《中國經(jīng)營報(bào)》最近一篇報(bào)道的標(biāo)題是《“只有土地”的開發(fā)區(qū)》。我想，“只有土地”不僅是中國眾多開發(fā)區(qū)的基本特征，也是中國過去十幾年來所發(fā)生的城市化的基本特征。
這方面的最新實(shí)例是重慶的戶籍改革。有專家贊揚(yáng)說，這是中國城市化的大手筆。據(jù)說，在十年內(nèi)，將有1000萬重慶農(nóng)民變成市民，讓他們擁有城鎮(zhèn)戶籍人口。人們對此高聲贊揚(yáng)，贊揚(yáng)是基于如下理由：農(nóng)民由此可以享有目前城鎮(zhèn)戶籍人口可以享有的福利。
因此，重慶戶籍改革的實(shí)質(zhì)是土地?fù)Q戶籍：農(nóng)民交出土地，包括承包地和宅基地，換取一個城鎮(zhèn)戶口，由此似乎可以享有城鎮(zhèn)居民可以享有的社會保障。問題是，農(nóng)民享有這種福利，必須以改變戶籍為前提嗎？政府為什么不能向生活在農(nóng)村的居民提供均等的福利？難道農(nóng)民不是公民嗎？
我絕不反對城市化。一個農(nóng)民，如果已經(jīng)進(jìn)城長期打工經(jīng)商，政府——不論哪個地方的政府，就應(yīng)當(dāng)讓他獲得城鎮(zhèn)戶籍，至于他的土地如何處理，當(dāng)然可以進(jìn)行討論，最好的辦法是允許土地交易。但是，農(nóng)民如果本身并沒有遷移，沒有改變其工作形態(tài)，尤其重要的事，農(nóng)民如果不愿意改變其生活形態(tài)，那么，政府要求他們在若干年內(nèi)變成市民，就等于把自己的意愿強(qiáng)加于農(nóng)民。有一家嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)網(wǎng)站用了這么一個標(biāo)題來形容重慶的戶籍改革：“把千萬農(nóng)民趕進(jìn)城”。的確，重慶的戶籍改革就是一場趕農(nóng)民進(jìn)城的運(yùn)動。
重慶發(fā)動這場城市化運(yùn)動為的是什么？答案顯而易見：為了土地。重慶市方面也明白地說了這一點(diǎn)：整個戶籍改革需要投入1200億元資金，其中相當(dāng)一部分來自農(nóng)民退出的宅基地、承包地的交易，政府將通過整治流轉(zhuǎn)獲取土地收益，用以支付農(nóng)民退地賠償金及戶籍制度改革的部分配套資金。同時(shí)，農(nóng)民自己也必須拿出部分補(bǔ)償金，用來繳納社保和醫(yī)保費(fèi)用。當(dāng)然，重慶市各級政府在此過程中所獲得的土地收益，決不會只有1200億元，幾倍于此的收益，恐怕就不是農(nóng)民可以過問了的。
因此，土地?fù)Q戶籍的交易，對農(nóng)民而言是不公平的。問題的關(guān)鍵還在于，農(nóng)民不交易的自由被剝奪了。完全可以設(shè)想，未來的重慶到處都將發(fā)生這樣的事情：某個村莊的部分或者全部農(nóng)民，不稀罕城鎮(zhèn)戶籍，或者不滿意政府的土地補(bǔ)償款，而拒絕變成市民。但地方政府仍將毫不猶豫地把城鎮(zhèn)戶籍強(qiáng)行塞給他們，因?yàn)檫@樣一來，政府就可以獲得土地。換言之，農(nóng)民用土地?fù)Q城鎮(zhèn)戶籍的政策，在現(xiàn)實(shí)中必然廣泛地催生出用城鎮(zhèn)戶籍剝奪農(nóng)民土地的行為。
略加觀察就可以發(fā)現(xiàn)，重慶的城市化，乃是過去十幾年來，各地政府強(qiáng)力推進(jìn)的城市化的一個運(yùn)動型版本。各地政府在進(jìn)行大規(guī)模土地儲備、征用農(nóng)民土地的時(shí)候，都會給予農(nóng)民以城鎮(zhèn)戶籍，讓農(nóng)民享受城鎮(zhèn)居民享受的社會保障。但是，政府所關(guān)心的當(dāng)然不是這些農(nóng)民的境遇的改善，關(guān)心他們在城鎮(zhèn)的生活是否幸福。城鎮(zhèn)政府只要他們曾經(jīng)擁有的土地。給農(nóng)民城鎮(zhèn)戶籍，不過是一個交易手段而已。
獲取土地、交易土地，構(gòu)成過去十幾年來中國城市化的核心。出現(xiàn)這種土地驅(qū)動的城市化現(xiàn)象，當(dāng)然有制度上的原因：憲法規(guī)定，城市市區(qū)土地屬于國家所有。別有用心的官員和愚蠢的法學(xué)家將此理解為只能在國有土地上展開城市化過程，城市市區(qū)擴(kuò)張必須以土地的國有化為前提。對于憲法城市土地所有權(quán)條款的這一錯誤理解就導(dǎo)致政府在考慮城市化的時(shí)候，首先考慮土地問題。
當(dāng)然，政府也從土地中獲得了巨大收益。經(jīng)營城市的本質(zhì)是經(jīng)營土地，通過經(jīng)營土地，政府可以獲得巨額收入，可以創(chuàng)造出龐大的投資機(jī)會，從而可以創(chuàng)造出好看的增長政績。巨大的利益——公的和私的——誘導(dǎo)各級政府官員把全部注意力集中于土地上：政府的工作重心是經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)工作的重心是征地、賣地、用土地優(yōu)惠吸引工商業(yè)投資等。
如此一來，中國的城市化就主要表現(xiàn)為名義上屬于城市的土地范圍的急劇膨脹。已有研究表明，過去十幾年來，中國城鎮(zhèn)土地利用效率在下降。人們可以直接觀察到證明這一結(jié)論的諸多現(xiàn)象：“只有土地”而沒有工商業(yè)活動的開發(fā)區(qū)，只有房屋而沒有人的住宅小區(qū)，只有樓房而沒有人的鬼城。電視臺剛剛報(bào)道過，在天津，多個超大型社區(qū)，房屋全部出售，但幾乎沒有人居住。
這是城市化嗎？官方和專家們興高采烈地談?wù)撝袊鞘谢钠孥E，但這個城市化過程呈現(xiàn)出一幅非常詭異的景象：一方面，大量農(nóng)民工已經(jīng)長期居住于城鎮(zhèn)，卻無法獲得在城鎮(zhèn)生活的法律資格，不能成為市民；另一方面，大量土地變成了城鎮(zhèn)，這里卻沒有城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、社會，更沒有城市式治理?？膳碌氖?，這樣的城市化正在全國范圍內(nèi)大規(guī)模進(jìn)行著。
作者為信孚研究院研究員
