本報(bào)記者 王亦君 崔麗

今天下午閉幕的第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議高票通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)社保法)，今天距離2007年12月該法草案首次提交第十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議，已近3年。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹表示，跨兩屆人大，歷經(jīng)3年間的4次審議，說(shuō)明這部法律涉及的問(wèn)題重大、制度復(fù)雜。

有社會(huì)保障專(zhuān)家說(shuō)，有了社會(huì)保險(xiǎn)體系這張“大網(wǎng)”的兜底，億萬(wàn)百姓“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”的千年夢(mèng)想才能實(shí)現(xiàn)，社保法首次以國(guó)家法律的形式，確立了我國(guó)所有公民和勞動(dòng)者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育等情況下，可以獲得一定經(jīng)濟(jì)保障的制度，在我國(guó)法律體系中具有支架性作用。

確立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社保體系

目前，我國(guó)除工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)已有行政法規(guī)調(diào)整外，其他險(xiǎn)種都是通過(guò)國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章及地方文件進(jìn)行政策性調(diào)控，法律的統(tǒng)一性較差。其中，由于生育保險(xiǎn)涉險(xiǎn)對(duì)象單一，制度相對(duì)簡(jiǎn)單，因此實(shí)踐中問(wèn)題較小。但在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，由于覆蓋人群、繳費(fèi)形式、費(fèi)率、跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)接等問(wèn)題較為復(fù)雜，涉及到企業(yè)、勞動(dòng)者、不同統(tǒng)籌地區(qū)等各方面利益，諸多力量博弈造成了現(xiàn)實(shí)中的許多問(wèn)題。例如企業(yè)拖欠保費(fèi)、農(nóng)民工要求退保、統(tǒng)籌地區(qū)之間缺乏銜接等。

參與立法的人力資源和社會(huì)保障部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的原則下，高屋建瓴地構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)制度的法律框架，解決因?yàn)橹贫热笔г斐傻奈覈?guó)社會(huì)保險(xiǎn)缺乏吸引力這一根本性問(wèn)題，正是社保法的立法意義所在。

“該法草案首次審議時(shí)，規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面還很有限，在這3年期間，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度不斷推進(jìn)，公民、企業(yè)和政府社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)不斷提高，此次通過(guò)的社會(huì)保險(xiǎn)法，建立了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度?！毙糯胡椷@樣評(píng)價(jià)社保法在制度上的突破。

信春鷹表示，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是在3年審議過(guò)程中一直堅(jiān)持的立法原則，法律對(duì)城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的模式大體上是一致的，資金來(lái)源、籌資方式、待遇標(biāo)準(zhǔn)也正朝著一致方向努力。

提高統(tǒng)籌層次，破除社保制度“碎片化”

社會(huì)保障專(zhuān)家稱(chēng)，我國(guó)社保立法的目的在于“去碎片化”，包括覆蓋人群的“去碎片化”、統(tǒng)籌層次在空間上的“去碎片化”、繳費(fèi)續(xù)接在時(shí)間上的“去碎片化”。

我國(guó)現(xiàn)行社保制度最大的問(wèn)題之一，就是對(duì)覆蓋人群范圍進(jìn)行人為分割，造成了覆蓋人群的“碎片化”。例如，《工傷保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定，工傷覆蓋中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各類(lèi)企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶(hù)，而國(guó)家機(jī)關(guān)和依照或者參照國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體參保，由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院人事行政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)另行規(guī)定。其他事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及各類(lèi)民辦非企業(yè)單位的工傷保險(xiǎn)等辦法，也另行規(guī)定。

類(lèi)似這種做法，其他險(xiǎn)種也依據(jù)企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)的分類(lèi)原則，對(duì)參保人群進(jìn)行了人為分割，造成了保險(xiǎn)覆蓋的“碎片化”。雖然這一做法有其一定社會(huì)、歷史背景，例如我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)差異、就業(yè)形式復(fù)雜多樣性等，社保法力圖縮小這一現(xiàn)象。

對(duì)于這種制度安排，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義表示，社保法已經(jīng)確立了一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)體系總體框架，也對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題作出了方向性規(guī)定。在這個(gè)框架之下，過(guò)去按人群來(lái)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度以及地區(qū)分割的狀況，會(huì)得到更好的改善。社會(huì)保險(xiǎn)法是立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)、立足于我國(guó)所有勞動(dòng)者和公民都能平等享受社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，同時(shí)也履行社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)這樣一個(gè)基本原則，來(lái)設(shè)定法律條款。

我國(guó)現(xiàn)行社保制度的另一重點(diǎn)問(wèn)題是：統(tǒng)籌層次過(guò)低，造成社保征繳、管理、使用存在較大的地域差異，形成空間上的“碎片化”。我國(guó)目前社保統(tǒng)籌分級(jí)是省級(jí)統(tǒng)籌和市縣級(jí)統(tǒng)籌并行，后者是低層次統(tǒng)籌，會(huì)制約社保制度的社會(huì)共濟(jì)效應(yīng)、產(chǎn)生地方政府越權(quán)支配、限制勞動(dòng)力合理流動(dòng)等諸多弊端。

有專(zhuān)家指出，把養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)，是健全社會(huì)保險(xiǎn)制度的必然要求。欠發(fā)達(dá)的內(nèi)地農(nóng)民工到沿海地區(qū)打工，所繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分留在了發(fā)達(dá)地區(qū)，幾十年后領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，卻回到內(nèi)地，即使達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌，依然是相對(duì)貧窮的內(nèi)地在補(bǔ)償著發(fā)達(dá)的沿海，這樣的怪圈必須通過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌才能打破。

今天通過(guò)的社保法規(guī)定：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。

胡曉義表示，全國(guó)統(tǒng)籌并不能一步到位，需要逐步完善。截至去年底，全國(guó)所有省級(jí)行政區(qū)都制定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的制度，人力資源和社會(huì)保障部與有關(guān)部門(mén)一直在做評(píng)估，經(jīng)過(guò)評(píng)估，全國(guó)已經(jīng)有25個(gè)省級(jí)單位達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，將會(huì)研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的方案，此方案涉及到各方利益，將通過(guò)各種形式廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。

針對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付水平的問(wèn)題，胡曉義表示，目前規(guī)定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不低，原因在于現(xiàn)在還承擔(dān)著過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沒(méi)有繳費(fèi)這個(gè)沉重的歷史包袱。盡管我們的支付水平確實(shí)不算高，但是最近6年來(lái)，都在連續(xù)不斷地提高企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金水平，翻了一番。為此，中央財(cái)政每年要拿出1500億，實(shí)際上也減輕了企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。隨著社會(huì)保險(xiǎn)法的頒布實(shí)施，各方面參保的積極性會(huì)更高，會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大基金規(guī)模，相應(yīng)的負(fù)擔(dān)也會(huì)有所減輕。

社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難題得到解決

繳費(fèi)續(xù)接不暢，造成社保繳費(fèi)時(shí)間上不具連貫性，存在“碎片化”，也是現(xiàn)行社保體制的又一問(wèn)題。例如，現(xiàn)行政策規(guī)定，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的最低繳費(fèi)年限為15年，繳費(fèi)不足15年的，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老待遇，其個(gè)人賬戶(hù)存額一次性支付給本人，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)不足15年但有意愿繼續(xù)繳費(fèi)的人群拒之門(mén)外。

今天通過(guò)的社保法規(guī)定，上述人群可以繳費(fèi)至滿(mǎn)15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

目前，由于不同統(tǒng)籌地區(qū)之間在制度、管理等方面的差異，導(dǎo)致流動(dòng)勞動(dòng)力、異地退休人員在社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系續(xù)轉(zhuǎn)方面困難重重，阻礙了勞動(dòng)力自由流動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了參保人員享受保險(xiǎn)待遇不便，尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)的續(xù)接不暢，導(dǎo)致勞動(dòng)者參保積極性不高，有的地方甚至出現(xiàn)了大量農(nóng)民工退?，F(xiàn)象。

針對(duì)社保續(xù)轉(zhuǎn)難問(wèn)題，主要是在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，社保法做出了積極回應(yīng)。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2010年1月1日起施行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，在保證參保人員跨省流動(dòng)、并在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，起到了積極作用，這種合理制度已被社保法吸收。

在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，針對(duì)異地報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)難、影響參保人員享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇問(wèn)題，社保法規(guī)定，有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)和衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度，通過(guò)異地協(xié)作機(jī)制，來(lái)保障參保人員享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。

引入司法強(qiáng)制力保障社保費(fèi)征繳力度

值得關(guān)注的是，社保法規(guī)定：用人單位沒(méi)有足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而且沒(méi)有提供擔(dān)保的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣(mài)其價(jià)值應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，以拍賣(mài)所得抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

胡曉義表示，這條規(guī)定強(qiáng)化了社會(huì)保險(xiǎn)基金征收的手段。在過(guò)去20多年社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳困難的問(wèn)題大量出現(xiàn)，其中有一些企業(yè)是因?yàn)榭陀^原因，比如經(jīng)營(yíng)困難、瀕臨破產(chǎn)，確實(shí)沒(méi)有能力繳納，但也有一些是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)意識(shí)淡漠，有意逃避繳納保險(xiǎn)費(fèi)。

如果在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)上沒(méi)有強(qiáng)制手段的話(huà)，社會(huì)保險(xiǎn)這個(gè)強(qiáng)制實(shí)施的制度就難以持續(xù)發(fā)展下去，勞動(dòng)者和其他公民的權(quán)益就難以得到真正保障。引入司法強(qiáng)制力，給了社會(huì)保險(xiǎn)征收機(jī)構(gòu)更多的手段，目的是通過(guò)這樣一些措施，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳，更好地保證基金正常收繳，保證所有受益人應(yīng)得的權(quán)益。

社?；鸨O(jiān)管：保值與增值并重

我國(guó)的社保基金主要來(lái)源部分，采用的是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的制度，既有現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點(diǎn)，即社會(huì)共濟(jì)優(yōu)勢(shì)，又引入個(gè)人賬戶(hù)，體現(xiàn)個(gè)人責(zé)任。隨著社會(huì)統(tǒng)籌部分的積累和個(gè)人賬戶(hù)的做實(shí)，社?；饠?shù)額巨大，如何管理這筆巨額資金，使其保值增值，在增加透明度的同時(shí)，保障參保單位和人員的信息安全，都是社會(huì)保險(xiǎn)法草案歷次審議中的焦點(diǎn)話(huà)題。

在監(jiān)管方面，目前體制的最大弊端，是社?；鹩蓺w屬社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)主管的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)實(shí)際上集行政監(jiān)管與投資運(yùn)營(yíng)于一身，自管自監(jiān)，缺乏外部監(jiān)督。因此，建議社保法在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)、增設(shè)外部監(jiān)督的呼聲較高。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：社會(huì)保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況。單位和個(gè)人可以向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查詢(xún)、核對(duì)其繳費(fèi)和領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)待遇記錄，要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)咨詢(xún)等相關(guān)服務(wù)。

此外，社會(huì)保險(xiǎn)基金納入人大監(jiān)督，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。

對(duì)于保值增值的安全性問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)法明確規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金不得違法投資運(yùn)營(yíng)，不得用于平衡其他政府預(yù)算，不得用于興建、改建辦公場(chǎng)所和支付人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、管理經(jīng)費(fèi)，或者違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，挪作其他用途。

但是，對(duì)于如何增值，社會(huì)保險(xiǎn)法僅規(guī)定為按照國(guó)務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)。

對(duì)此，胡曉義表示，目前已經(jīng)有一部分社會(huì)保險(xiǎn)基金在投資運(yùn)營(yíng)，并取得了較好的投資回報(bào)，對(duì)于進(jìn)一步的社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)正在研究。

多項(xiàng)授權(quán)條款不會(huì)影響法律實(shí)施

今天通過(guò)的社保法規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收”，它終結(jié)了長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)存在的社保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)雙重征收社保費(fèi)的局面，被廣泛評(píng)價(jià)為“一大進(jìn)步”。

這一規(guī)定的后半句是“實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，記者注意到，類(lèi)似這種授權(quán)性條款過(guò)多，是在該法草案4次審議中，常委會(huì)委員和人大代表關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

有委員提出，社會(huì)保險(xiǎn)制度的可操作性是社保立法應(yīng)該解決的問(wèn)題，草案盡管在不斷充實(shí)、完善，但在重大制度方面的授權(quán)性條款仍然過(guò)多。

比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次的問(wèn)題，依然規(guī)定“逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。再如，公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法，也將由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

對(duì)此，信春鷹表示，這些授權(quán)規(guī)定并不是空的，多數(shù)國(guó)務(wù)院已經(jīng)有規(guī)定，有一些條款授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，主要出于以下幾個(gè)原因：第一，社會(huì)保險(xiǎn)制度正在快速發(fā)展和變化的過(guò)程中，新的機(jī)制正在建立，有的制度正在探索，所以很難用法律的形式固定化。

第二，我國(guó)幅員遼闊，社會(huì)保險(xiǎn)制度的形成和發(fā)展歷史比較短，本著發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則，國(guó)家立法確定大原則的基礎(chǔ)上，要給國(guó)務(wù)院和地方一些空間。

第三，現(xiàn)在社保制度不斷發(fā)展完善，有一些階段性、過(guò)渡性的措施，很難用立法的形式把它固定下來(lái)，我們要給改革和發(fā)展留下空間。

法律通過(guò)以后，全國(guó)人大常委會(huì)將督促?lài)?guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，對(duì)那些還沒(méi)有制定的配套規(guī)定，盡快制定。

本報(bào)北京10月28日電