沒(méi)有納稅人權(quán)利意識(shí)的全社會(huì)蘇醒，財(cái)政制度改革就不可能起步，預(yù)算民主制度也不可能建立起來(lái)

憲政民主的核心和骨架是“預(yù)算民主”。原來(lái)許多人（包括我自己）都沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)。在2007年“5.30事件”后，人們才慢慢意識(shí)到，民主政治核心原來(lái)并不是“人民當(dāng)家作主”、“人民的統(tǒng)治”或“‘民’選‘主’”的問(wèn)題，而是稅收問(wèn)題，是民主預(yù)算問(wèn)題，或簡(jiǎn)單說(shuō)是限制政府的征稅權(quán)以及政府財(cái)政支出要受到民選代表的實(shí)質(zhì)性審議和制約問(wèn)題。

什么是中國(guó)的憲政目標(biāo)

看一下英國(guó)的歷史，就會(huì)知道，從1215年《大憲章》開(kāi)始，一直到1688年的“光榮革命”，整個(gè)英國(guó)的憲政進(jìn)程是圍繞著限制國(guó)王的征稅權(quán)而展開(kāi)的。1689年在英國(guó)制定的《權(quán)利法案》，第十七條就明確規(guī)定：“國(guó)王不經(jīng)議會(huì)同意征稅，即為違法”。另外，稍微了解一下世界近代歷史，就會(huì)知道，荷蘭的建國(guó)，法國(guó)大革命，美國(guó)的獨(dú)立，都是由政府征稅問(wèn)題引起的。另外，許多國(guó)家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程也表明，“憲政”開(kāi)始并不一定是“民主的”。比如，到1688年的“光榮革命”時(shí)期，英國(guó)的憲政治度基本上就建成了，但是到了19世紀(jì)初，在英國(guó)大約只有占人口比例2.5%的貴族有選舉權(quán)。經(jīng)過(guò)19世紀(jì)30~50年代的憲章運(yùn)動(dòng)，到1884年，在英國(guó)才有三分之二的男子有選舉權(quán)。到1928年，21歲以上的婦女才和男人一樣有投票權(quán)。到1966年，英國(guó)才有18歲以上的所有公民普選內(nèi)閣首相的制度。法國(guó)婦女有選舉權(quán)，也是1944年之后的事情，甚至到1974年6月，法國(guó)才最終確立了18歲以上公民普選總統(tǒng)的制度。就連美國(guó)這個(gè)確立普選權(quán)較早的國(guó)家，原來(lái)婦女、黑人和其他少數(shù)民族的人并沒(méi)有選舉權(quán)，直到1971年3月制定的聯(lián)邦選舉法，才有了現(xiàn)在這樣較完備的普選制度。所以，從歐美歷史看，憲政民主的實(shí)質(zhì)是限制政府的征稅權(quán)和預(yù)算民主的問(wèn)題，而不簡(jiǎn)單是民眾的普選權(quán)和選民直接“選主”（即國(guó)家和政府領(lǐng)導(dǎo)人）的問(wèn)題。

從世界上一些國(guó)家的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗(yàn)中，可以推知，如果我們未來(lái)的政治體制改革沒(méi)有一個(gè)明確的憲政目標(biāo)，而僅僅是把我們未來(lái)的政治民主化進(jìn)程想象為只是在形式上采取一些西方國(guó)家通行的“普選制”，這將非但不能保持我們國(guó)家的社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，還有可能出現(xiàn)像“文革”那樣的“大鳴大放式”的“大民主”，甚至?xí)霈F(xiàn)多數(shù)人的“民主暴力”或“暴政”。對(duì)于這一點(diǎn)，我們必須有一些清醒的認(rèn)識(shí)。

如果說(shuō)西方的整個(gè)憲政制度是圍繞著征稅權(quán)和政府財(cái)政支出的審議而展開(kāi)的話，那么，再回過(guò)頭來(lái)看看我們現(xiàn)在到底是一個(gè)什么樣的財(cái)政體制安排。從統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部官方網(wǎng)站的數(shù)字中，我們知道，從1994年到2008年這15年間，政府每年的財(cái)政收入增速，幾乎都是當(dāng)年GDP增速的兩倍，有些年甚至是三倍。另一個(gè)被大多數(shù)國(guó)人所忽略但卻非常驚人的事實(shí)是，從2000年到2008年，政府每年差不多都完成它自己年初所定財(cái)政收入增加目標(biāo)的百分之二百。譬如，在2000年，財(cái)政部的預(yù)算報(bào)告所定的當(dāng)年政府的財(cái)政收入的增速是8.4%，但當(dāng)年的實(shí)際增幅是16.9%，完成了政府自己計(jì)劃的201.2%；2001年，財(cái)政部的全國(guó)財(cái)政收入計(jì)劃目標(biāo)是增10.3%，但實(shí)際增幅是22.2%，完成了自己計(jì)劃目標(biāo)的215.5%；2004年計(jì)劃增幅 8.7%，實(shí)際增幅21.4%，完成自己計(jì)劃的 246.0%；2006年，計(jì)劃增幅12.0%，實(shí)際增長(zhǎng)了24.3%；完成計(jì)劃的202.5%。2007年更高得離譜——年初，在兩會(huì)上，財(cái)政部的報(bào)告中所定的政府財(cái)政收入增幅為13.8%，但當(dāng)年的實(shí)際財(cái)政收入竟增長(zhǎng)了32.4%，完成政府自己所定計(jì)劃的234.8%！在2008，盡管出現(xiàn)了全球金融危機(jī)和中國(guó)內(nèi)部的幾場(chǎng)大的自然災(zāi)害，政府的財(cái)政收入仍然增長(zhǎng)了19.5%，完成財(cái)政部自己所定計(jì)劃的139.3%。這些數(shù)字充分說(shuō)明，在我們目前的政治體制安排中，政府征稅根本不受任何約束，稅務(wù)局想征什么稅就征什么稅，想征多少都會(huì)超計(jì)劃完成。像利息稅、資源稅和燃油稅這些新稅種，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局決定開(kāi)始征收時(shí)，根本沒(méi)經(jīng)全國(guó)人大討論和批準(zhǔn)，甚至連個(gè)具有中國(guó)特色的“聽(tīng)證會(huì)”都沒(méi)舉行過(guò)。這是一個(gè)“有限權(quán)力的政府”嗎？

除了政府征稅目前不受任何約束外，政府的財(cái)政收支更不受任何實(shí)質(zhì)性的制約，且到目前為止，各級(jí)政府的財(cái)政收支根本就不透明。以2008年下半年以來(lái)的4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃為例，國(guó)家發(fā)改委為什么決定將這4萬(wàn)億的45%投在“鐵公基”上？又為什么是4萬(wàn)億呢？這4萬(wàn)億是誰(shuí)決定的？誰(shuí)審議批準(zhǔn)的？還有，在這4萬(wàn)億中，為什么有1萬(wàn)億投到了四川的災(zāi)后重建呢？這里面有真正的“預(yù)算”么？為什么不是按四川各地和各級(jí)政府報(bào)上來(lái)的需求數(shù)字，譬如8750億或者12352億，而是1萬(wàn)億這個(gè)整數(shù)？發(fā)改委的決策者一拍腦袋，一個(gè)省就1萬(wàn)億下去了，這是個(gè)什么概念？這是花的納稅人的錢呀！上述事實(shí)和數(shù)字說(shuō)明，目前我們政府的征稅不受任何約束，我們的財(cái)政支出實(shí)際上根本沒(méi)有現(xiàn)代“政府預(yù)算”概念，更沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的限制和制約，而完全是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中政府決策者任意撥款、花錢、搞大項(xiàng)目、做面子工程的那套做法。在這么一個(gè)財(cái)政體制下，還不會(huì)出事嗎？還不會(huì)出現(xiàn)腐敗嗎？

社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)與財(cái)政體制有關(guān)

近些年來(lái)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，種種社會(huì)問(wèn)題不斷積累。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)這10年來(lái)，在我們的社會(huì)內(nèi)部所發(fā)生的群體性事件和惡性事件，一起接一起，且不斷增加，這是一個(gè)有目共睹和無(wú)可否決的事實(shí)?？v觀近幾年在中國(guó)社會(huì)內(nèi)部發(fā)生的種種社會(huì)問(wèn)題，我覺(jué)得可以粗略地將一些深層次的問(wèn)題歸納為四大類：政府官員腐敗案件不斷曝光，大面積地發(fā)生而又屢治不果；我國(guó)社會(huì)財(cái)富占有和收入分配上的差距不斷拉大；整個(gè)社會(huì)越來(lái)越靠政府的項(xiàng)目投資和高投資率來(lái)維系經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；居民家庭收入和居民家庭消費(fèi)占國(guó)民收入的份額持續(xù)下降。

正是因?yàn)樯鲜?類問(wèn)題不斷惡化，才導(dǎo)致在過(guò)去30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，一些惡性事件和萬(wàn)人以上群體事件不時(shí)發(fā)生，我們社會(huì)內(nèi)部的緊張程度不斷增強(qiáng)。

對(duì)于目前中國(guó)社會(huì)內(nèi)部常常發(fā)生的一些社會(huì)問(wèn)題的原因，學(xué)界已經(jīng)有不少人做了分析。上述四個(gè)深層次的問(wèn)題，哪個(gè)不跟我們財(cái)政體制連在一塊呢？政府手中錢那么多，掌握了近8萬(wàn)億元的財(cái)稅收入，加上各地政府的賣地收入和其他各種預(yù)算外收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)10萬(wàn)億元！這么大個(gè)“盤子”，財(cái)政支出又不透明，政府官員的腐敗大面積地發(fā)生而屢治不果，這不是缺少民主預(yù)算和財(cái)政透明的制度安排的一個(gè)必然結(jié)果嗎？中國(guó)社會(huì)內(nèi)部財(cái)富占有和收入分配差距的不斷拉大，難道不與這種財(cái)政體制有關(guān)？上面所說(shuō)的當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的四大類問(wèn)題，越來(lái)越強(qiáng)烈地告訴人們，我們的財(cái)政稅收體制到了不改不行的時(shí)候了。財(cái)政體制改革，應(yīng)該是當(dāng)下和未來(lái)中國(guó)政治體制改革的核心問(wèn)題。

根據(jù)“人民網(wǎng)”2010年6月23日的一篇報(bào)道（見(jiàn)http://world.people.com.cn/GB/11943118.html），在美國(guó)《外交政策》雜志與和平基金會(huì)共同制定的“失敗國(guó)家指數(shù)”（Failed States Index）的排序中，中國(guó)在全世界177個(gè)國(guó)家中排名一直甚靠前，從2007年到2010年間，中國(guó)大致排在前57名，遠(yuǎn)遠(yuǎn)先于印度、俄羅斯和越南，更先于一些發(fā)達(dá)國(guó)家。盡管人們可以批評(píng)和懷疑這個(gè)排名是否有這樣或那樣的問(wèn)題，但是就其該指數(shù)是按照12項(xiàng)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行綜合排序這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，總還是能說(shuō)明一些問(wèn)題的。有一個(gè)過(guò)去30年平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率接近10%的中國(guó)，在“失敗國(guó)家指數(shù)”的排序中，在177個(gè)國(guó)家中竟排前57名，這說(shuō)明了什么問(wèn)題？這難道不值得我們反思和警醒？

把民主預(yù)算作為政治體制改革的一個(gè)切入點(diǎn)

既然未來(lái)中國(guó)民主政治和法治國(guó)建設(shè)的核心問(wèn)題是政府的財(cái)政體制和預(yù)算制度的改革，那么，要建立社會(huì)主義法治國(guó)家和民主政治體制，就要把民主預(yù)算作為政治體制改革的一個(gè)切入點(diǎn)。具體說(shuō)來(lái)，要從限制政府的征稅權(quán)和預(yù)算開(kāi)支開(kāi)始，構(gòu)建公開(kāi)、透明、民主和法治的政府財(cái)政預(yù)算制度。要做到這一點(diǎn)，首先就需要考慮修改我們的《預(yù)算法》以及憲法中有關(guān)政府征稅權(quán)的條款，明確把“政府征稅須征得納稅人所選代表的同意”以及“政府每一筆預(yù)算支出都要經(jīng)納稅人選出的人民代表審議批準(zhǔn)”這類保護(hù)納稅人權(quán)利的條款寫(xiě)進(jìn)《預(yù)算法》和我們的憲法。當(dāng)然，只在這些法律條文上做文章還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因?yàn)?，預(yù)算民主的真正運(yùn)作，在實(shí)質(zhì)上要求“做實(shí)人大”。要“做實(shí)人大”，要政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出完全受人大代表實(shí)質(zhì)性的審議和制約，還必須讓這些人大代表能真正代表納稅人的權(quán)利、要求和意愿。這無(wú)疑又會(huì)牽涉到我們的人大代表的選舉制度和職能轉(zhuǎn)化問(wèn)題（如人大代表的專職化，等等）。這看來(lái)顯然是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，難度將會(huì)很大。但是，不管多難，不管多復(fù)雜，這些現(xiàn)代民主政治的基本要素是不能缺少的，需要一點(diǎn)一點(diǎn)地增長(zhǎng)。

概言之，從建立真正能約束政府征稅權(quán)和從促使政府財(cái)政預(yù)算支出透明著手，修改《預(yù)算法》，同時(shí)修改憲法中關(guān)于稅收的條款，把稅收（憲）法定的原則寫(xiě)入憲法，明確納稅人的權(quán)利，從而“做實(shí)人大”，使政府的財(cái)政收入和支出均受民選代表的實(shí)際審議、約束和批準(zhǔn)，這應(yīng)該是未來(lái)中國(guó)憲政民主政治建設(shè)的一條較為顯見(jiàn)的邏輯鏈條。要做到這一點(diǎn)，顯然還需要通過(guò)法學(xué)界、政治學(xué)界、財(cái)政學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界乃至社會(huì)科學(xué)各界和政府決策層之間的廣泛對(duì)話，以形成一些改革的重疊共識(shí)。有了共識(shí)，我們才能起步，才能開(kāi)始過(guò)“政治的民主化”這第二條河。

如何形成上述重疊共識(shí)？這就呼喚“新啟蒙”?！靶聠⒚伞钡那疤崾且逦覀冏约旱那闆r，需要我們?nèi)パ芯课鞣浇膽椪?，去研究外?guó)財(cái)政史、中國(guó)財(cái)政史，且通過(guò)廣泛對(duì)話，先在啟動(dòng)政府財(cái)政體制改革問(wèn)題上達(dá)成一些“重疊共識(shí)”。實(shí)際上，“新啟蒙”，呼喚的是改革開(kāi)放30多年后的“第二次思想解放”。

納稅人權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒

既然預(yù)算民主是未來(lái)中國(guó)憲政民主的核心和骨架，只有國(guó)人的“納稅人權(quán)利意識(shí)”覺(jué)醒了，我們才有望展開(kāi)預(yù)算民主政治的建構(gòu)?！凹{稅人權(quán)利意識(shí)”，并不光是指納稅人本人的個(gè)人意識(shí)，而且是指全社會(huì)的人（包括政府領(lǐng)導(dǎo)人、決策者和財(cái)稅部門的政府公務(wù)員）對(duì)維護(hù)、尊重和保護(hù)納稅人權(quán)利的認(rèn)識(shí)和意識(shí)。全社會(huì)的“納稅人權(quán)利意識(shí)”，現(xiàn)在看來(lái)至少可以分解為以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)每一個(gè)納稅人個(gè)人來(lái)說(shuō)，依法納稅，首先要明白和意識(shí)到個(gè)人不再是交“皇糧國(guó)稅”，不再是通過(guò)個(gè)人的奉獻(xiàn)來(lái)支援國(guó)家建設(shè)，而是與政府建立一種權(quán)利交換關(guān)系和契約關(guān)系：“我繳稅給你，是要你為我提供法律、制度、安全保障和公共服務(wù)；我納稅養(yǎng)了你，你要為我們納稅人謀福利”（馬克思也曾說(shuō)過(guò)：“賦稅是喂養(yǎng)政府的娘奶”）。

第二，對(duì)于在政府財(cái)稅部門工作的每個(gè)國(guó)家公務(wù)員來(lái)說(shuō)，征稅、收費(fèi)，形式上是在完成上級(jí)交付的征稅和收費(fèi)任務(wù)和計(jì)劃指標(biāo)，而事實(shí)上卻是從納稅人那里要取一種“無(wú)對(duì)價(jià)的給付”，即從納稅人那里要錢。

第三，對(duì)發(fā)改委的人來(lái)說(shuō)，批項(xiàng)目、搞刺激經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃，是在花納稅人的錢，故不能只考慮高速度、大項(xiàng)目和形象工程、面子工程等，不能大手大腳地花納稅人的錢，而是要把錢盡量用到納稅人身上，盡量花錢為納稅人服務(wù)。

第四，對(duì)政府執(zhí)政者來(lái)說(shuō)，他們是用納稅人的錢來(lái)發(fā)工資，來(lái)管理整個(gè)社會(huì)的運(yùn)作，因而不能只考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，只考慮政績(jī)，而是要花納稅人的錢為納稅人做事，為納稅人謀福利。

從上述四個(gè)方面看來(lái)，“納稅人權(quán)利意識(shí)”，并不僅僅是個(gè)納稅人個(gè)人的“維權(quán)意識(shí)”問(wèn)題，而是整個(gè)社會(huì)對(duì)納稅人權(quán)利的時(shí)時(shí)意識(shí)、認(rèn)識(shí)、尊重和維護(hù)問(wèn)題。很顯然，沒(méi)有這個(gè)“納稅人權(quán)利意識(shí)”的“全社會(huì)的蘇醒”，我們的財(cái)政制度改革就不可能起步，預(yù)算民主制度也不可能建立起來(lái)。

只有國(guó)人的“納稅人權(quán)利意識(shí)”覺(jué)醒了，民主預(yù)算制度的建設(shè)才有望起步，中國(guó)的憲政民主政治的建設(shè)才能真正開(kāi)始。因而，在當(dāng)下，我們呼喚的“新啟蒙”，其首要任務(wù)之一是喚醒國(guó)人的“納稅人權(quán)利意識(shí)”。