤┠撤N行為的權利或資格的行政行為。” 對于行政許可，有各種理論和觀點。概括起來有三種：一種是解禁說，普遍禁止的解禁。第二種觀點是賦權說，即國家通過行政許可，賦予被許可人特定的權利。第三種觀點是賦權和解禁統(tǒng)一說，認為行政許可是一個事物的兩個方面，對被許可人來說，是一種賦權，因為取得了從事某種活動的權利;但對未獲得許可的人來說，是一種解禁，未經(jīng)許可，不得從事許可活動。行政許可制度涉及到兩個關鍵性環(huán)節(jié)，一個是行政許可的范圍，即法律禁止的范圍。行政許可的前提條件是法律禁止，沒有法律禁止就不會有行政許可的存在。國家為了公共秩序、公共利益的需要，經(jīng)常要設立某一領域或某一事項禁止一般人從事，只有具備一定的條件或資格，經(jīng)過行政機關批準，方能解除這種禁止。另一個是行政許可的程序。行政許可程序的啟動在于行政相對人提出申請。只有當行政相對人提出申請，行政主體批準了這種申請，那么才意味著解除了法律的禁止，行政相對人因此取得了從事某種活動或?qū)嵤┠撤N行為的權利或資格。從形式上說，行政許可是依申請的行政行為。所謂“依申請”是指只有相對一方當事人提出申請，行政機關才能審查，并決定是否頒發(fā)許可證。沒有相對一方當事人的申請，行政機關不得主動為之。從性質(zhì)上說，行政許可是具有法律意義的行政行為。行政機關根據(jù)相對方當事人的申請，必須依照法定的程序進行。

行政許可的存在前提在于國家的法律禁止。這里的法律禁止指的是法律的一般禁止，而不是絕對禁止。如果是國家絕對禁止的事項當然也就不存在解禁的問題。法律的一般禁止既包括法律的明確禁止，也包括法律不明確禁止兩種形式。對于行政許可的深入探討直接涉及到行政許可的性質(zhì)問題。對于行政許可的性質(zhì)，目前學界主要有“特許或特權說”、“賦權說”、“解禁說”或“權利恢復說”、“折衷說”、“驗證”或、“確認說”、“命令說”、“形式、實質(zhì)兩分說”等。筆者認為，這些說法都有一定道理，而且都從一定層面反映了行政許可的特性。并且，對于行政許可性質(zhì)認識應該綜合起來進行考察，不能僅僅從某一個方面去試圖揭示其性質(zhì)，這樣也不能真正揭示其性質(zhì)。另外，行政許可制度是行政主體采用事前監(jiān)督和控制的一種重要方式，通過事前監(jiān)督和控制，把一些不符合要求的主體排除在外，從而維護國家利益、公共秩序和社會秩序。實施行政許可制度，行政主體必須支付高額的行政成本，并且承擔行政人員利用行政許可權進行尋租的風險。

行政許可是行政主體通過頒發(fā)許可證或者執(zhí)照等方式對國家事務和社會事務進行管理和控制的一種方式，行政許可被越來越廣泛地用于國家和社會的管理領域，如工商行政管理中的營業(yè)執(zhí)照，環(huán)境保護中的排放污染物的許可證，食品、藥品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、進出口許可證等。應該指出，行政許可作為一種較為常見的行政行為方式，實際上也是一把雙刃劍。從積極方面而言，主要有以下作用：有利于加強國家對社會經(jīng)濟活動進行宏觀管理，實現(xiàn)從直接管理到間接管理的過渡，協(xié)調(diào)行政主體和行政相對人之間的關系。有利于保護廣大消費者及人民大眾的權益，制止不法經(jīng)營，維護社會經(jīng)濟秩序和生活秩序。有利于保護并合理分配和利用有限的國力資源，搞好生態(tài)平衡，避免資源、財力及人力的浪費。有利于控制進出口貿(mào)易，發(fā)展民族經(jīng)濟，保持國內(nèi)市場的穩(wěn)定。有利于消除危害社會公共安全的因素，保障社會經(jīng)濟活動有一個良好的環(huán)境。完善和健全的行政許可制度，有利于防腐倡廉，保證行政機關依法行政，大大提高行政效率。行政許可制度在具有其優(yōu)越性，積極作用的同時;也不可避免地帶有一定的局限性，具有消極作用，主要表現(xiàn)在：其一，導致壟斷和財富的“合法轉(zhuǎn)移”;其二，導致管制者為被管制者所“俘虜”;其三，限制競爭和阻止創(chuàng)造性經(jīng)濟的發(fā)展;其四，導致低效率和滋生腐敗;其五，導致行政許可的自我增殖和“官本位”思想的強化;其六，導致公眾把某些非法行為民俗化、合情化，從而架空法制經(jīng)濟的根基。正因為行政許可所具有的積極和消極兩方面的作用，就需要我們正確認識行政許可作用，以便更好地發(fā)揮其積極作用，避免或者消除其負面效應。這反映在立法方面，就需要立法者正確認識行政許可的作用，既不能人為地夸大許可作用，也不能忽視或者否認許可作為宏觀調(diào)控手段在彌補市場缺陷或者社會發(fā)育不全方面的重要作用。立法時應把一些必須通過許可方式規(guī)定的事項，納入到許可的范圍，可納入可不納入的，盡量不納入;可以通過其它途徑解決的，如社會自行調(diào)控的，就不通過許可來解決，從而減少國家對于經(jīng)濟生活、社會生活的干預。通過行政許可改革，要不斷還權于市場，還權于社會，就是要不斷地給企業(yè)松綁，給社會松綁，給它們提供一個相對自由發(fā)展的空間。因為行政許可是禁止的解除，其前提條件是禁止一般人從事該項活動，因此，它是對自由的限制。另外，行政許可是以禁止為前提，但禁止的目的不是為了禁絕，而只是一種限制，對不符合條件者是限制，但對符合條件者提供良好的環(huán)境。當然條件既包括形式上的條件，也包括實質(zhì)性的條件。形式上的條件如對于不同國籍的公民或組織給予不同的待遇，某種行業(yè)必須由本國人從事。實質(zhì)上的條件，如從事某種行業(yè)所必須的能力和資質(zhì)。在行政許可領域經(jīng)常出現(xiàn)，具體實質(zhì)條件而不具備形式條件的企業(yè)。隨著對外交往，形式條件要求在逐步松動，如目前對內(nèi)外資企業(yè)實行國民待遇，實際上就是逐步取消這種形式上國籍限制。

二、行政許可訴訟的受案范圍

行政許可作為行政機關對特定的社會、經(jīng)濟、文化等活動進行監(jiān)管的一種方式，具有可訴性，公民、法人或者其他組織認為行政許可機關和行政許可機關工作人員的行政行為或者不作為侵犯其合法權益，依法向人民法院提起行政訴訟是沒有爭議的。隨著《行政許可法》的實施，會有一定數(shù)量的行政許可案件要通過行政許可訴訟的方式解決。這里需要明確的是，哪些行政許可案件應納入行政許可訴訟的受案范圍。我國《行政許可法》對行政許可的設定、實施機關、實施程序、費用、監(jiān)督檢查等方面作出了明確規(guī)定。從我國《行政訴訟法》以及最高法院的有關司法解釋的規(guī)定看，可以納入行政許可訴訟受案范圍的主要是實施程序、監(jiān)督檢查、費用等問題，并且今后可能引發(fā)行政許可訴訟的重點就是因?qū)嵤┏绦騿栴}導致的。下面就行政許可訴訟的受案范圍進行探討。

可訴行為的界定

根據(jù)《行政許可法》、《行政訴訟法》，以及最高法院司法解釋的規(guī)定，可以納入行政許可訴訟受案范圍的可訴的行政行為既包括作為行為，又包括不作為行為。具體而言，主要是：

1、不履行法定職責或者遲延履行法定職責行為

行政許可屬于依申請的行政行為，行政機關在接到申請人的申請后，應當依照行政許可法規(guī)定的程序和期限進行受理、審查、決定，在特定情況下，還應該舉行聽證程序，或者對許可證進行變更和延續(xù)等。行政機關如果不履行法定的職責，不作出相應的行政行為或者遲延作出相應的行政行為，就可能被申請人以不履行法定職責或者遲延履行法定職責訴至法院，要求其履行法定職責。

根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政許可的實施程序主要包括申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)等。因此，根據(jù)行政許可實施程序的不同，行政機關不履行法定職責或者遲延履行法定職責行為主要包括：

違反申請與受理程序規(guī)定，行政機關對符合法定條件的行政許可申請不予受理的;不在辦公場所公示依法應當公示的材料的;申請人要求行政機關對公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機關沒有說明、解釋，提供準確、可靠信息的;申請人提交的申請材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請人必須補正的全部內(nèi)容的;

違反審查與決定程序規(guī)定，在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請人、利害關系人履行法定告知義務的;未依法說明不受理行政許可申請或者不予行政許可的理由的;對符合法定條件的申請人不予行政許可的;

違反期限規(guī)定，不在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定的;

違反聽證程序規(guī)定，依法應當舉行聽證而不舉行聽證的;

違反變更與延續(xù)程序規(guī)定，被許可人要求變更行政許可事項的，對符合法定條件、標準的，行政機關不依法辦理變更手續(xù)的;根據(jù)被許可人的申請，行政機關在行政許可有效期屆滿前未作出是否準予延續(xù)的決定的;

違反特別規(guī)定，依法應當根據(jù)招標、拍賣結(jié)果或者考試成績擇優(yōu)作出準予行政許可決定，未經(jīng)招標、拍賣或者考試，或者不根據(jù)招標、拍賣結(jié)果或者考試成績擇優(yōu)作出準予行政許可決定的;

違反監(jiān)督檢查規(guī)定，行政機關不依法履行監(jiān)督職責的等。

2、行政機關作出的準予行政許可決定的;

3、行政機關作出的變更行政許可事項的;

4、行政機關作出的延續(xù)行政許可有效期的;

5、行政機關作出的吊銷、撤回、撤銷、注銷行政許可的;

6、行政機關實施行政許可，擅自收費或者不按照法定項目和標準收費的;

7、行政機關對違反行政許可法規(guī)定的行政許可申請人、被許可人，以及公民、法人或者其他組織作出的行政處罰行為。根據(jù)《行政許可法》第78條、第79條、第80條、第 81條的規(guī)定，行政機關依法可以進行行政處罰的情形主要有以下方面：第一，行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告。第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予的行政處罰。第三，被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的;超越行政許可范圍進行活動的;向負責監(jiān)督檢查的行政機關隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況的真實材料的;法律、法規(guī)、規(guī)定的其他違法行為之一的，行政機關應當依法給予的行政處罰。第四，公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法采取措施予以制止，并依法給予的行政處罰。第五，其他違法行為。

針對上述情形的違法行為，行政機關應當根據(jù)行政許可法、行政處罰法以及其他相關規(guī)定依法給予行政處罰。比如，給予警告、通報批評、罰款、沒收、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照等行政處罰。當事人對行政機關的行政處罰行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

8、行政強制措施行為，行政機關針對被許可人或者行政許可申請人等違法行為或未依法履行義務的行為，可以采取相應的強制措施，比如，行政機關采取的責令限期改正、停止建造、安裝和使用、申請人在1年內(nèi)或者3年內(nèi)不得再次申請行政許可等強制措施，當事人不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

9、行政賠償訴訟，根據(jù)《行政許可法》第76條規(guī)定，行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損害的，應當依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償;根據(jù)該法第69條第四款規(guī)定，依照本條第1款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。當事人則可以依法向人民法院提起行政賠償訴訟。

10、行政補償訴訟，根據(jù)《行政許可法》第8條第2款規(guī)定，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應該給予補償。當事人則可以依法向人民法院提起行政補償訴訟。

不可訴行為的界定

根據(jù)《行政訴訟法》以及最高法院司法解釋的規(guī)定，不可訴行為主要包括國防、外交等國家行為、抽象行政行為、行政機關對其工作人員實施的獎懲、任免等決定、行政終局裁決行為等。根據(jù)上述有關規(guī)定，結(jié)合行政許可法的規(guī)定，在行政許可訴訟中不可訴行為主要包括：

1、行政機關依據(jù)行政許可法的規(guī)定設定行政許可的規(guī)范性文件，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。一般而言，行政許可的設定不具有可訴性。首先，從行政許可的設定范圍看，行政許可法規(guī)定的設定事項很原則，不具有可操作性，并且不直接影響相對人或者相關人員的合法權益。其次，從行政許可的設定形式看，可以設定行政許可的主要是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章。根據(jù)我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，法律、行政法規(guī)、規(guī)章不具有可訴性。

2、有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用行政許可法，一般也不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。

3、國務院依照行政許可法的規(guī)定實施的行政許可行為，根據(jù)行政許可法第52條規(guī)定，國務院實施行政許可的程序，適用有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定。對于國務院實施的行政許可，不宜納入行政許可訴訟的范圍。

4、行政機關通過考試賦予當事人特定資格，當事人對行政機關舉辦的考試不服的，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。

5、專業(yè)技術組織及其有關人員所實施的檢驗、檢測、檢疫結(jié)論，當事人對結(jié)論不服的，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。

6、行政機關依據(jù)行政許可法作出的內(nèi)部審批行為，當事人不服的，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍，但是如果該內(nèi)部審批直接對外產(chǎn)生實際效果的除外。

7、行政機關行政許可法以及其他有關法律的規(guī)定，作出的終局裁決的行政行為，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。

三、行政許可訴訟的當事人

行政許可訴訟的當事人是依法參加行政許可訴訟活動，享有訴訟權利，承擔訴訟義務，并且與訴訟爭議或者訴訟結(jié)果有利害關系的人。行政許可訴訟的當事人具體包括適格的原告、被告以及第三人。

原告資格的認定

根據(jù)《行政訴訟法》、《行政許可法》以及最高法院司法解釋的規(guī)定，行政許可訴訟的原告是認為行政機關及其工作人員的行政許可行為侵犯其合法權益，而向人民法院提起訴訟的個人或者組織。行政許可訴訟的原告具體包括以下幾類：

1、行政行為相對人，即行政機關的行政行為直接針對的組織或者個人。主要包括：

行政許可申請人。我國《行政許可法》對行政許可的申請與受理、審查與決定、期限等專門作出了規(guī)定。行政許可申請人在以下情形下可以作為原告依法向人民法院提起行政訴訟：行政機關對符合法定條件的行政許可申請不予受理的;不在辦公場所公示依法應當公示的材料的;申請人要求行政機關對公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機關沒有說明、解釋，提供準確、可靠信息的;申請人提交的申請材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請人必須補正的全部內(nèi)容的;在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請人、利害關系人履行法定告知義務的;未依法說明不受理行政許可申請或者不予行政許可的理由的;對符合法定條件的申請人不予行政許可的;不在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定的等。換言之，行政許可申請人針對行政機關違反申請與受理、審查與決定、聽證等程序規(guī)定，均可以原告身份向法院提起行政訴訟。

被許可人。根據(jù)《行政許可法》第49條、第50條規(guī)定，被許可人要求變更行政許可事項或者需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，符合法定變更或者延續(xù)條件、標準，行政機關不予辦理變更或者延續(xù)手續(xù)的。另外，行政機關在監(jiān)督檢查過程中，侵犯被許可人合法權益的;在法定情形下，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據(jù)利害關系人的請求或者依據(jù)職權，撤銷行政許可的;在法定情形下，行政機關注銷行政許可的。被許可人違反《行政許可法》第79條、第80條的規(guī)定被行政機關依法給予行政處罰。因此，被許可人針對行政機關作出的撤銷或者注銷行政許可、行政處罰、行政強制措施等行為，可以原告身份向法院提起行政訴訟。

被行政處罰人。根據(jù)《行政許可法》第78條、79條、80條、81條規(guī)定，行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并依法給予警告的行政處罰。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰;被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的;超越行政許可范圍進行活動的;向負責監(jiān)督檢查的行政機關隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況的真實材料的;法律、法規(guī)、規(guī)定的其他違法行為之一的，行政機關依法作出行政處罰。公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰。當然，被行政處罰人中包含申請人或者被許可人的情形。被行政機關給予行政處罰的行政許可申請人、被許可人或者其他組織或者個人有權向人民法院提起行政訴訟。

2、行政行為相關人，即與行政機關的行政行為具有法律上的利害關系，對該行為不服而向人民法院提起訴訟的組織或者個人。主要包括：

相鄰權人

相鄰權是一個民法概念，指不動產(chǎn)的占有人在行使無權時，對相鄰的他人的不動產(chǎn)享有特定的支配權。根據(jù)《民法通則》第83條規(guī)定：“不動產(chǎn)的相鄰各方，應當按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風、采光等方面的相鄰關系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害、排除妨礙，賠償損失。”從該條規(guī)定看，相鄰關系屬于民事關系。當然，如果民事主體侵犯他人相鄰權的行為，是由行政機關的具體行政行為引起的，是經(jīng)行政機關批準、許可后實施的，擁有相鄰權的一方認為行政機關的批準、許可行為侵犯其合法權益的，可以向法院提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條第1項的規(guī)定，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。

公平競爭權人

公平競爭權是公民、法人或者其他組織的民事權利，一般而言，侵害公平競爭權的行為主要來自其他競爭者，但在有些情況下，也可能來自行政機關。根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條第1項的規(guī)定，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。根據(jù)《行政許可法》第53條規(guī)定，“實施本法第12條第2項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機關通過招標、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定。行政機關按照招標、拍賣程序確定中標人、買受人后，應當作出準予行政許可的決定，并依法向中標人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機關違反本條規(guī)定，不采用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”同時根據(jù)《行政許可法》第12條第2項規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項可以設定行政許可。換言之，這些事項的行政許可，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。行政機關違反《行政許可法》第53條規(guī)定，不采用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

其他相關人

其他相關人是與具體行政行為有法律上利害關系，對該行為不服，而向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織。比如，《行政許可法》第40條規(guī)定，行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱。根據(jù)該條規(guī)定，如果公民要求查閱行政許可決定的知情權受到侵犯，公民有權提起行政訴訟。另外，根據(jù)《行政許可法》第69條規(guī)定，在法定情形下，利害關系人可以請求作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，撤銷行政許可。如果該利害關系人的請求沒有得到行政機關的支持，該利害關系人自然有權向法院提起訴訟。

被告資格的認定

《行政許可法》設專章對行政許可的實施機關作出了規(guī)定，行政許可的實施機關對于確定行政許可訴訟具有重要作用。行政許可訴訟被告是指其實施的行政行為被作為原告的個人或者組織指控侵犯其行政法上的合法權益，而由人民法院通知應訴的行政主體。根據(jù)《行政許可法》、《行政訴訟法》以及最高法院相關司法解釋的規(guī)定，行政許可訴訟被告包括以下幾種情形：

1、一般情形

原告直接向人民法院起訴行政許可決定或者相關行政行為，應當以書面決定上署名的行政機關為被告。

原告起訴行政機關不履行法定職責或者遲延履行法定職責的，應當以其申請的行政機關為被告。

原告起訴事實行為的，以作出事實行為的工作人員所屬行政機關或者委托、授權其行使職權的行政機關為被告。

行政案件經(jīng)復議機關復議，復議機關維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關為被告;復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。比如，根據(jù)《行政許可法》第53條第4款規(guī)定，行政機關違反本條規(guī)定，不采用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。因此，根據(jù)該款規(guī)定，針對行政機關違反本條規(guī)定，不采用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以向該行政機關的上一級行政機關申請行政復議。復議機關維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關為被告;復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。

法律、法規(guī)授權的組織所作出的具體行政行為，作出被訴具體行政行為的組織是被告。根據(jù)《行政許可法》第23條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規(guī)定。”從該條規(guī)定來看，原告起訴法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織作出的行政許可決定或者相關行政行為的，應當以該被授權的組織為被告。

由行政機關委托的行政機關所作出的具體行政行為，委托行政機關是被告。根據(jù)《行政許可法》第24條規(guī)定：“行政機關在其法定職權范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可。委托機關應當將受委托行政機關和受委托實施行政許可的內(nèi)容予以公告。委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托行政機關在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關名義實施行政許可;不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。”從該條規(guī)定看，委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。因此，當事人對受委托行政機關以委托行政機關名義作出的行政許可決定或者相關行政行為，以委托行政機關為被告。

行政機關撤銷后，由繼續(xù)行使其職權的行政機關為被告。

2、特殊情形

當事人不服行政機關經(jīng)上級機關批準實施的具體行政行為，向人民法院提起行政訴訟，應以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告。

依法應當先經(jīng)下級行政機關審查后報上級行政機關決定的行政許可，下級行政機關不予上報或者拖延上報初步審查意見和全部申請材料，當事人起訴的，以該下級行政機關為被告;下級行政機關上報初步審查意見后，上級行政機關不予批準或者拖延批準，當事人起訴的，以該上級行政機關為被告。根據(jù)《行政許可法》第 35條規(guī)定：“依法應當先經(jīng)下級行政機關審查后上報行政機關決定的行政許可，下級行政機關應當在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請材料直接報送上級行政機關。上級行政機關不得要求申請人重復提供申請材料。”從該條規(guī)定來看，依法應當先經(jīng)下級行政機關審查后上報行政機關決定的行政許可，下級行政機關應當在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請材料直接報送上級行政機關，如果下級行政機關不予上報或者拖延上報初步審查意見和全部申請材料，當事人不服的，應以該下級行政機關為被告;如果上級行政機關在接到下級行政機關上報的初步審查意見和全部材料后，不予批準或者拖延批準的，當事人起訴的，以該上級行政機關為被告。

當事人不服行政機關行使的相對集中行政許可權，以該行政機關為被告。根據(jù)《行政許可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”該條是關于相對集中行政許可權的規(guī)定。相對集中行政許可權是經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。換言之，本來由幾個行政機關共同行使的行政許可權，在經(jīng)過法定批準程序，可以決定一個行政機關統(tǒng)一行使，從而避免出現(xiàn)政府部門職能交叉、權責不清、多頭管理問題。需要明確的是當事人不服行政機關行使的相對集中行政許可權，應該以統(tǒng)一行使該職權的行政機關為被告，而不能以原行政機關為被告。

內(nèi)部行政審批外部化情形下被告的認定，根據(jù)《行政許可法》第26條第1款規(guī)定，行政許可需要行政機關內(nèi)設的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關應當確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。從該款規(guī)定看，如果一個行政許可需要行政機關內(nèi)設的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關應當確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。如果當事人對于行政機關內(nèi)設的一個機構(gòu)不予辦理或者拖延辦理行政許可或者相關行政行為的，應以該行政機關為被告，而不能以該內(nèi)設機構(gòu)為被告。

“并聯(lián)審批”情形下被告的認定，根據(jù)《行政許可法》第26條第2款規(guī)定，行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關部門聯(lián)合辦理、集中辦理。從該款規(guī)定看，包括“并聯(lián)審批”的情形。所謂“并聯(lián)審批”就是依法應當由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，這主要適用于一些需要前置審批的企業(yè)的市場準入。在“并聯(lián)審批”下，地方人民政府確定的一個部門受理行政許可申請，如果當事人對該部門的不予受理的決定不服向人民法院提起行政訴訟的，應當以該部門為被告;如果當事人對有關部門提出或者不提出行政許可意見的行為不服向人民法院提起行政訴訟的，應當以提出或者不提出該意見的部門為被告;如果其中一個部門不同意許可，當事人不服應當以該部門為被告;如果受理部門就此作出不予行政許可決定的，當事人不服的，則既可以不同意許可的部門為被告，也可以受理部門為被告。

“一站式審批”情形下被告的認定，根據(jù)《行政許可法》第26條第2款規(guī)定，行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關部門聯(lián)合辦理、集中辦理。從該款規(guī)定看，包括“一站式審批”的情形。所謂“一站式審批”主要是對有關投資項目的審批，往往涉及政府的多個部門，需要多個審批，為了提高效率，地方政府通過設立“一站式”服務中心，讓各審批機關到“一站式”服務中心聯(lián)合辦公，集中辦理有關行政許可。在“一站式審批”情形下，當事人對各行政部門的審批意見不服的，以各行政部門為被告。

第三人

行政訴訟第三人，是指同提起訴訟的具體行政行為有利害關系，為了維護自己的合法權益而參加訴訟的個人或者組織。在行政許可訴訟中，第三人主要包括以下情形：

1、行政許可聽證程序中的第三人確定。根據(jù)《行政許可法》第47條第1款的規(guī)定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利;申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起5日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關應當在20日內(nèi)組織聽證。根據(jù)該款規(guī)定，如果申請人或者利害關系人因聽證事宜向法院提起行政訴訟，法院應通知利害關系人或者申請人作為第三人參加訴訟，利害關系人或者申請人也可以申請參加訴訟。

2、招標、拍賣方式中第三人的確定。根據(jù)《行政許可法》第53條第4款的規(guī)定，行政機關違反本條規(guī)定，不采用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。根據(jù)該款規(guī)定，行政機關違反本條規(guī)定，不采用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人向法院提起行政訴訟，法院應通知已經(jīng)確定的中標人、買受人作為第三人參加訴訟，中標人、買受人也可以申請參加訴訟。

3、請求撤銷行政許可中的第三人確定。根據(jù)《行政許可法》第69條規(guī)定，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據(jù)利害關系人的請求或者依職權，可以撤銷行政許可。如果利害關系人請求撤銷行政許可，而作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關沒有撤銷行政許可。利害關系人向法院提起行政訴訟，法院應通知被許可人作為第三人參加訴訟，被許可人也可以申請參加行政訴訟。

4、“并聯(lián)審批”和“一站式審批”中的第三人確定。在行政許可訴訟中，“并聯(lián)審批”和“一站式審批”情形下，對應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院可通知相應行政主體以第三人的身份參加訴訟。

5、行政機關對實施同一違法行為的兩個以上相對人給予行政處罰，其中一部分人對行政處罰不服，向人民法院提起行政訴訟，另一部分人不起訴。在這種情況下，人民法院應通知沒有起訴的其他被處罰人作為第三人參加訴訟。

當然，行政許可訴訟中第三人還包括其他一些情形，可以根據(jù)個案不同來確定行政許可訴訟的第三人。這里需要明確的是行政許可訴訟第三人應同被訴的具體行政行為有法律上的利害關系，沒有法律上的利害關系則不能作為第三人參加訴訟。

四、行政許可訴訟的司法審查程度

人民法院在審理行政許可訴訟案件中，審查程度和方式是一個非常重要的問題。因為行政許可的種類差異很大，不同種類的行政許可訴訟，人民法院進行審查時采用的標準應該是統(tǒng)一的，并且應該符合我國《行政訴訟法》以及最高法院司法解釋的規(guī)定。行政許可訴訟的司法審查程度既關系到行政權與司法權的關系問題，也涉及到行政機關之間的職責權限分工問題。并且，人民法院對于行政許可訴訟的司法審查程度也關系到能否切實行政保護相對人以及其他利害關系人的合法權益問題。

關于事實審查與法律審查問題

根據(jù)《行政訴訟法》第4條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實為根據(jù)，以法律為準繩”。該條規(guī)定決定著人民法院審理行政案件應該進行事實審和法律審。因此，人民法院審理行政許可訴訟案件，既要審查被訴具體行政行為認定的事實是否正確，也要審查被訴具體行政行為適用的法律是否準確。并且，事實審與法律審應該統(tǒng)一起來。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，在行政許可實施程序中，作為行政許可實施機關應該依據(jù)法定的權限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可。行政許可實施機關對于事實認定應該符合法律要求，在有些行政許可中，比如規(guī)劃行政許可中，可能涉及到一些技術標準和技術規(guī)范，作為許可實施機關應該認真審查這些申請項目是否符合技術標準和技術規(guī)范的要求。除此之外，作為行政許可實施機關還應該在適用法律上沒有錯誤。換言之，人民法院審理行政許可訴訟案件，既要審查行政許可實施機關認定的事實是否正確，又要審查其適用的法律是否準確，而不僅僅審查行政許可實施機關適用的法律是否準確。即使作為技術性很強的行政許可案件，人民法院在進行審理時，也不應該只進行法律審，而不同時進行事實審。雖然從行政法理上說，人民法院在某種程度上應該尊重行政機關對于事實的認定，但這并不意味著人民法院要無原則地放縱行政權行使。因此，無論是事實審，還是法律審都是非常必要的。

關于形式審查與實質(zhì)審查問題

這里的形式審查與實質(zhì)審查問題本來應該是作為行政許可實施機關在實施許可中應該進行形式審查，還是實質(zhì)審查的問題。根據(jù)《行政許可法》第31條規(guī)定：“申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責。行政機關不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無關的技術資料和其他材料。”同時，該法第34條規(guī)定：“行政機關應當對申請人提交的材料進行審查。申請人提交的材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。”根據(jù)上述規(guī)定，可以看出，行政機關對申請材料進行審查，既包括形式審查方式，也包括實質(zhì)審查方式。所謂形式審查是指行政機關僅對申請材料的形式要件是否具備進行審查，即審查申請材料是否齊全、是否符合法定形式，不對申請材料的真實性、合法性進行審查。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政機關對有些申請事項的審查將采用形式審查方式。比如，根據(jù)該法第56條規(guī)定：“實施本法第十二條第五項所列事項的行政許可，申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機關應當當場予以登記。需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關依照本法第三十四條第三款的規(guī)定辦理。”所謂實質(zhì)審查是指行政機關不僅要對申請材料的形式要件是否具備進行審查，還要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容是否符合條件進行審查。對于申請材料的實質(zhì)審查，有的可以采取書面審查的方式，即通過申請材料的陳述了解有關情況，進行審查，但有的實質(zhì)審查還需要進行實地核查，才能確認真實情況。需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。

應該說，我國《行政許可法》關于行政機關對申請材料的審查方式已經(jīng)作出了規(guī)定，根據(jù)該法規(guī)定，申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責。在此基礎上，行政機關對于申請材料的審查一般采用形式審查，但并不排除進行實質(zhì)審查的可能性和必要性。因此，法院在審理行政許可訴訟案件中，一般應根據(jù)行政機關審查事項和方式的不同來判斷其是否依法履行了審查職責。在審判實踐中，對于申請事項，如果法律規(guī)定行政機關僅需進行形式審查，無需進行實質(zhì)審查，那么法院在審理此類案件中，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)行政機關已經(jīng)進行了形式審查，就可以認定該行政機關履行了法定的審查職責;如果法律規(guī)定行政機關不僅需要進行形式審查，還需要進行實質(zhì)審查，那么法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)該行政機關僅進行形式審查，未進行實質(zhì)審查，那么就可以認定該行政機關沒有依法履行法定的審查職責。在審判實踐中，如果一個申請事項僅涉及到一個行政機關審查，無須其他機關審查批準的，這種案件審理起來難度不會太大。如果一個申請事項涉及到幾個行政機關的審查批準，對于這類案件審理起來難度較大。比如，在規(guī)劃行政許可行政訴訟中，當事人要求撤銷規(guī)劃許可證，人民法院經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃委員會頒發(fā)許可證之前的其他機關的批準行為違法。當然，作為規(guī)劃委員會在審查階段，如果按照形式審查的要求，這些批準文件齊全、符合法定形式，符合形式審查要求。但是按照實質(zhì)審查的要求，這些批準文件雖然齊全、符合法定形式，但是這些批準文件卻不合法，規(guī)劃委員會在此情況下，仍然頒發(fā)規(guī)劃許可證，那么規(guī)劃委員會行為就不符合實質(zhì)審查要求。應該說，作為規(guī)劃委員會對申請事項進行審查，如果發(fā)現(xiàn)批準文件不齊全，不符合法定形式，仍然頒發(fā)規(guī)劃許可證，這顯然是規(guī)劃行政主管部門違反了形式審查要求;如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)批準文件齊全、符合法定形式，在沒有對該申請事項進行實質(zhì)審查的基礎上，就頒發(fā)了規(guī)劃許可證，后來經(jīng)法院審查發(fā)現(xiàn)這些批準文件不合法，這能否說明規(guī)劃委員會頒發(fā)規(guī)劃許可證違法?筆者認為，這里涉及到規(guī)劃委員會有沒有進行實質(zhì)審查的職責。如果規(guī)劃委員會有進行實質(zhì)審查的職責，其在審查中沒有進行實質(zhì)審查，那么規(guī)劃委員會的行為顯屬違法。但是，如果規(guī)劃委員會沒有進行實質(zhì)審查的職責，其在審查中沒有進行實質(zhì)審查，即使前面的批準文件違法，也不能就此認為規(guī)劃委員會的行為違法。這種問題在今后 “并聯(lián)審批”和“一站式審批”情形中可能會經(jīng)常出現(xiàn)。筆者認為，由于規(guī)劃行政許可涉及到人數(shù)很多、影響很大，有的直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全，對于此類許可一般應采用實質(zhì)審查為宜。當然，如果需要進行實質(zhì)審查，是由每一個審批環(huán)節(jié)的行政機關都進行實質(zhì)審查，還是由規(guī)劃委員會最終進行實質(zhì)審查，這需要規(guī)劃部門與其他行政機關進行協(xié)調(diào)，也有待進一步研究。筆者認為，對于此類許可，最好由每一個審批環(huán)節(jié)的行政機關都進喜果農(nóng)實質(zhì)審查，而不是由規(guī)劃委員會最終通過實質(zhì)審查的方式來決定是否發(fā)放規(guī)劃許可證。

關于全面審查與部分審查問題

人民法院在行政許可訴訟中，是對被訴具體行政行為的合法性進行全面審查，還是僅根據(jù)當事人的訴訟請求進行部分審查，這也是審判實踐中急需解決的問題。根據(jù)《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”該條規(guī)定確定了人民法院對被訴具體行政行為進行合法性審查的原則，同時也決定了人民法院對被訴具體行政行為的審查應該是全面審查，而不是僅僅根據(jù)當事人的訴訟請求進行部分審查。因此，合法性審查原則決定著人民法院在訴訟中圍繞對被訴具體行政行為的合法性所進行的審查是全面審查，并且這項原則適用于全部的行政訴訟案件。在行政許可訴訟中，法院對被訴具體行政行為的合法性審查應該是全面審查，而不是僅僅局限于根據(jù)當事人的訴訟請求進行審查。當然，這也直接與人民法院對被訴具體行政行為的監(jiān)督審查權密切相關。人民法院通過審理行政案件，一方面要依法保護公民、法人或者其他組織的合法權益，另一方面也要監(jiān)督和支持行政機關依法行使行政職權。由于當事人的訴訟請求有的可能針對性很強，便于法院通過司法審查糾正被訴的違法具體行政行為;有的可能針對性不強，如果法院僅僅按照當事人的訴訟請求進行審查，可能會陷入誤區(qū)，不利于糾正被訴的違法具體行政行為。因此，我國《行政訴訟法》確定合法性審查的原則，要求人民法院在訴訟中應圍繞被訴具體行政行為的合法性進行全面審查，而不是局限于當事人訴訟請求所進行的部分審查。

五、行政許可訴訟的裁判

行政許可訴訟的裁判方式直接關系到當事人的訴訟請求能否得到支持，具體行政行為的合法性是否得到確認等諸多問題。根據(jù)《行政訴訟法》以及最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定，在行政許可訴訟中，人民法院可以采用以下幾種裁判方式：一是行政許可行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持;二是判決駁回原告的訴訟請求;三是判決撤銷或者部分撤銷被訴具體行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為;四是行政許可機關不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內(nèi)履行;五是行政處罰顯失公正的，可以判決變更;六是被訴行政許可行為違法，但撤銷該行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴行政許可行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施;造成損害的，依法判決承擔賠償責任。下面就行政許可訴訟中人民法院的裁判方式的進行探討。

一審行政許可訴訟的裁判

1、關于維持判決

所謂維持判決是指人民法院經(jīng)審查認定被訴具體行政行為合法有效，對其予以維持，確認其效力的判決?！缎姓V訟法》第54條第1款規(guī)定：“具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持”。這是對維持判決適用條件的規(guī)定，人民法院只有在具體行政行為同時具備以下三個條件時，才能判決維持具體行政行為。應該說，維持判決對被訴具體行政行為提出了較高程度的要求。如果被訴具體行政行為不能完全滿足這三個條件的要求，那么就不宜采用這種判決方式。確認判決的法律拘束力對象不僅是法院，也包括當事人。因此，確認判決法律文書生效后，作為被告的行政機關不能自行改變原被訴具體行政行為。

2、撤銷判決

撤銷判決是指人民法院經(jīng)審查，認定被訴具體行政行為違法，對其予以撤銷，否定其效力的判決。撤銷判決分全部撤銷、部分撤銷，以及可以重新作出具體行政行為的撤銷。適用撤銷判決的一般的或概括的條件，是具體行政行為違反法律。具體行政行為違法主要包括下述情形：主要證據(jù)不足;適用法律、法規(guī)錯誤;違反法定程序;超越職權;濫用職權。

在行政許可訴訟中，法院在適用撤銷判決時，一方面要注意把握被訴具體行政行為是否具有上述情形之一，另一方面也應該考慮撤銷判決的社會效果與法律效果。如果被訴具體行政行為違法，但是撤銷該行政行為后將會給國家利益和公共利益造成重大損失的，此時法院就應該以確認判決代替撤銷判決。法院作出判決后，還應當責令被訴行政機關采取相應的補救措施。

3、關于駁回訴訟請求判決

駁回訴訟請求判決是人民法院對原告訴訟請求的否定，是對被訴具體行政行為或不作為的不同程度的間接肯定。這種判決形式，不僅在多數(shù)情況下與維持判決具有同等效力和意義，而且具有維持判決所不能替代的功能和作用。駁回訴訟請求判決是最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條新增加的判決形式，旨在彌補行政訴訟法明文規(guī)定的判決形式的不足，以滿足行政審判實踐的需要。

駁回訴訟請求不同于駁回起訴，駁回起訴否定的是當事人程序上的請求權，而駁回訴訟請求則否定了當事人的實體請求權。換言之，駁回起訴意味著原告不符合法律規(guī)定的起訴條件即法院認為其不能起訴，而駁回訴訟請求則意味著原告已經(jīng)符合了法律規(guī)定的起訴條件但其請求不能成立，故得不到法律的支持。由于駁回起訴沒有進入實體上的審理，因而只能用裁定方式結(jié)案，而駁回訴訟請求則已經(jīng)過了實體上的審理，因而必須用判決方式的結(jié)案。

駁回訴訟請求判決也不同于維持判決。一般來講，維持判決通常都意味著駁回原告的訴訟請求，兩種判決實質(zhì)效果上基本相同，是一個結(jié)果的兩種表現(xiàn)形式。當然，駁回訴訟請求與維持判決之間也存在著差異：一是指向?qū)ο蟛煌ｑg回訴訟請求判決是針對原告的訴訟理由作出的判定;而維持判決則是針對被告行政機關的具體行政行為的合法性作出的判定。二是拘束力不同。駁回訴訟請求判決，是對原告訴訟請求的否定。換言之，法院沒有支持原告的訴訟請求。駁回訴訟請求判決作出后，行政機關根據(jù)行政管理需要可以對原具體行政行為依法進行變更。而維持判決一經(jīng)作出，原告和被告都要受到判決的拘束，不得對原具體行政行為進行變更。三是性質(zhì)不同。駁回訴訟請求判決是對原告訴訟請求的否定，實際上是對被告行政行為效力的間接肯定，這是對被訴具體行政行為的一種較低程度的肯定。而維持判決是對被訴行政行為效力的直接肯定。被訴具體行政行為必須符合《行政訴訟法》第54條第1款規(guī)定的證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的要求，這是對被訴具體行政行為的一種較高程度的肯定。比如，在被訴具體行政行為合法，但存在不合理問題的情況下，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，只能就合法性問題進行審查。如果一個行政行為合法而不合理，法院判決撤銷沒有法律依據(jù);如果法院判決維持，則不合理的行為就很難糾正了。為了給行政機關留有糾正不合理行政行為的余地，有必要適用駁回訴訟請求的判決。因此，“由于駁回訴訟請求判決不僅包含維持判決的功能，而且具有維持判決所不能具有的功能，故我們主張今后應逐步用駁回訴訟請求判決取代維持判決。”

4、確認判決

確認判決是人民法院確認被訴具體行政行為合法或者違法的判決。盡管行政訴訟法對確認判決未作明確規(guī)定，但由于它的不可替代性，在司法實踐中被廣泛采用。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條、58條把這種判決形式規(guī)定下來，作為一種新的判決形式，旨在彌補行政訴訟法明文規(guī)定的判決形式的不足，以滿足行政審判實踐的需要。確認判決包括兩種情況：確認合法或有效與確認違法或無效。

確認合法或有效判決的適用需要滿足以下兩個條件：第一，經(jīng)人民法院審查，被訴具體行政行為合法。第二，對該被訴具體行政行為不適宜判決維持，也不適合駁回訴訟請求，比如行政合同案件中的某些問題。當然，適用該判決形式，需要注意確認合法與確認有效是有區(qū)別的。一般而言，合法的行政行為肯定是有效的，但有效的行政行為不一定都是合法的。另外，對于該判決形式適用的情形需要加以明確。

確認違法或無效的判決適用于不具有可撤銷性的具體行政行為，主要包括以下幾種情況：

被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的。被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的。這主要指事實行為。對事實行為只能適用確認判決，而不能適用撤銷判決。被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。具體行政行為不成立就等于說這個行為在法律上還不存在。一般說來，沒有成立的行政行為是不能被訴的，應當視為起訴時機還不成熟。不成立的行政行為既然屬于不生效的行政行為，當然不能用撤銷判決，只能用確認判決。被訴具體行政行為違法，但是撤銷該行政行為后將會給國家利益和公共利益造成重大損失的。這是以確認判決代替撤銷判決的情況。法院作出判決后，還應當責令被訴行政機關采取相應的補救措施。這里的補救措施主要是指采取一些使被訴具體行政行為不失去效力的一些措施。如果造成當事人損害的，還應判決賠償當事人的損失。賠償損失應當按照行政賠償?shù)姆ǘㄒ?、范圍和標準來進行。另外，為維護法律的嚴肅性，防止不適當擴大確認判決的適用范圍，此種情形下的確認判決的適用應當從嚴掌握。

5、履行判決

履行判決是指人民法院經(jīng)審查，認定被告行政機關負有法定職責而不履行，責令行政機關限期履行職責的判決。《行政訴訟法》第54第1款項規(guī)定：“被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內(nèi)履行。” 最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第60條第2款規(guī)定：“人民法院判決被告履行法定職責，應當指定履行的期限，因情況特殊難于確定期限的除外。”這是履行判決的法律依據(jù)。

在行政許可實施程序中，申請人認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證、執(zhí)照，或者被許可人要求延續(xù)或者變更許可事項，行政機關不予答復的等情形，申請人或者被許可人，以及其他利害關系人有權依法向法院提起行政訴訟。人民法院經(jīng)審查，認為原告申請事項屬于被告職責范圍，且申請是否符合法定要件需要行政機關繼續(xù)審查，人民法院應當判決被告在指定期限內(nèi)作出處理決定;原告申請事項屬于被告職責范圍，且其申請符合法定要件的，人民法院應當判決被告作出特定行政行為。

6、變更判決

變更判決是人民法院運用判決的形式，重新確定爭議的行政法律關系，從而使被訴的行政處罰決定部分或者全部失去法律效力的判決。《行政訴訟法》第54條第1款項規(guī)定：“行政處罰顯失公平的，可以判決變更。”這就是說，人民法院判決變更具體行政行為，必須具備兩個條件：一是具體行政行為系行政處罰行為，對非行政處罰的具體行政行為，人民法院不能直接變更;二是行政處罰有顯失公正的情況。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第55條對訴訟不加重行政處罰作出了明確規(guī)定，旨在對法院判決變更處罰權加以必要的限制。

根據(jù)《行政許可法》第78條、第79條、第80條、第81條的規(guī)定，行政機關依法可以進行行政處罰的情形主要有以下方面：第一，行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的;第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予的行政處罰;第三，被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的;超越行政許可范圍進行活動的;向負責監(jiān)督檢查的行政機關隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況的真實材料的;法律、法規(guī)、規(guī)定的其他違法行為之一的，行政機關應當依法給予的行政處罰;第四，公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法采取措施予以制止，并依法給予的行政處罰。行政機關針對上述違法情形有權作出行政處罰，但是如果行政處罰顯失公平的，在訴訟中人民法院可以判決變更。

在行政許可訴訟，除了行政處罰顯失公平的，人民法院可以判決變更外，對于行政機關作出的許可行為，人民法院能否判決變更，從現(xiàn)有的法律規(guī)定看，沒有法律依據(jù)。因此，在行政許可訴訟中，人民法院不能直接變更被告作出的許可行為或者許可事項。