編者按幾天前，國家發(fā)改委副主任解振華披露了這樣一組數(shù)據(jù)：如果到年底，“十一五”規(guī)劃中確定的節(jié)能減排任務(wù)能完成，相當(dāng)于過去5年間，全國節(jié)約了6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤、減排15億噸二氧化碳。這也是一個負(fù)責(zé)任的大國對世界作出的貢獻(xiàn)。

發(fā)達(dá)國家上百年高強度排放帶來的氣候變化，已經(jīng)對我國的糧食安全、水資源安全、生態(tài)安全和能源安全產(chǎn)生了重要的影響。另一方面，在當(dāng)前全球都積極應(yīng)對氣候變化、排放空間受到限制的大背景下，作為發(fā)展中國家，我國已經(jīng)不可能沿襲發(fā)達(dá)國家走過的高消耗、高排放的傳統(tǒng)工業(yè)化道路。

應(yīng)對氣候變化，我國政府已經(jīng)采取了一系列舉措，最重要的當(dāng)數(shù)“十一五”規(guī)劃中確定的節(jié)能減排任務(wù)。這項任務(wù)的完成，不僅能帶來減排的效果，更能在減排過程中促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型——低碳的、低污染的經(jīng)濟(jì)模式勢必孕育而生。在2010年國家通過“十一五”規(guī)劃目標(biāo)時，溫家寶總理曾表示，過去幾個五年計劃中，唯一沒有完成的，就是節(jié)能減排的任務(wù)。如果這個五年中，我們再完不成這項任務(wù)，就難以向人民交代。

將近5年的時間里，一場以低碳為手段的減排行動正在中國展開。可我們也必須看到，近期不斷有重大環(huán)境污染事件發(fā)生。這背后折射的是，高能耗、高排放的工業(yè)，仍然是一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長方式的支撐；低碳、低排放的模式，還未站到經(jīng)濟(jì)舞臺的中央。

就在上周，國家發(fā)改委確立了6省8市為我國的低碳省市發(fā)展的試點，目的就是希望各地探索出一條適合的低碳發(fā)展道路，并在實際中解制約低碳經(jīng)濟(jì)前行的法律、觀念、政策等問題。為了探尋中國減排——低碳路徑中存在的各種問題，本報將在近期推出《中國減排·低碳調(diào)查》專欄。 紫金礦業(yè)水污染事件和大連海上原油泄漏事件已經(jīng)過去一個多月，上杭小鎮(zhèn)和大連港逐漸恢復(fù)了往日的平靜，但這兩起環(huán)境污染事件所引發(fā)的思考卻遠(yuǎn)未平息。

污染受害者如何獲得賠償？對造成事故、污染環(huán)境的企業(yè)，除了環(huán)保和海洋部門給予行政處罰外，是不是可以由相關(guān)機構(gòu)代表國家提起民事訴訟，為受損的生態(tài)環(huán)境討個說法？再有，對屢次觸及環(huán)保底線的污染企業(yè)，現(xiàn)有的環(huán)保法律是不是顯得過于軟弱？

北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁最近正在整理一本以我國環(huán)境執(zhí)法30年為主題的環(huán)境法治藍(lán)皮書書稿。他說，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律已有近30部，占現(xiàn)行法律總量的十分之一。但這個法律體系并沒有對污染者形成強有力的威懾。其中很關(guān)鍵的原因是，目前，對污染企業(yè)的行政制裁，多為數(shù)額較低的行政處罰或者沒有強制力做后盾的責(zé)令措施。一般情況下，企業(yè)寧可違法受罰也不愿意支付守法成本。由于處罰數(shù)額偏低，相較于大部分污染企業(yè)的違法獲利都是九牛一毛。

再有，相對于污染企業(yè)、特別是受地方保護(hù)的高污染企業(yè)，污染受害者屬于弱勢群體，加上知識不足和現(xiàn)有體制因素，他們提起訴訟的難度和通過司法程序獲得賠償?shù)碾y度更大。和污染企業(yè)打官司，在某種程度上等于與地方政府作對，污染受害者是蚍蜉撼大樹。即便勝訴，也只是對人身和財產(chǎn)方面可以證明的直接損害予以賠償，還不包括對國家環(huán)境和生態(tài)造成長遠(yuǎn)損害以及在突發(fā)事件中救助以及恢復(fù)環(huán)境費用的補償。

在汪勁看來，不斷出現(xiàn)的環(huán)境污染事件，正在考驗政府的執(zhí)政和執(zhí)法智慧。在行政處罰已經(jīng)難以觸動違法企業(yè)的狀況下，相關(guān)部門能否依法加大對重、特大污染事故責(zé)任人的處罰力度？對那些因重、特大水污染和海洋污染事故造成國家資源和生態(tài)損害的，環(huán)保部門和海洋部門能否依法向違法企業(yè)提起生態(tài)損失和恢復(fù)費用補償請求，或者提起公益損害的民事訴訟，而不再由國家和老百姓為違法企業(yè)造成的生態(tài)損害埋單。 事實上，在大洋彼岸，盡管英國石油公司對美國墨西哥灣原油泄漏事故的處置還未完全畫上句號，但在美國司法部內(nèi)部，一系列龐大的訴訟正在緊鑼密鼓地準(zhǔn)備著。中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律中心督查訴訟部部長馬勇最近專門考察了美國的環(huán)境訴訟體系，他印象最深刻的是，在美國，不管是政府部門、個人，或是組織機構(gòu)，都有權(quán)利提起訴訟獲得賠償，政府部門可以以維護(hù)國家利益的名義提起民事訴訟。

據(jù)他了解，與墨西哥灣污染相關(guān)的系列訴訟案中，既有海邊漁民對英國石油公司的訴訟，也有美國司法部代表聯(lián)邦政府對英國石油公司的訴訟，另外還有一些非政府組織要對有責(zé)任的政府部門進(jìn)行訴訟?？梢灶A(yù)見，關(guān)于英國石油公司的原油泄漏，會有一系列的訴訟將要發(fā)生。

罰款、賠償額度低難以震懾企業(yè)

目前，環(huán)保部門尚未公布將如何處罰造成汀江污染的紫金礦業(yè)。但根據(jù)相關(guān)法律和國家公布的數(shù)據(jù)，汪勁教授算過一筆賬：按照新的《水污染防治法》，超標(biāo)排污的企業(yè)將被處以排污費1~3倍的罰款。但是按照國家公布的數(shù)據(jù)，2008年我國企業(yè)繳納的排污費平均每個月不到3000元，如果按這個平均值計算的話，即使處以3倍的罰款，也不到1萬元。雖然沒有數(shù)據(jù)顯示紫金礦業(yè)每個月繳納的排污費是多少，但很顯然，企業(yè)繳納排污費和超標(biāo)排污費的數(shù)額難以彌補日常排污造成的環(huán)境損害。

汪勁說，現(xiàn)在的處罰力度甚至不如修改前的法律。之前的法律規(guī)定，違法排污企業(yè)最多有可能被處10萬元以下的罰款。當(dāng)年，造成松花江水污染事故的中石油吉化公司也只因為發(fā)生特大水污染事故被罰100萬元。但在中國的環(huán)保史上，環(huán)保部門開出這樣巨額罰單的情況屈指可數(shù)。根據(jù)新的《水污染防治法》，最高可按水污染事故造成直接損失的30%計罰，但是紫金礦業(yè)污染造成的直接損失是多少？我們不得而知。參與《水污染防治法》修改的汪勁指出，我們希望看到的是，經(jīng)?！氨皇殹钡恼h(huán)保部門能夠拿出勇氣，用真實數(shù)據(jù)計算損失并依法處以罰款。紫金礦業(yè)污染事件實際上也是對修改后的《水污染防治法》是否真有突破的一個考驗。

在專家看來，除了處罰額度低以外，賠償似乎也不會對企業(yè)構(gòu)成致命的威脅，目前國內(nèi)還沒有出現(xiàn)過一起天價賠償案。 紫金礦業(yè)污染事件發(fā)生后，中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心的律師戴仁輝一直關(guān)注著事件的進(jìn)展，在這位多次幫助污染受害者維權(quán)的律師看來，汀江的養(yǎng)殖戶未來要靠訴訟程序獲得賠償?shù)碾y度比較大，因為在事件處理的前期，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)對外宣布，將對漁民給予賠償，標(biāo)準(zhǔn)是死魚每斤6元、魚苗每斤12元。養(yǎng)殖戶要獲得更多的賠償，除非能證明，自己的損失高于目前的賠償金額，但要證明這一點，對養(yǎng)殖戶來說絕非易事。

不僅如此，紫金礦業(yè)水污染事件利益受損的遠(yuǎn)不只養(yǎng)殖戶。給養(yǎng)殖戶提供飼料的飼料商，運魚的運輸商，還有下游沒有死魚的養(yǎng)殖戶，他們很多人因為死魚事件暫停了買賣，在現(xiàn)在的賠償方案中都沒有他們的份兒。如果他們提起訴訟賠償，獲得法院支持的難度有多大呢？

戴仁輝律師對前期賠償提出質(zhì)疑，給養(yǎng)殖戶的錢是地方政府拿的，還是紫金礦業(yè)出的？政府應(yīng)該給出說明。

汪勁教授認(rèn)為，除了彌補利益相關(guān)者的損失外，生態(tài)損害的修復(fù)才是花錢的大頭，而且需要長時間人力、財力的投入。在此期間環(huán)境不僅要治理，還不能正常利用，這些都是損失。目前在我國，這樣的巨資通常都是由國家埋單，但實質(zhì)是百姓在埋單。正因為處理和恢復(fù)環(huán)境損害費用的大頭都讓國家負(fù)擔(dān)了，所以污染企業(yè)很少會有往外拿錢的切膚之痛。這種不正常的現(xiàn)象還給很多企業(yè)造成一個錯誤認(rèn)識：企業(yè)院墻外的污染損害理應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)。

他介紹，在美國，如果一個污染企業(yè)造成聯(lián)邦管轄環(huán)境的損害，環(huán)保署就會聯(lián)合司法部代表國家對該企業(yè)提起損害賠償民事訴訟。賠償范圍非常廣泛，除了實際污染損失外，還包括“恢復(fù)和清污費用”，通常這筆費用是一項天價賠償，相當(dāng)于要把生態(tài)恢復(fù)到破壞之前的情況，如果企業(yè)不能負(fù)擔(dān)就會破產(chǎn)。 紐約大學(xué)法學(xué)院的科恩教授曾經(jīng)向汪勁介紹過美國聯(lián)邦政府起訴美孚石油的案例。1989年3月24日，?？松镜囊粭l油輪在美國阿拉斯加州附近海域觸礁，3.4萬噸原油流入阿拉斯加州威廉王子灣，造成當(dāng)時美國最嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難。埃克森石油公司為此支付了數(shù)十億美元的清污費用。此外，美國最高法院還曾要求?？松凸局Ц栋賰|美元的損害賠償金。

新的《水污染防治法》規(guī)定，對造成一般或者較大水污染事故的，按照所造成的直接損失的百分之二十計算罰款；對造成重大或者特大事故的，按照所造成的直接損失的百分之三十進(jìn)行罰款。曾有專家評價這是一大亮點。但汪勁教授說，法律修改兩年來，他沒有看到一起根據(jù)污染損失的百分比來對企業(yè)進(jìn)行罰款的，哪怕是去年影響很大的江蘇鹽城重大水污染事故。

誰有權(quán)提起賠償訴訟

在我國，對污染企業(yè)的處罰多為行政處罰，很少有民事賠償，更少追究污染者的刑事責(zé)任，污染者只需交納很少的行政罰款就能過關(guān)。對此，學(xué)界希望立法上有所突破，讓污染受害者能通過打官司獲得賠償。

現(xiàn)實中，污染受害者大多是弱勢群體，他們既沒有能力收集企業(yè)的違法證據(jù)，又沒有多少錢來支付打官司的費用。為此，近年來，學(xué)界在探討，能否推行環(huán)境公益訴訟，即除了政府主管部門或者國家檢察機關(guān)外，非政府組織以及公民等，都可以根據(jù)法律以維護(hù)環(huán)境公益的公民訴訟方式提起訴訟，除了幫助污染受害者獲得賠償外，還可以向企業(yè)索要生態(tài)修復(fù)的補償費用以及要求停止排污。這一點也是新的《水污染防治法》規(guī)定所鼓勵的。 2009年7月，中華環(huán)保聯(lián)合會和一名污染受害者代表在無錫中級人民院提起了我國首起環(huán)境公益訴訟。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律中心督查訴訟部部長馬勇介紹，2009年5月，他們接到了江蘇省江陰市朱正茂等80多位居民反映江陰港集裝箱有限公司污染環(huán)境的投訴。他們的律師現(xiàn)場調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，這家企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的鐵礦粉粉塵污染，嚴(yán)重影響周圍的空氣質(zhì)量。另外，企業(yè)還將含有鐵礦粉的紅色廢水未經(jīng)處理直接沖洗排入下水道，經(jīng)黃田港排入長江，影響附近居民飲用水安全。

隨后，中華環(huán)保聯(lián)合會和80多位污染受害者向無錫市中院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求法院判令被告江蘇江陰港集裝箱有限公司立即停止侵害，消除污染威脅。這起訴訟得到了法院的支持，也成為了我國首例由環(huán)保社團(tuán)作為原告主體的環(huán)境民事公益訴訟。

這起案件受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，因為《民事訴訟法》規(guī)定，起訴必須符合的條件之一是“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，在這起訴訟中，中華環(huán)保聯(lián)合會不是利益相關(guān)者。有專家稱，這起案件突破了我國傳統(tǒng)民法關(guān)于原告主體資格的設(shè)定，是環(huán)保社團(tuán)組織環(huán)境公益訴訟的第一案，是我國環(huán)境維權(quán)領(lǐng)域中的重要事件。

參與了首起社團(tuán)民事公益訴訟的律師馬勇說，他最近研究了美國的公民環(huán)境訴訟，他發(fā)現(xiàn)在美國，只要你能證明自己是利益相關(guān)者，不管是個人，還是社團(tuán)組織，甚至是政府部門都可以作為原告，以環(huán)境公益的名義向法院提起訴訟。但通常這樣的訴訟獲得的賠償不歸受害者個人使用，而是用于整個生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理。

北京大學(xué)法學(xué)院的汪勁教授說，美國最著名的公民環(huán)境訴訟案件是，上個世紀(jì)70年代，塞拉俱樂部訴當(dāng)時的內(nèi)政部長。當(dāng)時美國內(nèi)政部批準(zhǔn)沃特·迪斯尼礦金谷在一個風(fēng)景區(qū)興建投資3500萬美元的滑雪場，這一決定遭到美國著名的環(huán)境保護(hù)組織塞拉俱樂部的反對。他們向法院提起了訴訟，訴訟的內(nèi)容是，塞拉俱樂部的會員中有很多是旅行愛好者，這個滑雪場修建后，塞拉俱樂部的成員們就不可能再在荒野中徒步旅行，他們徒步旅行和欣賞美景的權(quán)益將會受損。盡管這起官司最終因塞拉俱樂部未能就團(tuán)體的環(huán)境利益與自然物的關(guān)系拿出有力證據(jù)、證明，而未得到法院的支持，但它開啟了環(huán)保團(tuán)體組織作為原告進(jìn)行訴訟的先例。 在我國，環(huán)境公益訴訟更早的實踐可以追溯到2005年的松花江水污染事件。當(dāng)時，北京大學(xué)法學(xué)院汪勁教授等師生代表松花江里的鱘鰉魚和太陽島上的生態(tài)環(huán)境向黑龍江省高級人民法院提起訴訟，要求造成重大污染事故的中石油吉化公司對生態(tài)環(huán)境修復(fù)作出賠償。遺憾的是，最終法院沒有對此立案。汪勁等師生的行為也受到很多非議，反對者說，“沒聽說過魚和生態(tài)環(huán)境還能作為原告”。

汪勁認(rèn)為，在法律實踐中，行為藝術(shù)還是必需的。那一次的訴訟他們并不是突發(fā)奇想，當(dāng)時他剛剛從美國考察公民訴訟歸來。在美國他了解到多起環(huán)境公益訴訟案，都是由環(huán)保組織與自然物作為共同原告提起賠償訴訟的。雖然在美國的司法實踐中，這樣的案例屈指可數(shù)，但帶來的啟示是無限的。美國的環(huán)保團(tuán)體是借自然物與人類的關(guān)系建立一個法律上的利益聯(lián)系，它只是一個形式。對此，美國的法院也持認(rèn)同態(tài)度，法院不會真正去考察自然物的主體資格問題。美國公民訴訟制度，確立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，“任何人”都可以以自然物“利益”關(guān)系為連接點，提起維護(hù)環(huán)境公益訴訟的原則。而那一次的訴訟第一次讓我們的立法、行政和司法機關(guān)認(rèn)識到，中國的環(huán)境公益訴訟是存在的。

政府應(yīng)對重大污染事故造成的生態(tài)損害提起訴訟

制定環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)，是最近幾年在全國人民代表大會上被提及最多的環(huán)境議案。已有的環(huán)境資源類法律對環(huán)境損害賠償只作出了原則性規(guī)定，而且僅限于對受損害的單位和個人的損失賠償，沒有明確對環(huán)境和生態(tài)損害的賠償問題。因此，許多人擔(dān)心，環(huán)境公益損害是否又要像2005年松花江特大水污染事件那樣由國家埋單？

汪勁教授說，美國雖然對公民環(huán)境訴訟的原告資格放得很寬，可以是環(huán)保組織，也可以是個人，甚至可以是生物，但實際上從訴訟的數(shù)量來看，還是司法部和環(huán)保署代表國家利益提起的訴訟最多。因為即使是環(huán)保團(tuán)體提起訴訟，其結(jié)果要么是企業(yè)承擔(dān)污染恢復(fù)和治理責(zé)任，要么是企業(yè)賠償給聯(lián)邦或者州相關(guān)費用，因為由聯(lián)邦或者州先期支付的治理費用是納稅人的錢。我國相關(guān)法律已經(jīng)賦予了行政主管部門代表國家提起環(huán)境民事訴訟的權(quán)利，但實踐中這樣的相關(guān)案例并不多見。因為在中國現(xiàn)有體制下，這些本應(yīng)由法律解決的問題往往會人為地上升為復(fù)雜的政治問題。

他感嘆，要維護(hù)法律的尊嚴(yán)就一定要依法處理這類案件?！白屛廴酒髽I(yè)賠多賠少是一回事，而政府對賠償問題不予理會是另一回事?！彼f，訴訟和判決起碼會形成一個判例，讓訴訟各方反思自己的行為，最終促進(jìn)社會主義法治的進(jìn)步，而不是糊涂官打糊涂百姓。如果2005年松花江特大水污染事件的肇事者承擔(dān)了巨額賠償責(zé)任，就會對違法排污企業(yè)給以警示，就可能不會出現(xiàn)一個又一個類似紫金礦業(yè)這樣的特大環(huán)境污染事件。汪勁說，雖然政府不直接對肇事企業(yè)提及賠償問題，但可能會安排肇事企業(yè)通過轉(zhuǎn)移支付費用的方式，補償受害當(dāng)?shù)氐膿p失或者支援受害當(dāng)?shù)氐拿裆ㄔO(shè)?！斑@種處理方式也讓肇事企業(yè)成了冤大頭，公開場合下他們未予賠償、民憤極大，但背后還是在政府安排下承擔(dān)了一些不明不白的費用?！?/p>

汪勁介紹，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修改，在破壞海洋生態(tài)給國家造成重大損失的訴訟主體方面有很大突破。不知道對這次大連港原油泄漏事件，國家海洋保護(hù)部門會不會依法代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。與發(fā)生在海洋的污染事故不同，在紫金礦業(yè)水污染事件中，國家環(huán)保部門或者水行政部門單獨或者聯(lián)合代表國家提起民事訴訟并沒有法律上的障礙，“因為我國憲法、自然資源法和物權(quán)法已經(jīng)確立了水環(huán)境和水資源的國家所有”。( 劉世昕)