——財(cái)政分權(quán)視角下的焦點(diǎn)問(wèn)題辨析
作者：曾康華
合理的財(cái)政分權(quán)可以激勵(lì)地方政府之間的適度競(jìng)爭(zhēng)，有利于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展；但如果財(cái)政分權(quán)不合理，地方政府之間就會(huì)產(chǎn)生過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)
實(shí)踐表明，合理的財(cái)政分權(quán)可以激勵(lì)地方政府之間的適度競(jìng)爭(zhēng)，有利于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展；但如果財(cái)政分權(quán)不合理，地方政府之間就會(huì)產(chǎn)生過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，這不僅會(huì)阻礙統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的形成，而且還會(huì)帶來(lái)資源的重復(fù)配置，造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)。因此，如何把握好財(cái)政分權(quán)的尺度，以此促進(jìn)地方政府的適度競(jìng)爭(zhēng)，是擺在世界各國(guó)面前的一項(xiàng)重要課題。
不實(shí)行財(cái)政分權(quán)行不行？
隨著人類社會(huì)的發(fā)展，需要國(guó)家管理的事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，而任何一個(gè)國(guó)家只靠一級(jí)政府來(lái)管理這個(gè)國(guó)家的所有事物是做不到的。所以，現(xiàn)在世界上絕大部分國(guó)家都是分成幾級(jí)政府來(lái)管理本國(guó)各個(gè)方面的事務(wù)，最常見(jiàn)的情況是設(shè)立三級(jí)政府，即中央政府、省級(jí)政府和地方政府來(lái)治理國(guó)家，比方說(shuō)美國(guó)，就設(shè)立聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府，但我國(guó)設(shè)立有五級(jí)政府，這在世界上是設(shè)立政府級(jí)次最多的。既然是多級(jí)政府來(lái)管理國(guó)家，那么，一個(gè)國(guó)家的中央政府向地方政府實(shí)行財(cái)政分權(quán)就是必然的選擇。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了1980年的“分灶吃飯”財(cái)政體制改革、1985年的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制改革、1988年的“大包干”財(cái)政體制改革、1992年的分稅制試點(diǎn)，并最終于1994年建立起分稅制。雖說(shuō)這中間經(jīng)歷了反復(fù)調(diào)整，但我國(guó)的財(cái)政體制打破了過(guò)去由中央“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政的局面，逐步實(shí)現(xiàn)了中央與地方的財(cái)政分權(quán)。這就明確規(guī)定了地方財(cái)政的責(zé)任和權(quán)力，使得地方政府由過(guò)去的“吃飯財(cái)政”過(guò)渡到擁有一定自我發(fā)展能力的行政及經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在地方政府財(cái)權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)，中央也將一些原屬中央的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給地方政府，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)。通過(guò)財(cái)政分權(quán)，可以減少各項(xiàng)政策的施行步驟，提高政府行政管理效率，加快政府行動(dòng)步伐，從而保證政府及時(shí)、有效地管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)。而且，地方政府更多地參與決策公共產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)施種類，有助于地方政府提供更為適當(dāng)?shù)母鞣N服務(wù)項(xiàng)目。財(cái)政分權(quán)有授予地方政府部門(mén)更多權(quán)力的含義，但財(cái)政分權(quán)的具體內(nèi)容在不同時(shí)期是不同的，而且財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行不斷地調(diào)整。所以，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容處于動(dòng)態(tài)的變化之中。
為什么說(shuō)財(cái)政分權(quán)能促進(jìn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)？
我們知道，地方政府的最大優(yōu)勢(shì)是能較好地了解本地居民的消費(fèi)偏好、公共產(chǎn)品消費(fèi)的擁擠程度、民族的多樣化和人們不同的偏好。通常，一個(gè)國(guó)家內(nèi)部民族多樣化的程度越高，則人們之間的消費(fèi)差異也就越大，財(cái)政分權(quán)的程度也就相應(yīng)越大。而財(cái)政分權(quán)之所以能促進(jìn)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，原因在于：
第一，地方政府都想盡力提供滿足當(dāng)?shù)孛癖姷墓伯a(chǎn)品和服務(wù)。一般而言，人們的偏好很不相同的，有人希望子女就讀的學(xué)校配有昂貴的計(jì)算機(jī)，其他人則認(rèn)為不必要；有些人喜歡公園，有些人則不喜歡。因而，中央政府實(shí)施的政策不可能滿足每個(gè)人的偏好，世界上任何一個(gè)國(guó)家的中央政府一般只行使像國(guó)防、外交、空間探索、國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控之類的事務(wù)管理權(quán)力。而在財(cái)政分權(quán)體制下，人們就會(huì)遷往他喜歡去的行政區(qū)生活，而為了吸引人們到政府所管轄的區(qū)域從事各種有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)，地方政府之間就會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。
第二，現(xiàn)行政府官員的政績(jī)考核機(jī)制?，F(xiàn)在我國(guó)主要以GDP的規(guī)模和增速來(lái)考核地方政府官員的政績(jī)。根據(jù)這樣的考核機(jī)制，哪個(gè)地方政府對(duì)推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)大，哪個(gè)地方的政府官員獲得升遷的機(jī)會(huì)就多。幾乎所有的政府官員都想獲得升遷，而實(shí)際獲得升遷機(jī)會(huì)的只是政府的少數(shù)官員，這就產(chǎn)生了“升遷職位數(shù)”供求不平衡的情況。一方面，能夠提供地方政府官員升遷的崗位少；而另一方面，想得到升遷機(jī)會(huì)的地方政府官員多。這樣，地方政府官員之間就會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)，如果兩個(gè)地方政府官員之間形成競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上也就形成了兩個(gè)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。
地方政府競(jìng)爭(zhēng)造就了“土地財(cái)政”和高房?jī)r(jià)？
實(shí)行分稅制以后，地方政府的財(cái)權(quán)減少了，事權(quán)反而在增加。地方政府不僅要發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，還要提供足夠的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足當(dāng)?shù)孛癖姷男枰@使得地方政府總是面臨著資金短缺的困擾。所以，近些年來(lái)，地方政府在很大程度上就是通過(guò)土地出讓金、房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入來(lái)填補(bǔ)這個(gè)資金缺口，這就形成了現(xiàn)在的“土地財(cái)政”。
所以，地方政府是沒(méi)有任何動(dòng)力去抑制房?jī)r(jià)上漲的。因?yàn)椋绻胤秸ヒ种品績(jī)r(jià)，那么，地方政府通過(guò)出讓土地獲得的財(cái)政收入就會(huì)減少，這樣就會(huì)直接影響到地方政府的施政，地方政府當(dāng)然不愿意這樣做。而只有房?jī)r(jià)上漲，才能拉動(dòng)地價(jià)上漲，地方政府才能由此獲得更多的土地出讓收入。再者，無(wú)論房地產(chǎn)調(diào)控措施多么嚴(yán)厲，最終都要靠地方政府來(lái)落實(shí)，由于受制于利益因素，地方政府在執(zhí)行調(diào)控房?jī)r(jià)措施時(shí)可能會(huì)陽(yáng)奉陰違。因此，要從根源上來(lái)解決這一問(wèn)題，必須對(duì)現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行改革，增加地方政府的財(cái)政收入。只有在地方政府的財(cái)力得到保障的情況下，才可能真正地落實(shí)抑制房?jī)r(jià)上漲的措施。
省直管縣財(cái)政體制改革與地方政府競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)聯(lián)嗎？
我國(guó)預(yù)算法規(guī)定，一級(jí)政府就應(yīng)有一級(jí)預(yù)算，也就是應(yīng)有一級(jí)財(cái)政。我國(guó)現(xiàn)在是五級(jí)政府，那就有五級(jí)財(cái)政，即“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)財(cái)政。在現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，五級(jí)政府按照分稅制的規(guī)定，每一級(jí)政府都有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和事權(quán)，而根據(jù)分稅制設(shè)計(jì)的初衷，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)要掛鉤，但不一定完全相匹配。尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)的地方政府來(lái)講，它的一部分財(cái)力要通過(guò)上級(jí)政府財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付才能得到。但是，由于我國(guó)政府的級(jí)次多，在實(shí)施資金轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，資金轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)也就多；而由于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和自身利益的緣故，“雁過(guò)拔毛”的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，致使基層政府應(yīng)獲得的資金被層層截留。
目前，國(guó)家推行的省直管縣財(cái)政管理體制改革就是要把目前的“省—市—縣”三級(jí)財(cái)政管理體制改革為“省—市、縣”二級(jí)體制，由“省管市—市管縣”模式變?yōu)橛伞笆≈惫芸h”模式。這是財(cái)政分權(quán)新模式的一種嘗試，有利于加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高財(cái)政資金使用效率。實(shí)施省管縣財(cái)政管理體制實(shí)際上是一次對(duì)縣級(jí)財(cái)政的全面的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政放權(quán)擴(kuò)權(quán)的制度創(chuàng)新。(作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授)
美國(guó)：引資競(jìng)爭(zhēng)是一種典型表現(xiàn)
美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，在各級(jí)州和地方政府之間，也存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，如為了吸引外資而展開(kāi)的引資競(jìng)爭(zhēng)就是一種典型表現(xiàn)。
長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)大多數(shù)州和地方政府普遍認(rèn)為引進(jìn)外國(guó)資本有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加就業(yè)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，許多州和地方政府吸引外資所采取的優(yōu)惠措施主要有：(1)稅收減免；(2)發(fā)行工業(yè)債券；(3)提高基礎(chǔ)設(shè)施和特殊服務(wù)。
此外，在美國(guó)的各地政府之間還存在縱向競(jìng)爭(zhēng)，從美國(guó)的汽油、煙草稅變化就可以看出。在1975年，美國(guó)聯(lián)邦政府的煙草稅率是每包8美分。從1983年1月1日開(kāi)始，聯(lián)邦政府的煙草稅率增加到了每包16美分。與此同時(shí)，汽油稅稅率也從每加侖4美分增加到每加侖9美分。這就擠占了州政府的稅收額度，使得州政府的稅收收入減少。為此，各地政府紛紛出臺(tái)政策，提高煙草、汽車(chē)稅率。在這一階段，各州的煙草、汽油稅率變化較大。例如，1989年，美國(guó)北卡羅萊納州的煙草稅率是每包2美分，而康涅狄格州的稅率是36.5美分。同一年，佛羅里達(dá)州的汽油稅率是4美分，而威斯康星州達(dá)到了20.825美分。由上可見(jiàn)，美國(guó)存在激烈的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，還存在著一定程度的縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)。
日本：以自身投資引導(dǎo)民間資本投向
日本中央政府原是1府22省廳的行政體制，經(jīng)過(guò)1998年的行政體制改革后，于2002年正式由原來(lái)的1府22省廳改為1府10省的新體制。之后，日本政府于2004年仿效英國(guó)創(chuàng)立了獨(dú)立行政法人制度。這些獨(dú)立行政法人依然隸屬于各個(gè)行政省廳，但主管省廳只對(duì)其發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行審查和評(píng)估，對(duì)機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)活動(dòng)則不加干預(yù)。
日本政府主要用兩種方式以自身投資引導(dǎo)民間資本投向：一種是“筑巢引鳳式”，即用小量投資為民間資本創(chuàng)造投資條件，吸引民間投資；另一種是“聯(lián)合投資式”，即將民間資本和經(jīng)營(yíng)能力引入政府的投資事業(yè)，由中央政府、地方公共團(tuán)體和民間企業(yè)共同投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。日本政府重視運(yùn)用招投標(biāo)法規(guī)來(lái)規(guī)范國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；建立政府采購(gòu)?fù)对V處理部門(mén)；設(shè)立政府采購(gòu)審查辦公室和政府審查局，并規(guī)定了詳細(xì)的質(zhì)疑程序，以此來(lái)規(guī)范地方政府的競(jìng)爭(zhēng)。
瑞士：減稅競(jìng)爭(zhēng)異常激烈
瑞士是一個(gè)典型的聯(lián)邦制國(guó)家，有三級(jí)政府，即聯(lián)邦政府、州政府和市鎮(zhèn)政府。由于瑞士在稅收上實(shí)行的是高度地方分權(quán)型的管理體制，所以瑞士國(guó)內(nèi)的減稅競(jìng)爭(zhēng)，尤其是各轄區(qū)政府間(州際與地方政府間)的減稅競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。除日內(nèi)瓦地區(qū)外，瑞士各州在過(guò)去16年內(nèi)企業(yè)利潤(rùn)的稅負(fù)都有大幅度降低。從1985年到2001年，瑞士有些州如Zoug，Appenzell等州，稅負(fù)降幅高達(dá)40%以上；即使一些地理位置偏離重要經(jīng)濟(jì)中心的州如Jura，Neuchatel，Valais等州，其公司稅負(fù)降幅也分別達(dá)到了32%、35%和28%?？梢?jiàn)，瑞士各地方政府之間減稅競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈。
英國(guó)：“城市地區(qū)”競(jìng)爭(zhēng)力
英國(guó)是君主立憲制國(guó)家，其行政體系包含了規(guī)模遠(yuǎn)大于歐洲標(biāo)準(zhǔn)的地方政府，擁有具備相當(dāng)高的技術(shù)水平和管理技能的公務(wù)員。盡管有這么強(qiáng)的實(shí)力，這些地方政府卻在很大程度上仍然受到中央政府的監(jiān)督和干涉，其財(cái)政收入只有1/4是由地方征收的。這個(gè)體系已經(jīng)被認(rèn)為缺乏足夠的治理能力并在提供高品質(zhì)公共服務(wù)方面近乎失敗。
由于上述缺陷，地方政府便成為各種改革措施的焦點(diǎn)。英國(guó)地方政府結(jié)構(gòu)中一個(gè)引人注目的新發(fā)展就是創(chuàng)造了一個(gè)強(qiáng)大的地方政府實(shí)體——“大倫敦政府”。市長(zhǎng)在市政府之間的競(jìng)爭(zhēng)中起著至關(guān)重要的作用。例如，倫敦市長(zhǎng)列文斯通依靠自己的奮斗成為了一個(gè)家喻戶曉的人物，尤其是申奧成功提升了他個(gè)人的影響力和魅力。隨即，倫敦市政府的改革措施也成為其他城市借鑒的對(duì)象。人們建議在其他的大城市地區(qū)進(jìn)行改革，形成類似的“城市地區(qū)”競(jìng)爭(zhēng)力。英國(guó)在規(guī)范政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)方面，采取的措施一是競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的“物有所值”原則；二是對(duì)外遵循對(duì)歐共體國(guó)家的優(yōu)先原則和對(duì)國(guó)際條約國(guó)家對(duì)等開(kāi)放原則；三是對(duì)投標(biāo)申訴不實(shí)行調(diào)節(jié)而是采取訴訟。同時(shí)，以立法為先導(dǎo)，規(guī)范地方的競(jìng)爭(zhēng)行為。(人民論壇記者高源整理)
從長(zhǎng)三角一體化看政府競(jìng)爭(zhēng)邊界
作者：姚先國(guó)
由于不同行政區(qū)劃造成了區(qū)域利益差異，每個(gè)地方政府都從自身利益最大化來(lái)處理相互關(guān)系，有利則干、無(wú)利不干。產(chǎn)業(yè)布局、招商引資項(xiàng)目爭(zhēng)奪往往屬于“非帕累托改進(jìn)”的零和博弈，爭(zhēng)奪激烈則在所難免
從競(jìng)爭(zhēng)走向聯(lián)合，長(zhǎng)三角一體化的四個(gè)“短板”
長(zhǎng)三角是中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最為雄厚、發(fā)展前景最看好的區(qū)域。如何促進(jìn)該地區(qū)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化、打造以上海為中心的長(zhǎng)三角城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)，長(zhǎng)期為人們所關(guān)注，那么，長(zhǎng)三角一體化進(jìn)展到底如何呢？
應(yīng)該說(shuō)，通過(guò)這些年的努力，長(zhǎng)三角一體化的觀念已深入人心。有關(guān)省市在制訂發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃時(shí)，也把融入長(zhǎng)三角、促進(jìn)一體化作為重要因素之一。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工、旅游資源開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)拓展等方面制定了相關(guān)政策，實(shí)施了不少項(xiàng)目，取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但總體看來(lái)并不盡如人意，與一體化的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的合作與互動(dòng)呈現(xiàn)如下四大特征：
一是上熱下冷。高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)一體化十分重視，互動(dòng)頻繁。有關(guān)文件、規(guī)劃出臺(tái)不少，國(guó)務(wù)院近年也頒布了促進(jìn)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化的意見(jiàn)和措施。但基層政府、企業(yè)和民眾對(duì)此卻相對(duì)漠然，反應(yīng)各異，行動(dòng)不一。
二是言多于行。近幾年來(lái)，浙江、江蘇、上海三省市黨政部門(mén)、媒體和學(xué)界人士頻頻召開(kāi)會(huì)議、論壇、座談、對(duì)話，商討合作交流事宜，相關(guān)言論、研究成果汗牛充棟。相形之下，實(shí)際行動(dòng)與成效則遜色得多。全國(guó)區(qū)域合作能做的，長(zhǎng)三角固然能做；但全國(guó)做不到的，在長(zhǎng)三角也照樣不能做，如車(chē)輛自由行駛、戶口放開(kāi)、勞保關(guān)系異地轉(zhuǎn)移等，長(zhǎng)三角并未率先實(shí)現(xiàn)。
三是“硬”強(qiáng)于“軟”。這些年來(lái)，浙江、江蘇、上海三省市的基礎(chǔ)設(shè)施突飛猛進(jìn)，交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)尤其發(fā)達(dá)，促進(jìn)了相互之間人員、物資和信息的交流與合作，但市場(chǎng)一體化、管理規(guī)則一體化則遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，而這才是一體化的核心。
四是競(jìng)大于合。長(zhǎng)三角內(nèi)部在人才、資源、市場(chǎng)、投資項(xiàng)目的爭(zhēng)奪，并未因有合作宣言而減緩其激烈程度，在招商引資方面尤其如此。浙江、江蘇、上海三省市競(jìng)相打造“低商務(wù)成本區(qū)”，以吸引投資。筆者曾收集整理過(guò)長(zhǎng)三角四十多個(gè)縣市區(qū)的招商引資，發(fā)現(xiàn)如出一轍，都是拼命推出優(yōu)惠政策，做的都是土地、稅收的文章。
問(wèn)題不在于是否有競(jìng)爭(zhēng)，而在于這種競(jìng)爭(zhēng)是否有序、有利
為什么長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中會(huì)有如此反差？一個(gè)普遍的共識(shí)是：現(xiàn)行行政體制的障礙。由于不同行政區(qū)劃造成了區(qū)域利益差異，每個(gè)地方政府都從自身利益最大化來(lái)處理相互關(guān)系，有利則干、無(wú)利不干。實(shí)際觀察也可證明，凡是對(duì)雙方均有利的“帕累托改進(jìn)”事項(xiàng)，如交通運(yùn)輸、通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、旅游資源開(kāi)發(fā)等，合作一般容易達(dá)成；而產(chǎn)業(yè)布局、招商引資項(xiàng)目爭(zhēng)奪往往屬于“非帕累托改進(jìn)”的零和博弈，爭(zhēng)奪激烈則在所難免，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象也就難以消除。
那么如何消除這種行政區(qū)劃體制對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化的障礙？有一種說(shuō)法是，“行政的障礙只能用行政的辦法解決?！庇谑?，出現(xiàn)了不少調(diào)整行政管理體制的對(duì)策建議，如建立“長(zhǎng)三角特區(qū)”、“長(zhǎng)三角省”等，還有人鄭重其事地在兩會(huì)上提出此類提案。我認(rèn)為，這是一種荒唐的主張。
首先，以調(diào)整行政區(qū)劃消除行政體制障礙無(wú)異于緣木求魚(yú)。我國(guó)的行政層級(jí)已夠多的了，如果在省市之上再增加一個(gè)層次，無(wú)疑又要增加巨大的行政成本，降低行政效率。而且，調(diào)整了行政區(qū)劃，就能消除內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)了嗎？當(dāng)前，無(wú)論哪個(gè)省級(jí)單位下屬的地、市、縣、區(qū)都競(jìng)爭(zhēng)激烈，難道變成“長(zhǎng)三角省”，就不競(jìng)爭(zhēng)了嗎？無(wú)論哪個(gè)縣級(jí)單位，下屬的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村都競(jìng)爭(zhēng)激烈，難道轄區(qū)范圍大一點(diǎn)或小一點(diǎn)，就不競(jìng)爭(zhēng)了嗎？答案是否定的。
其次，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)具有二重性，不能一概否定。從管理學(xué)來(lái)看，不同組織層級(jí)的存在是必然現(xiàn)象。有不同的組織或不同的層級(jí)，就一定會(huì)有權(quán)責(zé)利的差別，相互之間就一定會(huì)有摩擦、有競(jìng)爭(zhēng)。各級(jí)地方政府在自身掌握的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)利，配置資源，爭(zhēng)取利益最大化，既是正?，F(xiàn)象，又有助于提高資源配置效率和本地區(qū)的福利水平。地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)中煥發(fā)出來(lái)的積極性、創(chuàng)造性，恰恰是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)快速發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。問(wèn)題不在于是否有競(jìng)爭(zhēng)，而在于這種競(jìng)爭(zhēng)是否有序、有利。
因此，我們需要探討行政區(qū)劃與市場(chǎng)一體化、經(jīng)濟(jì)一體化并行不悖的內(nèi)在機(jī)理，創(chuàng)造出二者良性互動(dòng)的有效機(jī)制。
政府競(jìng)爭(zhēng)的邊界在哪
深入分析可以發(fā)現(xiàn)，政府競(jìng)爭(zhēng)有序、還是無(wú)序，對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展有益還是有害，答案并不在于地方政府之間的相互關(guān)系如何處理，而在于政府與微觀主體的關(guān)系如何界定。反觀發(fā)達(dá)國(guó)家，其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在公民權(quán)利平等、個(gè)人自由選擇的基礎(chǔ)上發(fā)育和運(yùn)行的，地方政府的權(quán)力和可支配資源得到明確的界定與約束，在這一框架內(nèi)行使決策權(quán)、配置和利用公共資源，增進(jìn)轄區(qū)民眾的福利，并不會(huì)造成市場(chǎng)的制度性分割。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)也不會(huì)從根本上妨礙經(jīng)濟(jì)主體的自由選擇和資源在不同區(qū)域間的合理流動(dòng)，惡性競(jìng)爭(zhēng)也就得以避免。
中國(guó)的市場(chǎng)化改革是在特殊的歷史條件下展開(kāi)的，城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、身份等級(jí)差異，是中國(guó)的特殊國(guó)情。城里人與鄉(xiāng)下人、干部與職工、工人與農(nóng)民、國(guó)有單位與非國(guó)有單位之間壁壘森嚴(yán)，差異巨大。我國(guó)改革推進(jìn)的過(guò)程是逐步放松管制、還權(quán)于民的過(guò)程，工人、農(nóng)民和所有其他勞動(dòng)者開(kāi)始擺脫各種各樣的制度束縛，逐步獲得自由擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、自由遷徙、自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，這是逐步釋放生產(chǎn)力的過(guò)程，也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過(guò)程。但是這一過(guò)程并未結(jié)束，城鄉(xiāng)一體化、公民權(quán)利的均等化尚未實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)運(yùn)行中的制度性分割現(xiàn)象還普遍存在。政府從大權(quán)獨(dú)攬、資源獨(dú)享的唯一決策主體向法治政府、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)換也未完成，各地市場(chǎng)化進(jìn)程不一，不同地區(qū)包括長(zhǎng)三角居民與企業(yè)所享有的權(quán)利與利益差異仍然很大，這是經(jīng)濟(jì)一體化難以實(shí)現(xiàn)的根本原因。
基于此，促進(jìn)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化、社會(huì)一體化的根本思路需要轉(zhuǎn)換。過(guò)去主要從地方政府層面相互協(xié)調(diào)，自上而下推動(dòng)效果有限。應(yīng)該“反彈琵琶”，從界定和保護(hù)公民權(quán)利、企業(yè)權(quán)利入手，緩解和消除不同區(qū)域、不同城市之間、城鄉(xiāng)之間的權(quán)利差別和利益落差，為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化打下堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。為此特別需要采取的措施是：一要廢除戶口制度，廢除身份等級(jí)差異，給所有居民以國(guó)民待遇；二要打破壟斷，消除歧視，為企業(yè)和勞動(dòng)者公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境；三要公平配置公共資源，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓全體公民享受應(yīng)有的平等權(quán)利；四要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、覆蓋全民的、可在全國(guó)范圍內(nèi)自由結(jié)轉(zhuǎn)的社會(huì)保障制度，以支持勞動(dòng)者的自由流動(dòng)、自由遷徙；五要改革和完善稅收制度，建立合理分享的利益調(diào)節(jié)機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付體系，避免不同區(qū)域之間在招商引資上的惡性競(jìng)爭(zhēng)。(作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo))
作者：周業(yè)安
從一些史料上看，我國(guó)歷史上一直存在著地方政府競(jìng)爭(zhēng)，只不過(guò)那時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)缺乏必要的制度平臺(tái)，而顯得有些雜亂。改革開(kāi)放以來(lái)，不同類型的地方政府競(jìng)爭(zhēng)不僅存在，而且還對(duì)當(dāng)?shù)啬酥林袊?guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。地方政府直接介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，通過(guò)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的相互競(jìng)爭(zhēng)，不僅帶來(lái)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長(zhǎng)，而且也產(chǎn)生了一系列不利的影響。因此，要理解我國(guó)改革開(kāi)放三十幾年的增長(zhǎng)奇跡及其存在的問(wèn)題，必須從地方政府競(jìng)爭(zhēng)著手，才能夠真正得以揭秘。
財(cái)政包干制度下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要特點(diǎn)
改革開(kāi)放伊始，出于財(cái)政的壓力，一些地方自發(fā)實(shí)施了承包制，比如安徽鳳陽(yáng)小崗村的農(nóng)村土地承包制。這種制度通過(guò)賦予農(nóng)民必要的剩余要求權(quán)，給了農(nóng)民巨大的激勵(lì)，從而大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。承包制在不耗費(fèi)政府資源的條件下，改善了農(nóng)民和政府的收入，可謂一舉兩得。隨后，承包制不僅推廣到企業(yè)，而且也推廣到政府內(nèi)部，從而形成了我國(guó)當(dāng)時(shí)獨(dú)具特色的地方政府財(cái)政包干制度。
在財(cái)政包干制度下，一方面地方政府可以多勞多得，這對(duì)政府、官員、當(dāng)?shù)鼐用穸加欣?；另一方面上?jí)政府根據(jù)各地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的對(duì)比，可以很容易地判斷地方官員的努力程度。這兩方面的動(dòng)因就激發(fā)了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性。但是，資源是有限的，一個(gè)地區(qū)資源用得多，另一個(gè)地區(qū)就可能會(huì)用得少。于是地方為了本地利益，必須展開(kāi)資源爭(zhēng)奪，由此引發(fā)了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。
由于財(cái)政包干制度本質(zhì)上是一種承包合同，其核心就是不同層級(jí)政府之間的收入分配，因而經(jīng)濟(jì)績(jī)效就成為地方政府最重要的追求目標(biāo)。這一階段地方政府競(jìng)爭(zhēng)就相應(yīng)地表現(xiàn)為如下特點(diǎn)：
第一，以GDP為導(dǎo)向的官員升遷模式開(kāi)始形成。上級(jí)政府根據(jù)各個(gè)下級(jí)政府所完成的承包合同的情況，通過(guò)比較不同地方的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，來(lái)進(jìn)行官員選拔。
第二，兄弟競(jìng)爭(zhēng)占據(jù)重要地位。由于改革初期中央直接控制或者通過(guò)國(guó)有企業(yè)間接控制了大部分資源，地方政府就紛紛去中央各部委爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，即通常所說(shuō)的“跑部錢(qián)進(jìn)”。對(duì)中央來(lái)說(shuō)，各級(jí)地方政府都是兄弟，如同一個(gè)大家庭在各兄弟之間分配家產(chǎn)，因而此種競(jìng)爭(zhēng)就被一些學(xué)者戲稱為“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”。
第三，惡性競(jìng)爭(zhēng)和地方保護(hù)主義明顯。由于改革初期市場(chǎng)剛剛開(kāi)始發(fā)育、人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)不深、地方政府可用的競(jìng)爭(zhēng)手段較少，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，地方政府大多采取了模仿策略，競(jìng)相通過(guò)各種形式的稅費(fèi)優(yōu)惠來(lái)吸引資本流入，從而引發(fā)了地方政府之間的價(jià)格戰(zhàn)。同時(shí)，地方政府為了防止當(dāng)?shù)氐馁Y源流出，通過(guò)行政手段來(lái)進(jìn)行強(qiáng)制，比如外來(lái)物品流入管制，這就導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)地方保護(hù)主義的風(fēng)行。
分稅制下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的新特征
雖然財(cái)政包干制度有效地激勵(lì)了地方政府追求本地經(jīng)濟(jì)利益最大化，促進(jìn)了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但是由于各地區(qū)資源稟賦、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和地理位置不同，導(dǎo)致了大多數(shù)內(nèi)陸地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距不斷拉大。這不僅給整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了不穩(wěn)定性，而且可能阻礙以后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?；诖?，1994年，我國(guó)對(duì)財(cái)政包干制度進(jìn)行了徹底的改革，開(kāi)始推行分稅制。
隨著分稅制的推行，以及產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的逐步發(fā)育，地方政府發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠稅費(fèi)優(yōu)惠未必能夠吸引到高質(zhì)量的企業(yè)和人才，并且中央對(duì)地方的考核標(biāo)準(zhǔn)也不再僅僅依據(jù)經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而是開(kāi)始考核包含社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素在內(nèi)的綜合績(jī)效，這就使得地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始出現(xiàn)了本質(zhì)的變化。
第一，兄弟競(jìng)爭(zhēng)的重要性開(kāi)始逐步下降。分稅制后，一方面，政府以及國(guó)有企業(yè)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，政府手中掌握的資源在減少；另一方面，市場(chǎng)化開(kāi)始讓地方政府認(rèn)識(shí)到，不僅僅可以從部委獲取資源，如果政策適當(dāng)，也可以從社會(huì)上獲得大量的資源。此時(shí)兄弟競(jìng)爭(zhēng)盡管重要，但通過(guò)市場(chǎng)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始變得越來(lái)越突出。
第二，差異競(jìng)爭(zhēng)策略逐步獲得親睞。這是因?yàn)橐晃兜夭扇∧７虏呗詫?dǎo)致各地區(qū)政策雷同，對(duì)要素吸引力大大減弱；同時(shí)很多能帶來(lái)高經(jīng)濟(jì)附加值的要素，并不把稅費(fèi)優(yōu)惠當(dāng)作最重要的決策依據(jù)，而是更加重視當(dāng)?shù)氐能洯h(huán)境。于是一些具有前瞻性的政府開(kāi)始通過(guò)制度創(chuàng)新以及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，來(lái)滿足這些要素的需求，從而形成了地區(qū)之間的差異化策略。
第三，地方保護(hù)主義在弱化。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，要素的流動(dòng)障礙越來(lái)越少，依靠過(guò)去那種堵的方式已經(jīng)無(wú)法強(qiáng)制要素在當(dāng)?shù)卦?。比如過(guò)去很多地方政府通過(guò)扣留人才檔案的方式來(lái)限制人員流動(dòng)，但其他地區(qū)可以新建檔案，這種做法已經(jīng)毫無(wú)意義。要素的快速流動(dòng)，直接導(dǎo)致地方政府不得不改變過(guò)去的保護(hù)主義策略，轉(zhuǎn)而實(shí)施其他的競(jìng)爭(zhēng)策略。
第四，官員升遷的考核內(nèi)容也在悄悄發(fā)生轉(zhuǎn)變。過(guò)去以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)績(jī)效是最重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，但分稅制以后，中央可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)有力地調(diào)節(jié)地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，這就使得一些先天不足的地區(qū)可以通過(guò)其他方面的改進(jìn)來(lái)獲得好的評(píng)價(jià)，比如促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、增加當(dāng)?shù)鼐用竦木袷臣Z等。
當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)
分稅制以后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)雖然逐步開(kāi)始走向正軌，但存在的弊端也是非常明顯的，比如政府主導(dǎo)的重復(fù)建設(shè)還是存在、公共支出結(jié)構(gòu)仍然扭曲、一定范圍和一定程度的地方保護(hù)仍然存在等。
當(dāng)前，隨著我國(guó)政府體制改革的深入，地方政府競(jìng)爭(zhēng)逐步呈現(xiàn)出以下的發(fā)展趨勢(shì)：
第一，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)仍在延續(xù)。這是因?yàn)槲覈?guó)人口壓力導(dǎo)致了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)壓力巨大，為了把失業(yè)率盡可能壓低，必須盡快發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，這就不可避免地會(huì)展開(kāi)GDP競(jìng)賽。加之，經(jīng)濟(jì)績(jī)效往往可以在官員任期內(nèi)迅速提升，因而地方政府有動(dòng)力圍繞經(jīng)濟(jì)績(jī)效展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)。不過(guò)盡管如此，競(jìng)爭(zhēng)的形式和策略都會(huì)有所變化。
第二，兄弟競(jìng)爭(zhēng)逐步讓位給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，地方政府之間越來(lái)越重視在市場(chǎng)上一較高下，而不再依賴過(guò)去的兄弟競(jìng)爭(zhēng)模式。同時(shí)，地方保護(hù)主義已經(jīng)越來(lái)越難以實(shí)施，可以預(yù)見(jiàn)地方政府將會(huì)逐步拋棄保護(hù)主義的政策，轉(zhuǎn)而采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)策略。
第三，差異化競(jìng)爭(zhēng)策略將成為主要競(jìng)爭(zhēng)手段。由于產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，使得人才和技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)顯得至關(guān)重要。而為了吸引人才和技術(shù)要素的流入，地方政府只能通過(guò)加大教育、醫(yī)療等社會(huì)性支出的比重，提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平，改善當(dāng)?shù)剀洯h(huán)境的差異化競(jìng)爭(zhēng)策略，來(lái)吸引要素流入，并扎根。
第四，社會(huì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越重要。不僅中央開(kāi)始調(diào)整對(duì)地方的考核指標(biāo)體系，而且當(dāng)?shù)鼐用褚苍絹?lái)越重視當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、社會(huì)安全等公共服務(wù)設(shè)施和質(zhì)量，這就促使地方政府開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，這一系列好的趨勢(shì)的延續(xù)，依賴幾個(gè)前提：各地區(qū)之間產(chǎn)品和要素市場(chǎng)逐步實(shí)現(xiàn)一體化，無(wú)流動(dòng)方面的行政障礙；公共財(cái)政制度得以落實(shí)；政府考核體系得以完善，社會(huì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效并重等等。(作者為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo))
資料鏈接
中西方競(jìng)爭(zhēng)理論的不同關(guān)注點(diǎn)
西方地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論并不完全適用于解釋中國(guó)存在的地方政府競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。
西方地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論主要關(guān)注稅收競(jìng)爭(zhēng)。在西方聯(lián)邦制的背景下，地方政府一般具有一定調(diào)整稅率的權(quán)力，從而稅率調(diào)整可以作為地方政府吸引要素流入的重要手段，與此同時(shí)，對(duì)可流動(dòng)要素收益征稅也是地方政府最重要的稅收來(lái)源。而在中國(guó)分稅制改革后，雖然省一級(jí)政府具有了一定調(diào)整稅率和制訂稅收實(shí)施細(xì)則的權(quán)力，但可以調(diào)整的范圍有限，而且這種調(diào)整必須受到中央政府的約束，此外，我國(guó)稅收主要采取流轉(zhuǎn)稅的形式，缺乏稅收競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。
中國(guó)對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的研究更多注意制度競(jìng)爭(zhēng)。這種制度競(jìng)爭(zhēng)既可以是減少國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼、硬化預(yù)算約束，主動(dòng)進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改制、推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等積極方面，也可能是采用各種行政手段和技術(shù)壁壘來(lái)分割市場(chǎng)等消極方面。但總體特征是，制度競(jìng)爭(zhēng)多體現(xiàn)為非正式規(guī)則而不是正式的制度安排，地方政府更多采用影響實(shí)際制度環(huán)境來(lái)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，如對(duì)地方自由裁量權(quán)的不同發(fā)揮、制度試驗(yàn)、差異化制度實(shí)施程度等。如在地方市場(chǎng)分割中，地方政府既不會(huì)通過(guò)明確的政策法規(guī)限制域外產(chǎn)品的進(jìn)入，也不會(huì)正式對(duì)域外流入的產(chǎn)品征收額外的稅收，但地方政府完全可以通過(guò)許可證、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、彈性管制等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)遏制外地產(chǎn)品流入的目的。
競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度催生負(fù)面效應(yīng)
作者：張文禮
對(duì)于地方政府而言，沒(méi)有合作的競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致無(wú)序和混亂，并可能使競(jìng)爭(zhēng)走向負(fù)面，地方政府必須擺脫種種對(duì)抗性的競(jìng)爭(zhēng)思維
當(dāng)前地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的一個(gè)突出問(wèn)題是競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度問(wèn)題，表現(xiàn)在多個(gè)方面，如招商引資競(jìng)爭(zhēng)、制度競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、公共物品競(jìng)爭(zhēng)、稅收競(jìng)爭(zhēng)、人才競(jìng)爭(zhēng)等。從實(shí)際中看，地方政府競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)
基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，屬于多余和不必要的建設(shè)。這方面的突出表現(xiàn)是地方政府由于政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)，脫離本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，過(guò)分超前建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并由于基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
在長(zhǎng)三角地區(qū)，港口建設(shè)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)十分明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在長(zhǎng)江從江陰至南通60公里的岸段，共建有68個(gè)萬(wàn)噸級(jí)泊位，平均0.9公里就有一個(gè)。如此密集地在同一河段建設(shè)萬(wàn)噸泊位，實(shí)屬資源浪費(fèi)。
開(kāi)發(fā)區(qū)重復(fù)建設(shè)也是相當(dāng)?shù)膰?yán)重，不少地方的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)過(guò)多過(guò)濫，一些市、縣甚至出現(xiàn)了“縣縣辦開(kāi)發(fā)區(qū)”、“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建工業(yè)園”的情況。這不但違背了開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的初衷，而且造成了土地資源和相關(guān)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，且建成的開(kāi)發(fā)區(qū)往往不符合標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模小、設(shè)施差。引進(jìn)的企業(yè)大多是沖著優(yōu)惠政策而來(lái)，優(yōu)惠不滿意立即設(shè)法走人。各類開(kāi)發(fā)區(qū)之間的惡性比拼和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)造成了新一輪的重復(fù)建設(shè)，難以形成產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和資源的合理配置。
從2003年7月起，國(guó)務(wù)院部署開(kāi)展了對(duì)全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)的清理整頓工作。經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)和地方的努力，開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓工作取得了一定的成效，但是開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量往往是在一次次突擊檢查之后死灰復(fù)燃。
地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨于同構(gòu)
地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，是指各地區(qū)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇、產(chǎn)業(yè)組織規(guī)模和技術(shù)水平的確定以及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)安排等方面的雷同現(xiàn)象。
在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，盡管地方官員很清楚模仿其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，但是在中國(guó)現(xiàn)行的政績(jī)考評(píng)機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)落后就意味著地方官員在政治晉升博弈中處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。地方政府官員為了保持經(jīng)濟(jì)績(jī)效的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，寧愿保持與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手相類似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而造成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，也不愿承擔(dān)政治晉升博弈中的相對(duì)位次下降的風(fēng)險(xiǎn)。因此，模仿其它地區(qū)投資，發(fā)展本區(qū)域加工工業(yè)成為幾乎所有省區(qū)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，致使各省(市)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化系數(shù)普遍下降，工業(yè)結(jié)構(gòu)之間存在明顯的重復(fù)和同構(gòu)，從而形成了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不切實(shí)際的狀況。
據(jù)調(diào)查，長(zhǎng)三角區(qū)16個(gè)城市的支柱產(chǎn)業(yè)，選擇汽車(chē)業(yè)的有11個(gè)，選擇石化業(yè)的有8個(gè)城市，有12個(gè)城市選擇通信產(chǎn)業(yè)。近年專家學(xué)者屢有預(yù)警：“長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)同構(gòu)比例過(guò)高?！碑a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化必然會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)很大的負(fù)面效應(yīng)，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)無(wú)法享受到地方協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的巨大的經(jīng)濟(jì)利益。
地方市場(chǎng)分割嚴(yán)重
地方市場(chǎng)分割的主要表現(xiàn)是利用種種非市場(chǎng)手段來(lái)保護(hù)地方產(chǎn)品在本地市場(chǎng)中的地位，同時(shí)采取各種措施禁止外地商品在本地銷售，抬高外地產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入本地的門(mén)檻或者對(duì)外地產(chǎn)品增加歧視性收費(fèi)項(xiàng)目，甚至限定本地企業(yè)、單位或個(gè)人只能經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用本地產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人提供的服務(wù)。
從行業(yè)來(lái)看，利稅高的行業(yè)易遭受封鎖；從地區(qū)來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)保護(hù)更加嚴(yán)重。比如，黑龍江省龍江縣政府就以整頓啤酒市場(chǎng)秩序?yàn)橛桑罁?jù)齊齊哈爾市人大頒布的《酒類管理?xiàng)l例》以及齊齊哈爾市政府簽發(fā)的《關(guān)于整頓酒類市場(chǎng)的通知》成立了由酒類專賣(mài)局牽頭的啤酒市場(chǎng)稽查隊(duì)，多次封鎖、扣押和沒(méi)收外地生產(chǎn)的啤酒，給經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)廠家造成了嚴(yán)重的損失。
地方市場(chǎng)分割導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制扭曲，市場(chǎng)信號(hào)失真，干擾宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，使社會(huì)資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，嚴(yán)重妨礙國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成，造成國(guó)民的福利損失。
招商引資競(jìng)爭(zhēng)混亂
招商引資是一種具有中國(guó)特色的政府行為，即政府親自出面游說(shuō)投資方在轄區(qū)內(nèi)投資。由于目前在地方政府的績(jī)效考核中招商引資規(guī)模占相當(dāng)比重，因而地方政府在招商引資過(guò)程中，地方政府官員為了擴(kuò)大政績(jī)，引進(jìn)外資，紛紛采取各種優(yōu)惠政策，從而展開(kāi)了地方政府間招商引資優(yōu)惠政策的惡性比拼。
一些地方政府在招商引資的過(guò)程中讓利“過(guò)度”，在“招商競(jìng)賽”中頻頻撞擊稅收、土地等政策“紅線”。有些地方政府甚至由以前的“吐血”優(yōu)惠轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌该髡猩陶?，即?yōu)惠政策不透明化和制度化，采取隨機(jī)應(yīng)變的招數(shù)，只顧目的，不顧手段，并造就了一個(gè)特殊的職業(yè)群體：“招商游擊隊(duì)”。這些“游擊隊(duì)員”有著古代欽差般的便宜行事之權(quán)，在地方官員的口諭之下，可以不惜一切代價(jià)與其他地方比拼優(yōu)惠政策甚至互相拆臺(tái)，比如有些地方對(duì)外商承諾給予“十免十減半”或“零地價(jià)”、“零檢查”、“零稅收”等違規(guī)優(yōu)惠政策。
此外，在土地價(jià)格上的惡性競(jìng)爭(zhēng)也是相當(dāng)?shù)膰?yán)重，比如蘇州將土地價(jià)格由原來(lái)的每畝20萬(wàn)元降到了每畝15萬(wàn)元，昆山也由原來(lái)的每畝15萬(wàn)元降到了每畝10萬(wàn)元，而無(wú)錫甚至降到了每畝2-3萬(wàn)元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般土地成本每畝15萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)和水平。地區(qū)政府一味追求以GDP為主的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)，使地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)變成了低水平的“讓利競(jìng)賽”，造成巨大的資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也深受影響。
亟待創(chuàng)建促進(jìn)地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境
綜上所述，地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了不容忽視的負(fù)面效應(yīng)。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府作為理性的行為主體，是根據(jù)制度環(huán)境給予它的行為空間以及制度激勵(lì)和制度約束來(lái)選擇最有利于自身利益的競(jìng)爭(zhēng)策略和競(jìng)爭(zhēng)行為的，其追求自身利益最大化的行為如果沒(méi)有合理的制度激勵(lì)和制度約束必然會(huì)走向負(fù)面。因此，地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的主要原因是缺乏促進(jìn)地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。這就是說(shuō)，規(guī)制地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)要從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主體和制度環(huán)境兩方面入手。既要求地方政府通過(guò)制度創(chuàng)新使地方政府競(jìng)爭(zhēng)走出過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，走向差異化競(jìng)爭(zhēng)，又要求中央政府通過(guò)激勵(lì)結(jié)構(gòu)的改善以及競(jìng)爭(zhēng)制度的約束引導(dǎo)，匡正地方政府競(jìng)爭(zhēng)，使其走上良性的競(jìng)爭(zhēng)之路。對(duì)于地方政府而言，沒(méi)有合作的競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致無(wú)序和混亂，并可能使競(jìng)爭(zhēng)走向負(fù)面。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方政府必須擺脫種種對(duì)抗性的競(jìng)爭(zhēng)思維，在競(jìng)爭(zhēng)中走向合作，以競(jìng)爭(zhēng)為手段和動(dòng)力，以合作為目的和宗旨，使地方政府在競(jìng)爭(zhēng)和合作中達(dá)到“雙贏”或“多贏”。(作者為西北師范大學(xué)教授)
地方競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)中性概念
作者：魏后凱
區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)中性的概念，不能把它與重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義、招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)或無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等概念等同起來(lái)。
重復(fù)建設(shè)也并非是競(jìng)爭(zhēng)的伴生物
其一，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與重復(fù)建設(shè)。所謂重復(fù)建設(shè)，是指由于生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)數(shù)量過(guò)多，造成全國(guó)總體生產(chǎn)能力出現(xiàn)過(guò)大，生產(chǎn)設(shè)備出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象。它是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中廣泛存在的一種普遍現(xiàn)象，無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，都不可避免會(huì)出現(xiàn)一定程度的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，即使不存在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，但由于決策的失誤和體制性弊端，也容易出現(xiàn)低水平的重復(fù)建設(shè)。例如，在“大躍進(jìn)”時(shí)期，由于中央決策的失誤，導(dǎo)致全國(guó)各地“五小”工業(yè)盲目上馬、遍地開(kāi)花，資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，重復(fù)建設(shè)也并非完全是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)或地方政府競(jìng)爭(zhēng)的伴生物。由于市場(chǎng)需求的波動(dòng)、信息的不完善、市場(chǎng)退出的困難以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要等，也必然會(huì)產(chǎn)生一定程度的生產(chǎn)能力過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。這種重復(fù)建設(shè)既是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的前提，又是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同與區(qū)域分工深化可以并存
其二，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)分工出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)和趨勢(shì)，即由傳統(tǒng)的部門(mén)間分工逐步發(fā)展為部門(mén)內(nèi)的產(chǎn)品間分工，進(jìn)而又開(kāi)始向產(chǎn)業(yè)鏈分工方向發(fā)展。很多產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程包含的不同工序和區(qū)段，被拆散分布到不同國(guó)家或區(qū)域進(jìn)行，形成以工序、區(qū)段、環(huán)節(jié)為對(duì)象的產(chǎn)業(yè)鏈分工體系。在這種新型分工格局下，一方面是出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的趨勢(shì)，另一方面區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和專業(yè)化卻在不斷深化。以浙江省服裝工業(yè)為例。浙江省紡織服裝工業(yè)的85%集中在紹興、寧波、杭州、嘉興、溫州、湖州等地。雖然這些地方都在發(fā)展服裝工業(yè)，但其產(chǎn)品差異較大，部門(mén)內(nèi)產(chǎn)品間分工和專業(yè)化在進(jìn)一步深化。如寧波側(cè)重男裝，是我國(guó)大規(guī)模、大品牌的西裝、襯衫生產(chǎn)與銷售基地；溫州側(cè)重于男裝和休閑服，杭州側(cè)重女裝，湖州主要是童裝。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同并非一定意味著區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的弱化。恰恰相反，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同與區(qū)域分工深化可以并存。
必須承認(rèn)和保護(hù)正當(dāng)?shù)牡胤嚼?/p>
其三，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與地方保護(hù)主義。區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，而地方政府競(jìng)爭(zhēng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分權(quán)化改革的結(jié)果。這里所指的分權(quán)就是中央政府賦予地方一定的責(zé)權(quán)利，就是承認(rèn)地方利益的存在。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)該在不違背國(guó)家利益的大前提下，追求合理和正當(dāng)?shù)牡胤嚼?，?shí)現(xiàn)區(qū)域利益的最大化。只要地方政府在國(guó)家法律、規(guī)章制度和政策允許的框架內(nèi)，運(yùn)用其擁有的各種手段和工具，
追求自身和轄區(qū)的正當(dāng)利益，這種利益就是合理的。因此，優(yōu)化區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)既要尊重區(qū)域利益，又必須承認(rèn)和保護(hù)正當(dāng)?shù)牡胤嚼?，而不能?duì)地方政府在其權(quán)限內(nèi)追求正當(dāng)合法的利益進(jìn)行指責(zé)，更不能把這種行為指責(zé)為地方保護(hù)主義。
招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)并非是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果
其四，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)。招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)或無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)是在缺乏合理規(guī)制和有效監(jiān)管條件下區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)之一。比如，一些地方在招商引資過(guò)程中，突破國(guó)家的有關(guān)政策和規(guī)章制度，實(shí)行零地價(jià)出讓工業(yè)用地，造成國(guó)家利益的流失，或者引進(jìn)一些高消耗、高排放的污染企業(yè)，造成環(huán)境污染。這種情況的出現(xiàn)并非是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果，而主要是缺乏合理規(guī)制、有關(guān)部門(mén)監(jiān)管不力以及地方政府越權(quán)的結(jié)果。這種招商引資的惡性或無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，是應(yīng)該制止的不合理區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。而對(duì)于符合市場(chǎng)規(guī)則以及國(guó)家有關(guān)政策和規(guī)章制度的良性區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，則應(yīng)該鼓勵(lì)和提倡。
規(guī)制是優(yōu)化區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的核心
區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下存在的一種普遍經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它的積極意義和提高資源配置效果的作用是顯而易見(jiàn)的。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的低水平重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)趨同和地方保護(hù)主義等現(xiàn)象，是體制轉(zhuǎn)軌和制度不完善的產(chǎn)物，而并非是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果。從發(fā)展的眼光看，要優(yōu)化區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，關(guān)鍵在于由中央政府出面，按照科學(xué)發(fā)展觀和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，強(qiáng)化區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制，規(guī)范地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為。這種規(guī)制應(yīng)主要集中在以下幾個(gè)方面：一是區(qū)際商品、要素流動(dòng)和市場(chǎng)一體化方面的規(guī)制，要禁止各級(jí)政府采用各種手段阻止和限制地區(qū)之間的商品和要素流動(dòng)。二是合理劃分中央與地方之間的責(zé)權(quán)利，防止地方政府越位、空位和錯(cuò)位行為的發(fā)生。三是鼓勵(lì)建立區(qū)域之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。一些跨區(qū)域性的問(wèn)題既可以由中央政府出面來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，也可以由中央和地方共同組成相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)，還可以由地方政府共同建立區(qū)域合作和協(xié)調(diào)組織來(lái)協(xié)商解決。四是加強(qiáng)對(duì)國(guó)家有關(guān)政策在各地區(qū)實(shí)施情況的檢查和監(jiān)督。對(duì)于不落實(shí)國(guó)家政策或采取陽(yáng)奉陰違行為的地方政府，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)厲的行政處罰。當(dāng)然，中央政府也應(yīng)不斷調(diào)整和完善宏觀政策，提高政策的科學(xué)性。五是進(jìn)一步完善地方政府政績(jī)的考核指標(biāo)體系。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀。(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)、研究員)
《人民論壇》2010013期封面
第2010013期《人民論壇》雜志發(fā)表《中國(guó)地方競(jìng)爭(zhēng)喜憂》一文，全文如下：
這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一道獨(dú)特風(fēng)景；
這是解讀中國(guó)奇跡的另一獨(dú)特視角；
這是治理未來(lái)中國(guó)亟待解決的一項(xiàng)獨(dú)特課題；
這是推動(dòng)中國(guó)改革發(fā)展的一套獨(dú)特方法
中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速為什么能長(zhǎng)期獨(dú)占鰲頭？國(guó)內(nèi)外許多人士都頗感好奇，不能理解，希望探尋這一“奇跡”的內(nèi)在奧秘。據(jù)我們觀察，“地方競(jìng)爭(zhēng)”這一尚未被深入解讀的巨大內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)能，是觀察中國(guó)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的另一種視角。
僅以中國(guó)的城市建設(shè)為例，國(guó)外的很多小城鎮(zhèn)往往幾十年都沒(méi)什么變化，但是在中國(guó)，不僅中心城市，就連小城市也是日新月異，一年一變樣，三年大變樣。各地政府為了當(dāng)?shù)匕l(fā)展，你追我趕，各出奇招，已成為一道獨(dú)特的風(fēng)景。
有經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，“不同國(guó)家有激烈競(jìng)爭(zhēng)不難明白，但一國(guó)之內(nèi)的不同地區(qū)有像中國(guó)今天所見(jiàn)到的激烈競(jìng)爭(zhēng)，歷史上沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。”正是這種激烈的競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)了各地快速發(fā)展，但競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度的負(fù)面效應(yīng)也在凸顯，諸如基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)趨同、市場(chǎng)的嚴(yán)重分割、招商引資的競(jìng)爭(zhēng)混亂等問(wèn)題已成為中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不得不面臨的獨(dú)特課題。
因此，如何規(guī)制地方政府的各類競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)良好的地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序，推動(dòng)中國(guó)改革發(fā)展持續(xù)前進(jìn)，亟待一套獨(dú)特方法與工具。
為此，人民論壇雜志本期特別策劃，通過(guò)廣泛?jiǎn)柧碚{(diào)查、專家撰稿、采訪地方官員等方式，圍繞地方政府競(jìng)爭(zhēng)的根源、效果、未來(lái)走勢(shì)、規(guī)制手段等問(wèn)題，進(jìn)行了深入分析，以求展現(xiàn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的方方面面。
——人民論壇“特別策劃”組
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能抑或政治晉升比拼
——當(dāng)代中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀況問(wèn)卷調(diào)查分析報(bào)告
作者：人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心
·在各層級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)程度上，82% 的受調(diào)查者認(rèn)為最激烈的集中在縣市級(jí)和地市級(jí)，而省級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)不很明顯
·在關(guān)于地方競(jìng)爭(zhēng)的主要原因方面，63%的受調(diào)查者認(rèn)為現(xiàn)行政績(jī)考核與升遷機(jī)制，驅(qū)使地方官員謀求政績(jī)
·超過(guò)72%的受調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前地方政府的競(jìng)爭(zhēng)程度相當(dāng)激烈；60%的受調(diào)查者認(rèn)為其負(fù)面效應(yīng)大于正面效應(yīng)；77%的受訪者認(rèn)為主要的負(fù)面效應(yīng)為“發(fā)展只見(jiàn)物、不見(jiàn)人，老百姓未得實(shí)惠”
近期，山東省陽(yáng)谷縣、臨清縣和安徽黃山市三地的“西門(mén)慶故里”爭(zhēng)奪戰(zhàn)被廣泛關(guān)注，而地方政府紅頭文件推銷當(dāng)?shù)責(zé)熅频犬a(chǎn)品、零地價(jià)招商引資等新聞事件也不斷見(jiàn)諸報(bào)端，展現(xiàn)了地方競(jìng)爭(zhēng)的火熱程度。近年來(lái)，隨著科學(xué)發(fā)展觀的推進(jìn)，地方競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生了怎樣的變化？官員對(duì)此是如何認(rèn)識(shí)的？我們?cè)撊绾慰创?？針?duì)以上公眾關(guān)注的問(wèn)題，人民論壇雜志做了關(guān)于“當(dāng)代中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀況”的問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查總?cè)藬?shù)達(dá)4931人，分為兩部分，一為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷，與人民論壇網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等網(wǎng)站聯(lián)合推出，受到網(wǎng)友廣泛關(guān)注和熱烈討論，參與調(diào)查的網(wǎng)友達(dá)4829位；二為官員問(wèn)卷，在國(guó)家行政學(xué)院、中共中央黨校調(diào)查干部學(xué)員102人。
問(wèn)：當(dāng)前地方政府的競(jìng)爭(zhēng)程度如何？
答：超過(guò)72%的受調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前地方政府的競(jìng)爭(zhēng)程度相當(dāng)激烈
您認(rèn)為當(dāng)前地方政府的競(jìng)爭(zhēng)程度如何？本次問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示：72%的受調(diào)查者認(rèn)為“相當(dāng)激烈”，12%的受調(diào)查者選擇“說(shuō)不清楚”，11%的受調(diào)查者認(rèn)為“程度較輕”，5%的受調(diào)查者選擇“沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)”。
以上調(diào)查結(jié)果顯示，中國(guó)的地方競(jìng)爭(zhēng)是客觀存在的，而且還比較激烈。
中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，是一種客觀存在。不僅公眾認(rèn)同競(jìng)爭(zhēng)“相當(dāng)激烈”，地方官員對(duì)此更深有感受，一位接受調(diào)查的縣委書(shū)記表示，“我們直接在這種競(jìng)爭(zhēng)性的體制下生存和發(fā)展，是關(guān)鍵群體。無(wú)論是從當(dāng)?shù)匕l(fā)展還是從個(gè)人成長(zhǎng)來(lái)看，我們都沒(méi)有其他選擇?！?/p>
而一位駐京辦主任在接受采訪時(shí)表示，他曾經(jīng)費(fèi)盡心機(jī)，為當(dāng)?shù)卣疇?zhēng)取了很多投資項(xiàng)目。不料，當(dāng)?shù)胤止苓@項(xiàng)工作的縣委書(shū)記被突然調(diào)離，為了增加競(jìng)爭(zhēng)的砝碼，該書(shū)記就將很多項(xiàng)目也隨之中途轉(zhuǎn)走了。這位駐京辦主任招商引資的努力也就付諸東流，他由此對(duì)當(dāng)前地方政府的競(jìng)爭(zhēng)深有感觸。對(duì)于“西門(mén)慶故里”爭(zhēng)奪戰(zhàn)，他表示非常理解，覺(jué)得這只是一種淺層競(jìng)爭(zhēng)，真正激烈的競(jìng)爭(zhēng)還在于對(duì)地方資源的開(kāi)發(fā)、利用以及發(fā)展過(guò)程中的動(dòng)態(tài)爭(zhēng)奪。
問(wèn)：您認(rèn)為哪一級(jí)地方政府競(jìng)爭(zhēng)最激烈？
答：82% 的受調(diào)查者認(rèn)為最激烈的政府競(jìng)爭(zhēng)集中在縣(市)級(jí)和地市級(jí)，而省級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)不明顯
您認(rèn)為哪一級(jí)地方政府競(jìng)爭(zhēng)最激烈？調(diào)查結(jié)果顯示：82%的受調(diào)查者認(rèn)為政府競(jìng)爭(zhēng)最激烈的是縣(市)級(jí)之間和地(市)級(jí)之間，其中有52%的受調(diào)查者選擇縣(市)級(jí)之間，只有12%和6%的受調(diào)查者分別選擇省級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)之間。
這種紡錘形的分布充分反映了我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際分布情況。應(yīng)該說(shuō)，各級(jí)政府之間都存在著相對(duì)緊張的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，包括橫向和縱向的競(jìng)爭(zhēng)。在我國(guó)中央集權(quán)體制下，縱向競(jìng)爭(zhēng)不具有公平性，所以一般達(dá)不到較大的規(guī)模；而橫向的競(jìng)爭(zhēng)則存在于同一個(gè)等級(jí)之間，在所屬權(quán)、責(zé)、利及資源相對(duì)平衡的情況下，競(jìng)爭(zhēng)就成為一個(gè)關(guān)鍵的變量。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為主要的競(jìng)爭(zhēng)要素，而圍繞經(jīng)濟(jì)政治的競(jìng)爭(zhēng)，縣——作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單位，其相應(yīng)的縣市級(jí)政府往往會(huì)成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，這樣伴隨著市場(chǎng)化改革下經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展，縣市一級(jí)以及相連的地市一級(jí)就成為競(jìng)爭(zhēng)程度最激烈的層級(jí)所在。
問(wèn)： 地方競(jìng)爭(zhēng)的主要原因是什么？
答：63%的受調(diào)查者認(rèn)為現(xiàn)行政績(jī)考核與升遷機(jī)制，驅(qū)使地方官員謀求政績(jī)
地方競(jìng)爭(zhēng)的主要原因是什么？ 63%的受調(diào)查者認(rèn)為是“現(xiàn)行政績(jī)考核與升遷機(jī)制，驅(qū)使地方官員謀求政績(jī)”；28%的受調(diào)查者認(rèn)為是“政府權(quán)力大，擁有較多資源，為競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了條件”；26%的受調(diào)查者認(rèn)為是“在現(xiàn)行財(cái)稅機(jī)制下，發(fā)展競(jìng)賽能實(shí)現(xiàn)更多地方利益”；5%的受調(diào)查者認(rèn)為是“民眾的發(fā)展訴求給予的壓力”；3%的受調(diào)查者選擇“其他”。這說(shuō)明當(dāng)前地方政府競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)力來(lái)源于現(xiàn)行政績(jī)考核與升遷機(jī)制。
這個(gè)分析與經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析不謀而合，應(yīng)該說(shuō)也是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)際寫(xiě)照。都說(shuō)政績(jī)考核是一根指揮棒，地方政府官員如何演繹地方發(fā)展的樂(lè)章，要看對(duì)他們進(jìn)行考核的政績(jī)制度及其官員晉升機(jī)制。一些考核排名靠前的縣市，其主要領(lǐng)導(dǎo)可以進(jìn)入到高一級(jí)政府黨政班子的常委；而同樣是縣級(jí)市，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名靠后，其主要領(lǐng)導(dǎo)就輪不上這種待遇了。為了改變?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展考核排名中的位次，地方政府官員就展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，在實(shí)際地方政府的競(jìng)爭(zhēng)中，現(xiàn)行財(cái)稅機(jī)制對(duì)地方政府發(fā)展的競(jìng)賽也有較大的催動(dòng)力，而民眾的發(fā)展訴求也對(duì)該地政府提出要求，這些都決定了我國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)在某種程度上是客觀而正常地存在。
問(wèn)：地方政府競(jìng)爭(zhēng)，利弊如何？
答：60%的受調(diào)查者認(rèn)為地方政府存在惡性競(jìng)爭(zhēng)，其負(fù)面效應(yīng)大于正面效應(yīng)
在回答“您認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的正面效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)，哪個(gè)更大一些”時(shí)，60%的受訪者認(rèn)為“地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了區(qū)域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，其負(fù)面效應(yīng)大于正面效用”，28%的受訪者認(rèn)為“地方政府競(jìng)爭(zhēng)是一把‘雙刃劍’，關(guān)鍵在于如何把握”，僅有12%的受訪者認(rèn)為“地方政府競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，其正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)?！边@說(shuō)明大多數(shù)受訪者，對(duì)于當(dāng)前地方政府競(jìng)爭(zhēng)負(fù)面看法比較多，對(duì)于其正面效應(yīng)還沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)。
實(shí)際上，雖然目前我國(guó)各級(jí)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)越演越烈，政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)衍生出了很多問(wèn)題，但是地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用仍然是非常明顯的。
然而，只有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，才能更好地發(fā)展；只有認(rèn)識(shí)到地方政府競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)，才能更好地規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)政府間的良性互動(dòng)。因此，更多地關(guān)注地方政府競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)就顯得尤為必要。
在“您認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)主要有哪些”這一問(wèn)題上，77%的受訪者認(rèn)為主要的負(fù)面效應(yīng)為“發(fā)展只見(jiàn)物、不見(jiàn)人，老百姓未得實(shí)惠”，58%選擇“地方保護(hù)主義盛行”和“基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)”，56%選擇“招商引資競(jìng)爭(zhēng)混亂”，32%選擇“地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨于同構(gòu)”，4%選擇“其他”。這說(shuō)明大家對(duì)地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)負(fù)面效應(yīng)的看法還是非常的一致，地方保護(hù)主義、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、招商引資混亂等已成為當(dāng)前地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)。
問(wèn)：您認(rèn)為應(yīng)如何規(guī)范地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為？
答：66%的受調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)完善地方政府政績(jī)的考核指標(biāo)體系
66%的受調(diào)查者選擇“完善地方政府政績(jī)的考核指標(biāo)體系”，60%的受調(diào)查者選擇“構(gòu)建服務(wù)型政府，形成‘小政府、大社會(huì)’”，56%的受調(diào)查者選擇“加強(qiáng)對(duì)地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)督、檢查和處罰力度”，48%的受調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)“合理確定中央與地方的財(cái)政分權(quán)比例”，46%的受調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)“構(gòu)建區(qū)域合作、協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)地方政府的協(xié)調(diào)發(fā)展”，另有3%的受調(diào)查者選擇“其他”。這說(shuō)明最大多數(shù)的受調(diào)查者認(rèn)為，要規(guī)范地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為，首當(dāng)其沖是完善地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)體系，完善官員晉升制度中對(duì)地方政府官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度及其方法，使這種評(píng)價(jià)更符合科學(xué)、更符合公平、也更符合人民的意愿。
那么如何使政績(jī)考核和晉升制度更科學(xué)？首先，在指導(dǎo)思想上，黨政管理績(jī)效評(píng)估體系要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀；其次，在內(nèi)容上，要改革原來(lái)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、GDP當(dāng)做主要的、甚至是唯一的評(píng)價(jià)指標(biāo)的做法，要把人民群眾的滿意度、該地居民的幸福指標(biāo)、社會(huì)的和諧度及居民的安全感指數(shù)等反映地方政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)工作內(nèi)容的指標(biāo)也加進(jìn)去，使政績(jī)?cè)u(píng)估考核更加公正、全面和客觀；第三，在方法上，要結(jié)合官員的具體任期，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼槊袂椋言谢A(chǔ)和主觀努力結(jié)合起來(lái)，把看得見(jiàn)的“顯績(jī)”與暫時(shí)“瞧不見(jiàn)”的“潛績(jī)”結(jié)合起來(lái)，把當(dāng)前的績(jī)效與長(zhǎng)遠(yuǎn)的績(jī)效結(jié)合起來(lái)； 第四，在結(jié)果運(yùn)用上，對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果要正確運(yùn)用，形成德才兼?zhèn)?、以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向、群眾公認(rèn)為導(dǎo)向的用人機(jī)制，消除“買(mǎi)官賣(mài)官”、“跑官要官”的毒瘤。在政府官員競(jìng)爭(zhēng)的指揮棒上做好文章，才能真正指揮好、協(xié)調(diào)好地方政府之間的有效、公平競(jìng)爭(zhēng)，才能使地方政府和我國(guó)社會(huì)發(fā)展這篇樂(lè)章奏得和諧和響亮！(執(zhí)筆：人民論壇雜志特約專家、國(guó)家行政學(xué)院研究員胡仙芝，人民論壇記者馬靜)
官員聲音
不同的官員，對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)度是不一樣的
升遷是官員的基本動(dòng)力，官員晉升競(jìng)爭(zhēng)也不可避免。但并不是所有的干部都熱衷于晉升競(jìng)爭(zhēng)。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于一些年輕干部，處于“邁臺(tái)階”階段，為了升遷，肯定會(huì)不顧一切地競(jìng)爭(zhēng)。但是對(duì)于一些年齡比較大，升遷機(jī)會(huì)少的官員，競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力則會(huì)大大減弱，而可能更多地考慮如何實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。
——山西省某市副市長(zhǎng)
靠競(jìng)爭(zhēng)升遷的官員，遠(yuǎn)優(yōu)于靠關(guān)系上位的庸官
通過(guò)GDP競(jìng)爭(zhēng)、任期內(nèi)的政績(jī)實(shí)現(xiàn)升遷的官員，最起碼是憑借個(gè)人努力、能力實(shí)現(xiàn)的升遷，在客觀上也能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，提高老百姓的生活水平。雖然這種競(jìng)爭(zhēng)存在很多負(fù)面影響，但是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)升遷的官員，遠(yuǎn)優(yōu)于那些能力平平、靠跑官賣(mài)官上位的庸官們。這些庸官們獲得晉升的負(fù)面效應(yīng)更大。
——浙江省某縣委組織部長(zhǎng)
圍繞GDP競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)也是無(wú)奈之舉
一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的縣委書(shū)記，其手中所掌控的資源可能上億元，而一個(gè)窮縣的書(shū)記，可能連上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)幾千元的接待費(fèi)，都沒(méi)辦法解決。此外，地方政府轄區(qū)內(nèi)教育、衛(wèi)生各項(xiàng)公益事業(yè)的發(fā)展，公路、公園等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要有一定經(jīng)濟(jì)資源的支撐?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有錢(qián)，寸步難行。而政府的資源主要來(lái)源于地方財(cái)政，地方的財(cái)政又主要來(lái)源于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
這就使得很多地方政府不得不圍繞GDP展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，以擴(kuò)大手中所掌握的經(jīng)濟(jì)資源，增加政府調(diào)控能力。
——山東省某市招商局合作部部長(zhǎng)
地方政府的惡性競(jìng)爭(zhēng)，仍然廣泛存在
最近，我去中部地區(qū)的一個(gè)地級(jí)市出差，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卦诟鞔蠼煌ㄒ郎希荚O(shè)置了關(guān)卡，外地牌照的貨車(chē)一律禁止進(jìn)入。問(wèn)其緣由，原來(lái)是為了阻止外地產(chǎn)品流入本地市場(chǎng)，影響本地商品的市場(chǎng)占有率。實(shí)際上，這種地區(qū)間的相互封鎖，在中國(guó)各個(gè)區(qū)域，都非常普遍，尤其是對(duì)于煙、鹽等產(chǎn)品的封鎖更為明顯。有的縣市甚至規(guī)定當(dāng)?shù)氐臒煵萁?jīng)銷商，只能到本地的煙草專賣(mài)店購(gòu)買(mǎi)香煙，如果是在外地?zé)煵輰Ｙu(mài)店購(gòu)買(mǎi)的香煙，這個(gè)煙草經(jīng)銷商就會(huì)立即被強(qiáng)制停止經(jīng)營(yíng)。如果各個(gè)地區(qū)都以鄰為壑，大行地方保護(hù)主義，那么，對(duì)于各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際上是非常不利的。
——北京某部委調(diào)研處副處長(zhǎng)
競(jìng)爭(zhēng)還存在于前后任期之間
當(dāng)前地方發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)無(wú)處不在，不僅存在于上下級(jí)之間，同級(jí)之間，還存在于同一職位前后任期之間。在現(xiàn)行政績(jī)考核體系下，領(lǐng)導(dǎo)班子的政績(jī)主要體現(xiàn)在其任期內(nèi)的成績(jī)。這就使得官員存在著“前任出的成績(jī)，與我沒(méi)關(guān)系；任期內(nèi)的成績(jī)，才對(duì)自己最有利”的看法。因而，為了凸顯自己的政績(jī)，很多地方“一把手”就盡量避免與上任領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生重復(fù)，而是獨(dú)辟蹊徑，另外開(kāi)展政績(jī)工程。比如，前任領(lǐng)導(dǎo)可能主要進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，后任領(lǐng)導(dǎo)為了與前任區(qū)別，可能就要著眼于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這就致使很多前任領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展得紅紅火火的改革，到了下一任期就可能會(huì)被擱淺，沒(méi)有下文了。更有甚者，有的領(lǐng)導(dǎo)為了體現(xiàn)自己的政績(jī)工程，甚至將前任所建項(xiàng)目全部拆掉、重建，這樣GDP也上來(lái)了，任期政績(jī)也凸顯了。但對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，顯然是非常不利的。
——湖南某開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委書(shū)記
(應(yīng)受訪者要求，文中隱去單位及姓名，在此致謝)
作者：周黎安
地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，進(jìn)入一個(gè)典型的逐級(jí)淘汰的錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)。它的最大特征是，進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動(dòng)失去下一輪參賽的資格
地方政府競(jìng)爭(zhēng)，雖然在形式上表現(xiàn)為政府之間的競(jìng)爭(zhēng)行為，但是政府的選擇在很大程度上是各地政府一把手的決策選擇，政府之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上就是各地政府官員之間競(jìng)爭(zhēng)。我們將官員之間的這種競(jìng)爭(zhēng)行為稱之為“官員晉升錦標(biāo)賽”。
官員晉升錦標(biāo)賽，賽什么？
官員晉升錦標(biāo)賽是指
