《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條規(guī)定了申請(qǐng)行政復(fù)議的一般期限、特殊期限、行政復(fù)議期限的起算和行政復(fù)議期限的中止。但該法及其實(shí)施條例均沒(méi)有對(duì)公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)是否也應(yīng)該像提起民事訴訟和行政訴訟一樣受其最長(zhǎng)期限的限制作出任何規(guī)定。筆者認(rèn)為，設(shè)立行政復(fù)議最長(zhǎng)申請(qǐng)期限制度已刻不容緩!

在我國(guó)，程序法一般都有最長(zhǎng)訴訟時(shí)效或追訴期限的規(guī)定，如《民法通則》第137條規(guī)定的20年的最長(zhǎng)訴訟時(shí)效期間，從權(quán)利被侵害之日起超過(guò)20年的，人民法院不予保護(hù);最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋規(guī)定，對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年，其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理;《刑事訴訟法》也在第87條設(shè)計(jì)了五年、十年、十五年和二十年的追訴期限;《行政處罰法》第29條也明確規(guī)定，違法行為2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再予以處罰?？梢?jiàn)，法律都是從整體上去維護(hù)一定時(shí)期的社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。行政復(fù)議在強(qiáng)調(diào)對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利保護(hù)的同時(shí)，同樣也需要兼顧一個(gè)信賴保護(hù)和善意第三人利益保護(hù)的問(wèn)題，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)期限也應(yīng)當(dāng)有一定的限制。筆者建議抓緊設(shè)立行政復(fù)議最長(zhǎng)申請(qǐng)期限制度，主要有以下三個(gè)層面的考慮：

一、行政復(fù)議最長(zhǎng)申請(qǐng)期限制度的缺位與行政訴訟產(chǎn)生不可調(diào)和的沖突

最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋規(guī)定，對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年，其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理。而提起行政復(fù)議卻從具體行政行為作出之日起不受時(shí)限的限制，這必然會(huì)導(dǎo)致二者之間的強(qiáng)烈沖突，例如：某一具體行政行為作出后，當(dāng)事人從第六年起才知道，知道后60日之內(nèi)，當(dāng)事人對(duì)被申請(qǐng)人作出的該具體行政行為提起了行政復(fù)議，行政復(fù)議決定作出后，當(dāng)事人對(duì)此不服，并依據(jù)行政復(fù)議法及其實(shí)施條例的規(guī)定在15日之內(nèi)向法院提起行政訴訟，而法院根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋中有關(guān)行政訴訟受理期限的規(guī)定卻不能受理，這時(shí)，行政復(fù)議與行政訴訟產(chǎn)生了無(wú)法調(diào)和的沖突。要解決此矛盾，只有從立法上去加于完善。

二、行政復(fù)議最長(zhǎng)申請(qǐng)期限制度的缺位與信賴保護(hù)原則和善意第三人利益保護(hù)原則產(chǎn)生激烈的沖突，與穩(wěn)定和統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)大局不相適應(yīng)

為說(shuō)明這一點(diǎn)，我想從老百姓對(duì)“林業(yè)三定”時(shí)期政府對(duì)山林的登記發(fā)證不滿而提起行政復(fù)議方面的情況來(lái)加于闡述。八十年代初，我國(guó)在“四固定”的基礎(chǔ)上，又實(shí)行了“林業(yè)三定”對(duì)公民、集體等所有的山林權(quán)頒發(fā)了山林權(quán)證。由于特定的歷史條件的限制，當(dāng)時(shí)還普遍存在政務(wù)不公開(kāi)、老百姓權(quán)利意識(shí)淡泊、基層政府工作人員素質(zhì)偏低等情況，造成了這一時(shí)期頒發(fā)的山林權(quán)證存在比較多的錯(cuò)證、重證和漏證等現(xiàn)象，而且絕大多數(shù)山林權(quán)證在登記和發(fā)證時(shí)沒(méi)有依“林業(yè)三定”政策規(guī)范操作，也沒(méi)有真正下發(fā)到村集體或老百姓手中，絕大多數(shù)都保存在當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局檔案館或由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一保管，大部分群眾至今都沒(méi)有看過(guò)自己的山林權(quán)證，對(duì)山林權(quán)證的內(nèi)容也不知曉，權(quán)利是否受到侵犯也不知道。況且，當(dāng)時(shí)農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，且大多數(shù)稅費(fèi)都是以山林、土地面積及人口數(shù)來(lái)計(jì)算的，即便有少部分群眾知道自已的山林權(quán)被侵占了，為了少交稅費(fèi)也裝作不知道，不向有關(guān)部門(mén)提出異議，甚至有個(gè)別村委會(huì)干部為了讓自己所在的村小組少繳稅費(fèi)，有意將原本屬于自己的山林錯(cuò)登到別的村小組的名下。到現(xiàn)在，“林業(yè)三定”已近30年了，期間發(fā)生的承包、租賃、入股、調(diào)換、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)形式多種多樣，山林權(quán)證上登記的所有權(quán)人與實(shí)際占有人和事實(shí)上的經(jīng)營(yíng)管理者分離現(xiàn)象大量存在。隨著這幾年國(guó)家惠農(nóng)政策的落實(shí)到位，現(xiàn)在的山林不但不要交稅費(fèi)，而且還可以獲得政府農(nóng)林補(bǔ)貼，再加上隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和工業(yè)的發(fā)展，征用、租用山地情況時(shí)有發(fā)生，山林權(quán)利人可以獲得一筆可觀的補(bǔ)償金，特別是我省從2005年開(kāi)始啟動(dòng)新一輪林權(quán)制度改革之后，原先沒(méi)有下發(fā)到老百姓和村集體手中的山林權(quán)證不得不陸續(xù)與久違的老百姓見(jiàn)面了，大量的原來(lái)被掩藏的問(wèn)題被不斷掀開(kāi)，山林權(quán)屬糾紛急劇增多，因?qū)Υ祟?lèi)權(quán)屬糾紛的處理不服而提起的行政復(fù)議案件也直線上升，一些市、縣政府對(duì)此已顯得力不從心。這時(shí)，如果老百姓再以“林業(yè)三定”時(shí)期政府頒發(fā)的山林權(quán)證在登記和發(fā)證時(shí)沒(méi)有依“林業(yè)三定”政策規(guī)定的操作程序召開(kāi)社員大會(huì)、公示、下發(fā)到自己或村集體手中而向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)這些山林權(quán)證或者確認(rèn)政府當(dāng)時(shí)頒發(fā)山林權(quán)證這一具體行政行為違法，我想其數(shù)量之龐大、任務(wù)之繁重、問(wèn)題之復(fù)雜、社會(huì)影響之廣泛，足于使八十年代初的“林業(yè)三定”工作推倒重來(lái)，由此而引起的權(quán)屬和經(jīng)濟(jì)糾紛更是無(wú)法想象。這決不是危言聳聽(tīng)。因此，從信賴保護(hù)和第三人利益保護(hù)以及穩(wěn)定和統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)大局出發(fā)，設(shè)立行政復(fù)議最長(zhǎng)申請(qǐng)期限制度已迫在眉睫。

三、行政復(fù)議最長(zhǎng)申請(qǐng)期限制度的缺位與目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議工作能力和行政復(fù)議工作重點(diǎn)不相適應(yīng)

當(dāng)前，我國(guó)市、縣行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)普遍存在人員偏少、經(jīng)費(fèi)緊缺、辦案設(shè)備不足等問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地市級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)從事行政復(fù)議工作的人員一般為1至3人，而同級(jí)法院行政庭一般為4至6人：縣級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)人員普遍為3至6人，專(zhuān)門(mén)從事行政復(fù)議工作的人員一般為1人，有的甚至沒(méi)有專(zhuān)職復(fù)議人員，而同級(jí)法院行政庭一般為3至5人，但各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)所辦理的行政復(fù)議案件數(shù)卻明顯多于同級(jí)法院行政庭所辦理的行政訴訟案件數(shù)。盡管當(dāng)前從黨中央、國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)人民政府都在注重加強(qiáng)政府的行政復(fù)議工作能力建設(shè)，但由于受機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題的制約，在該問(wèn)題還沒(méi)有得到上級(jí)政府統(tǒng)籌安排前，市、縣行政復(fù)議工作能力偏弱的情況就難于在短時(shí)間內(nèi)得到明顯改變。而隨著改革開(kāi)放的不斷深入、公民民主法制意識(shí)的覺(jué)醒，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的行政爭(zhēng)議大量涌現(xiàn)，再加上行政復(fù)議所具有的便民、不收費(fèi)、普遍救濟(jì)等特點(diǎn)，行政相對(duì)人更愿意選擇行政復(fù)議而不是行政訴訟來(lái)解決行政爭(zhēng)議，行政復(fù)議工作普遍存在“小馬拉大車(chē)的現(xiàn)象”。為充分發(fā)揮政府行政復(fù)議資源的效率，行政復(fù)議工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在對(duì)近期發(fā)生的行政爭(zhēng)議的解決，行政復(fù)議工作也應(yīng)當(dāng)有所為有所不為。對(duì)那些發(fā)生時(shí)間長(zhǎng)、涉及面廣、社會(huì)影響大并帶有某種普遍性的歷史遺留問(wèn)題，可以通過(guò)信訪渠道向上級(jí)政府反映，上級(jí)政府可以責(zé)令基層地方政府，特別是廣大的鄉(xiāng)人民政府通過(guò)落實(shí)政策去解決。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作能力現(xiàn)狀是難于勝任對(duì)這類(lèi)歷史遺留問(wèn)題的解決的。在大力建設(shè)法治政府和構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，行政復(fù)議應(yīng)該跳出這種“歷史遺留問(wèn)題的泥潭，將工作重點(diǎn)著力放到當(dāng)前大量發(fā)生的關(guān)系民權(quán)、民生的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、社會(huì)保障等方面的行政爭(zhēng)議上來(lái)，以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督政府及其職能部門(mén)依法行政，為在組織的合法權(quán)益，監(jiān)督政府及其職能部門(mén)依法行政為在2010年基本實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)做一些力所能及和行之有效的工作。因此，從目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議工作能力和行政復(fù)議工作重點(diǎn)來(lái)看，也應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)立行政復(fù)議最長(zhǎng)申請(qǐng)期限制度，使行政復(fù)議工作能夠輕裝上陣。