本報(bào)獨(dú)家獲悉，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的草案框架稿已經(jīng)成型，并初步提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x、范圍、原則和機(jī)制。
其中，框架稿第九條規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、海洋、流域和生態(tài)功能區(qū)，共7個(gè)方面。
《條例》由國(guó)家發(fā)改委牽頭，今年4月啟動(dòng)立法工作。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹介紹，《條例》起草工作小組先后組成6個(gè)專題調(diào)研組，分赴13個(gè)省進(jìn)行調(diào)研，形成了專題調(diào)研成果，《條例》征求意見(jiàn)稿有望年底問(wèn)世。
目前，《條例》草案框架稿共有8章51條，每一章的具體規(guī)則還有待進(jìn)一步填充。
“由于《條例》的內(nèi)容牽涉甚廣，至少牽涉到國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)總局、林業(yè)局、統(tǒng)計(jì)局、海洋局等10多個(gè)部委，部門(mén)利益十分復(fù)雜。”一位參與立法的專家對(duì)記者說(shuō)。
記者了解到，在《條例》正式出臺(tái)之前，國(guó)家將先出臺(tái)《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》。
七大補(bǔ)償范圍
框架稿明確提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x和范圍。
框架稿第二條規(guī)定，所謂生態(tài)補(bǔ)償是指國(guó)家、各級(jí)人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的補(bǔ)償。
這一條明確了生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。生態(tài)受益者即補(bǔ)償人，既包括各級(jí)人民政府，也包括企業(yè)和自然人。“就后者而言，比如取得林業(yè)使用權(quán)的個(gè)人或者企業(yè)，他們需要在林業(yè)使用權(quán)費(fèi)之外再支付生態(tài)價(jià)格。”前述參與立法的專家對(duì)本報(bào)介紹，“所謂生態(tài)建設(shè)者，也即被補(bǔ)償人，包括各級(jí)人民政府和自然人。”
框架稿第九條規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、海洋、流域和生態(tài)功能區(qū)。
記者了解到，森林、草原、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、海洋和流域的生態(tài)補(bǔ)償在已有的資源保護(hù)性單行法中都有規(guī)定，而濕地和生態(tài)功能區(qū)將是首次納入國(guó)家立法中。
公開(kāi)資料顯示，早在2008年7月31日，環(huán)保部就發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，全國(guó)被劃分為216個(gè)生態(tài)功能區(qū)，其中具有生態(tài)調(diào)節(jié)功能的生態(tài)功能區(qū)148個(gè)，面積占國(guó)土面積的78%；提供產(chǎn)品的生態(tài)功能區(qū)46個(gè)，占國(guó)土面積的21%；人居保障功能區(qū)22個(gè)，面積占國(guó)土面積的1%。
不過(guò)，前述參與立法的專家對(duì)記者表示：“此處的生態(tài)功能區(qū)，更確切地說(shuō)應(yīng)該為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，否則這個(gè)規(guī)定將沒(méi)有意義。”
根據(jù)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，環(huán)保部共確定了50個(gè)對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全具有重要意義的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。“即便如此，這個(gè)力度依然很大。”前述專家說(shuō)。
此外，也有學(xué)者指出應(yīng)將自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)充進(jìn)來(lái)。根據(jù)李文華等院士的實(shí)際測(cè)算，在《自然保護(hù)區(qū)條例》的框架下，許多自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與維持在現(xiàn)實(shí)中面臨嚴(yán)峻的資金壓力，急待緩解，因此自然保護(hù)區(qū)也應(yīng)屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
強(qiáng)調(diào)東部對(duì)西部的補(bǔ)償
框架稿第四條提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜齻€(gè)原則：費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則，即利用者補(bǔ)償，保護(hù)者受償；確定補(bǔ)償?shù)貐^(qū)原則，即與主體功能區(qū)區(qū)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合；補(bǔ)償金分配原則，充分補(bǔ)償與合理補(bǔ)償相結(jié)合。
“費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則，具體而言就是誰(shuí)污染，誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，從環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的角度體現(xiàn)了社會(huì)的公正。”清華大學(xué)環(huán)境法副教授鄧海峰對(duì)記者說(shuō)。
“在生態(tài)利益主體明確的情況下，應(yīng)直接要求受益者或者破壞者付費(fèi)；在受益范圍廣、利益群體不清晰的情況下，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用通常由政府以公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。”在10月23日由國(guó)家發(fā)改委主辦在四川雅安召開(kāi)的《生態(tài)補(bǔ)償立法與流域生態(tài)補(bǔ)償國(guó)際研討會(huì)》上表示，《條例》立法小組成員、中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南表示。
第二個(gè)原則強(qiáng)調(diào)了東部對(duì)西部的補(bǔ)償。今年6月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開(kāi)發(fā)原則。
“西部地區(qū)是我國(guó)生態(tài)的自然屏障，因此限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域的面積最多，他們?cè)庥隽松鷳B(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的矛盾，在生態(tài)補(bǔ)償框架中，必須充分考慮東部對(duì)西部的補(bǔ)償。這是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹刂兄亍?rdquo;鄧海峰對(duì)記者分析。
此外，補(bǔ)償金分配原則強(qiáng)調(diào)充分和合理補(bǔ)償相結(jié)合。以林業(yè)為例，根據(jù)一位參與林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研的專家介紹，“如在退耕還林補(bǔ)償中，全國(guó)僅分南方和北方兩個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)償方式在一些地區(qū)導(dǎo)致過(guò)度補(bǔ)償現(xiàn)象，而在另一些地區(qū)卻是補(bǔ)償不足，所以要避免出現(xiàn)這種兩極分化，在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)充分補(bǔ)償。”
政府和市場(chǎng)補(bǔ)償雙管齊下
和以往的資源性單行立法相比， 框架稿在生態(tài)補(bǔ)償方式上做出了很大突破，旗幟鮮明地主張，應(yīng)由政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償雙管齊下。
“就目前環(huán)保階段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，在生態(tài)補(bǔ)償上起主要作用的仍是政府，只有在一些受損方和受益方都十分明確的前提下，才可以充分發(fā)揮市場(chǎng)的補(bǔ)充調(diào)節(jié)作用。”王金南在研討會(huì)上說(shuō)。
框架稿在政府補(bǔ)償方式上提出了四種具體措施：財(cái)政補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠、項(xiàng)目支持、稅費(fèi)改革。
王金南認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)貼的資金比較穩(wěn)定，是目前政府補(bǔ)償?shù)闹饕緩剑醒牒偷胤降姆止?yīng)當(dāng)明確：省內(nèi)某一要素的生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)以本省直接財(cái)政補(bǔ)貼為主；如果某生態(tài)補(bǔ)償要素跨越兩個(gè)或者兩個(gè)以上省區(qū)，則以中央財(cái)政補(bǔ)貼為主。
政府補(bǔ)貼雖然比較穩(wěn)定，但很多情況下難以持續(xù)。因此，市場(chǎng)機(jī)制的引入，就非常必要。但令人費(fèi)解的是，框架稿將地區(qū)之間的橫向補(bǔ)助、對(duì)口支援和項(xiàng)目協(xié)作、各種國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)和碳匯交易這四種方式放在“市場(chǎng)補(bǔ)償”一節(jié)。
“除了碳匯交易，其余三種屬于市場(chǎng)交易機(jī)制嗎？”一位地方環(huán)保系統(tǒng)的官員對(duì)記者表示困惑。
“此處的市場(chǎng)機(jī)制是廣泛的，強(qiáng)調(diào)的是補(bǔ)償人與受償人之間的自愿協(xié)商機(jī)制。比如，兩個(gè)省之間，或者兩個(gè)市之間，以及企業(yè)和個(gè)人之間，自愿達(dá)成了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議，同樣屬于市場(chǎng)機(jī)制。”前述參與立法研討的專家對(duì)記者說(shuō)。
盡管框架稿相對(duì)完備，但仍然遺漏了一些重要議題。不少學(xué)者建議將生態(tài)破壞賠償問(wèn)題，如何處理生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與扶貧的問(wèn)題，也納入立法框架。
在生態(tài)補(bǔ)償比較熱的背景下，生態(tài)破壞賠償問(wèn)題一直被忽視。以流域補(bǔ)償為例，通常是下游對(duì)上游給予生態(tài)補(bǔ)償，但這是有條件的，其隱藏的條件是上游為下游提供的水達(dá)到了約定或者法定的質(zhì)量目標(biāo)，否則上游應(yīng)對(duì)下游給予賠償。
“在實(shí)踐中，不少地區(qū)意識(shí)不到這一前提條件。”鄧海峰指出，“因此需要在立法中予以特別強(qiáng)調(diào)，以此減少生態(tài)破壞行為。”
此外，由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象大都是一些相對(duì)落后的地區(qū)，因此補(bǔ)償往往會(huì)與扶貧聯(lián)系在一起，但生態(tài)補(bǔ)償與扶貧在目標(biāo)、手段和方式上存在明顯區(qū)別，因此王金南建議，“庫(kù)區(qū)移民、生態(tài)難民、資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，在開(kāi)始建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，而不是混在一起。”
