私莊、資金流失、非法賭博、詐騙、向未成年人出售彩票等不規(guī)范現(xiàn)象的普遍存在，使得從業(yè)者對(duì)明確的監(jiān)管充滿期待

文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 閆冰

“傳聞中的封殺文件仍未下發(fā)?！?月4日，一位接近體彩機(jī)構(gòu)的消息人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

4月中旬，業(yè)內(nèi)盛傳彩票監(jiān)管部門將于月底下發(fā)文件，規(guī)范并叫停非彩票機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、電話等方式進(jìn)行無(wú)紙化彩票銷售業(yè)務(wù)。

這意味著，目前無(wú)紙化彩票銷售市場(chǎng)上的100多家相關(guān)企業(yè)將面臨出局的境地。傳聞旋即在業(yè)內(nèi)引起一陣恐慌。

4月22日，距離《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則(草案)》(以下簡(jiǎn)稱“條例細(xì)則”)公開征求意見截止日期還有3天時(shí)，民建北京企業(yè)委員會(huì)委員、中國(guó)彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)辦者蘇國(guó)京上報(bào)了一份文件，匯總對(duì)《條例細(xì)則》部分條款的意見，提出了針對(duì)無(wú)紙化彩票監(jiān)管和發(fā)展問(wèn)題的建議，還包括一份“中國(guó)無(wú)紙化彩票發(fā)展調(diào)研報(bào)告”。

該文件通過(guò)當(dāng)面遞交、掛號(hào)郵寄、民建中央轉(zhuǎn)送、全國(guó)政協(xié)“社情民意”等多個(gè)渠道，上報(bào)到財(cái)政部、民政部和國(guó)家體育總局對(duì)應(yīng)司處，同時(shí)抄送中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心和國(guó)家體育總局體育彩票管理中心。

“彩票行業(yè)內(nèi)企業(yè)及時(shí)、自發(fā)地向政府主管部門提出了意見和建議。這在彩票行業(yè)20多年的歷史里，還是第一次。”蘇國(guó)京對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

再傳“封殺令”

這并非無(wú)紙化彩票行業(yè)第一次面臨生死考驗(yàn)。3年前的那個(gè)冬天，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)彩票從業(yè)者來(lái)說(shuō)同樣印象深刻。

2007年11月6日，財(cái)政部與公安部、民政部、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)家體育總局五部委聯(lián)合下發(fā)公告(36號(hào)文)，要求各類非彩票機(jī)構(gòu)主辦的網(wǎng)站，必須一律停止彩票銷售業(yè)務(wù)，還要求整頓彩票機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)，嚴(yán)厲查處和打擊利用互聯(lián)網(wǎng)非法銷售彩票行為。

當(dāng)年12月24日，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局三部委又下發(fā)了《關(guān)于彩票機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)問(wèn)題的通知》的84號(hào)文，要求已經(jīng)利用互聯(lián)網(wǎng)開展彩票銷售業(yè)務(wù)的彩票機(jī)構(gòu)及其網(wǎng)站，自通知下發(fā)之日起，一律停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。

連續(xù)兩個(gè)文件的出臺(tái)，在彩票行業(yè)引起震蕩，多家互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)關(guān)停整頓。上海、重慶等授權(quán)合作單位較多的福彩發(fā)行中心，均將相關(guān)銷售渠道接口予以封停。

不過(guò)，也有一些企業(yè)對(duì)規(guī)定條款有不同的理解，認(rèn)為自己并非文件所指的銷售機(jī)構(gòu)，不在文件約束范圍內(nèi)。相當(dāng)數(shù)量的公司只短暫停運(yùn)了一段時(shí)間，或以“改頭換面”的形式繼續(xù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)銷售。

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)時(shí)這兩個(gè)文件所依據(jù)的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》屬于行政規(guī)定，而非正式法律，公安機(jī)關(guān)和工商行政單位等執(zhí)行機(jī)構(gòu)并無(wú)有力的執(zhí)法依據(jù)。

時(shí)隔兩年，三部委再次將規(guī)范無(wú)紙化彩票銷售提上日程。這次的執(zhí)行力度將有很大不同——國(guó)內(nèi)第一部系統(tǒng)規(guī)范彩票管理工作的行政法規(guī)《彩票管理?xiàng)l例》已于2009年7月1日施行，使得類似規(guī)定變得有法可依。

今年傳聞中的“封殺令”即緣于此。

前述消息人士說(shuō)，中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心和國(guó)家體育總局體育彩票管理中心已經(jīng)在4月接到下發(fā)的文件。

其中一份文件強(qiáng)調(diào)“支持彩票機(jī)構(gòu)開辟新的銷售渠道”，提出要規(guī)范電話、手機(jī)投注，并會(huì)同民政部、體育總局加強(qiáng)專網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)銷售研究。

另外一份文件則提到“規(guī)范彩票發(fā)行銷售行為”，將彩票機(jī)構(gòu)以外的任何單位或個(gè)人擅自利用電話、互聯(lián)網(wǎng)等方式銷售彩票的，視為非法彩票銷售活動(dòng)，必須一律停止。而彩票管理單位通過(guò)電話、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票卻未經(jīng)過(guò)財(cái)政部審批的，也要一律停止。

同時(shí)，各省級(jí)財(cái)政、民政及體育行政部門組織力量，按照電話、互聯(lián)網(wǎng)地址登記注冊(cè)備案屬地化原則，在本行政區(qū)內(nèi)擅自利用電話互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的行為開展專項(xiàng)清查，配合公安機(jī)關(guān)和工商行政管理機(jī)關(guān)依法進(jìn)行查處。

“將兩份文件連起來(lái)看，有先治理再發(fā)展的含義?！痹撓⑷耸勘硎荆捌鋵?shí)政府監(jiān)管部門沒(méi)有將無(wú)紙化彩票寫入條例，是希望預(yù)留一定的發(fā)展空間。此次文件的內(nèi)部下發(fā)也有征求意見的意味，并未繼續(xù)下到省市級(jí)彩票管理中心?！?/p>

即便如此，這樣的消息也足以令經(jīng)歷過(guò)“封殺”事件的業(yè)內(nèi)人士心慌，何況傳聞中還有新的類似文件要下發(fā)。但另一方面，無(wú)紙化彩票市場(chǎng)的混亂狀態(tài)，又使得從業(yè)者對(duì)明確的監(jiān)管充滿期待。

“無(wú)論政府部門是否下發(fā)‘封殺’文件，作為陽(yáng)光產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)，無(wú)紙化彩票行業(yè)都需要規(guī)范、監(jiān)管，并得到社會(huì)的承認(rèn)?！碧K國(guó)京說(shuō)。

“私莊”等行業(yè)亂象

“雖然無(wú)紙化是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，但目前這個(gè)行業(yè)確實(shí)有比較混亂的地方。隨便搞幾個(gè)投注終端就能做無(wú)紙化彩票，在目前的環(huán)境下出現(xiàn)問(wèn)題并不奇怪。”一位無(wú)紙化彩票業(yè)內(nèi)人士對(duì)記者說(shuō)。

根據(jù)蘇國(guó)京的介紹，當(dāng)前主要問(wèn)題是行業(yè)從業(yè)者良莠不齊，彩票銷售的授權(quán)趨于泛濫。原本有些省只應(yīng)有一個(gè)無(wú)紙化接入平臺(tái)，但現(xiàn)在很多拿到省級(jí)彩票中心授權(quán)的企業(yè)，又向下發(fā)展到三、四級(jí)的合作伙伴。這些人全都跑去和運(yùn)營(yíng)商、銀行、中國(guó)銀聯(lián)等進(jìn)行合作，這樣的體系很難監(jiān)管。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，將造成很壞的社會(huì)影響。

甚至有的網(wǎng)站還打著“中國(guó)國(guó)家彩票管理總局”這種根本不存在的部門作為授權(quán)旗號(hào)，在此情形下，特別容易出現(xiàn)“私莊”等問(wèn)題。

所謂“私莊”，又叫做“吃單”，就是在彩民投注后并未處理彩票訂單，而是將投注金截留建立“黑彩池”，或者用戶中獎(jiǎng)后稱訂單沒(méi)有成功處理，進(jìn)而私吞獎(jiǎng)金的做法。

在一些真實(shí)的案例中，很難分辨彩票銷售公司是操作失誤還是私自截留了獎(jiǎng)金。在湖北省的一個(gè)案件中，徐先生通過(guò)手機(jī)進(jìn)行雙色球彩票投注，即便接到了銀行的投注扣款回執(zhí)，卻仍被彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)告知投注交易未成功，無(wú)法兌現(xiàn)中得的1000萬(wàn)元獎(jiǎng)金。

“很多‘私莊’的原則就是小獎(jiǎng)賠，大獎(jiǎng)跑?！碧K國(guó)京表示，“因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)管體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，目前私莊現(xiàn)象并不容易杜絕。”

隨著國(guó)內(nèi)彩票玩法逐漸從大額偶發(fā)獎(jiǎng)金轉(zhuǎn)變成小額頻發(fā)獎(jiǎng)金，銷售企業(yè)截留投注訂單而自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越小，建立“黑彩池”也不會(huì)有任何損失。

實(shí)際上，對(duì)于正規(guī)的無(wú)紙化彩票銷售來(lái)說(shuō)，利潤(rùn)并沒(méi)有外界想象的那樣暴利。目前中國(guó)彩票主要的返獎(jiǎng)率為50%(部分彩票為65%)，另有35%作為公益金上繳，剩余15%作為發(fā)行費(fèi)用，由發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)與無(wú)紙化彩票企業(yè)分成。正常銷售一注彩票的利潤(rùn)為7%，還要維持硬件成本、宣傳推廣費(fèi)用、人力資本等成本。

除“私莊”外，在無(wú)紙化彩票市場(chǎng)上，還存在彩票資金流失、非法賭博、詐騙、向未成年人出售彩票等不規(guī)范現(xiàn)象，給整個(gè)行業(yè)的發(fā)展和彩民群體都帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

然而，2009年出臺(tái)的《彩票管理?xiàng)l例》，以及最近的《條例細(xì)則》，都沒(méi)有將無(wú)紙化彩票銷售的規(guī)定納入其中。一種觀點(diǎn)是，企業(yè)并非彩票行業(yè)發(fā)行銷售的主體，沒(méi)必要在條例中對(duì)其進(jìn)行約束。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)管者是有意為市場(chǎng)留有一定的發(fā)展空間。

對(duì)此，財(cái)政部綜合司彩票管理處處長(zhǎng)婁曲果表示，互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)投注等屬于新的發(fā)行銷售方式，存在資金安全和對(duì)未成年人不良影響的問(wèn)題。若要寫進(jìn)《條例細(xì)則》，應(yīng)由發(fā)行機(jī)構(gòu)來(lái)提出申請(qǐng)，請(qǐng)專家評(píng)審和論證，經(jīng)過(guò)相關(guān)行政立法程序。

“無(wú)紙化是一種新的銷售方式，能滿足市場(chǎng)上的不同需求，但作為監(jiān)管和審批單位，我們不好提出來(lái)，應(yīng)當(dāng)上報(bào)到發(fā)行機(jī)構(gòu)，由他們來(lái)提出申請(qǐng)?！眾淝嬖V《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

懸而未決的問(wèn)題

在蘇國(guó)京上報(bào)的文件中，有行業(yè)公司指出，目前彩票的銷售過(guò)于依賴傳統(tǒng)的銷售渠道(彩票店)，用戶相對(duì)比較低端，而將彩票銷售渠道向互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)拓展，可以覆蓋更多的、更加高端的用戶群體，真正籌集社會(huì)閑散資金，達(dá)到“富人幫助窮人”的目的。

針對(duì)目前行業(yè)中存在的資金歸集及安全、購(gòu)彩憑證、企業(yè)的屬地化管理等問(wèn)題，行業(yè)公司也根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的解決方案和建議，比如借助數(shù)字簽名解決無(wú)紙化彩票的安全問(wèn)題和憑證問(wèn)題，按照公司的運(yùn)營(yíng)資本、人數(shù)、技術(shù)力量等指標(biāo)制定行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，采取按照區(qū)域中心實(shí)行報(bào)備制度等。

“很多問(wèn)題并不是無(wú)法解決的，甚至已經(jīng)在行業(yè)里解決了，最重要的是在發(fā)展中解決問(wèn)題，不要停?！币晃粺o(wú)紙化彩票銷售公司負(fù)責(zé)人說(shuō)。

2009年，中國(guó)彩票市場(chǎng)的總銷量為1324億元，其中互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、電話等無(wú)紙化投注的年銷售量已達(dá)到50億元，且具有很大的增長(zhǎng)空間。

此外，與傳統(tǒng)渠道相比，無(wú)紙化彩票銷售亦被投資者看好。目前大多數(shù)行業(yè)內(nèi)企業(yè)也都通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)投資來(lái)維持企業(yè)運(yùn)營(yíng)，IDG、紅杉資本等著名投資機(jī)構(gòu)均投身其中。

但另一方面，彩票行業(yè)相對(duì)敏感，容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，因此首先要確保規(guī)范管理和安全。

“現(xiàn)在條例中沒(méi)有說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)等方式不行，但明確的是必須要報(bào)批，由體彩中心或福彩中心作為發(fā)行機(jī)構(gòu)來(lái)提出申請(qǐng)，由民政部或國(guó)家體育總局作為主管部門來(lái)審核，財(cái)政部作為監(jiān)管部門審批，才是合法的?！眾淝硎?，“目前市場(chǎng)上互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)都是違法或者違規(guī)的?！?/p>

“這個(gè)行業(yè)目前存在一些懸而未決的問(wèn)題，對(duì)整個(gè)彩票行業(yè)產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響?！鼻笆鱿⑷耸繉?duì)記者說(shuō)，“但叫停無(wú)紙化售彩可能走向另一個(gè)極端，這部分購(gòu)彩群體有可能轉(zhuǎn)到網(wǎng)站客戶端、某些公司和個(gè)人發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)合買等途徑，存在更大的風(fēng)險(xiǎn)和危害性。大量資金也有流向黑市的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，財(cái)政部條法司正在對(duì)《條例細(xì)則》公開征求的意見進(jìn)行梳理研究和進(jìn)一步修改，按照立法行政規(guī)章來(lái)履行程序。“一些合理的意見我們也在考慮，還需要進(jìn)一步摸索和論證。”