昨日，記者從南陽市中級人民法院獲悉，全國法院系統(tǒng)受理的首例長達(dá)8年之久的勞動部門強(qiáng)令職工提前退休糾紛案日前終于落下帷幕，南陽市內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局作出關(guān)于女教師謝愛榮退休的具體行政行為被終審撤銷。與該案同步進(jìn)行，但此前被中止的民事訴訟程序被啟動，內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局被終審判令在判決生效后10日內(nèi)按照規(guī)定補(bǔ)發(fā)女教師謝愛榮自2000年1月至2004年8月期間應(yīng)享受的各種待遇、少發(fā)的工資，并按政策規(guī)定為謝愛榮辦理醫(yī)療保險(xiǎn)。內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局對此條款負(fù)有協(xié)助履行義務(wù)；內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局支付謝愛榮交通費(fèi)、住宿費(fèi)1998.50元。

女教師50歲莫名其妙被通知退休

謝愛榮是南陽市內(nèi)鄉(xiāng)縣人，1971年5月被招工在內(nèi)鄉(xiāng)縣百貨公司上班，1979年10月經(jīng)內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動局（現(xiàn)更名為內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局）同意改為全民制固定工，后調(diào)整到內(nèi)鄉(xiāng)縣城關(guān)鎮(zhèn)教育辦公室工作，1989年取得小學(xué)一級教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格，1996年取得小學(xué)教師資格證書。同年9月1日，謝愛榮與內(nèi)鄉(xiāng)縣教委（現(xiàn)更名為內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局）簽訂了為期8年的勞動合同（自1996年9月1日至2004年8月30日）。1999年12月20日，內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局下發(fā)內(nèi)人勞（1999）17號《關(guān)于范丙義等62位同志退休的通知》，該通知所附名單中有謝愛榮名字。內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局按照該通知要求，停止謝愛榮工作，為其辦理了退休手續(xù)。

謝愛榮認(rèn)為自己是人民教師，不應(yīng)接工人退休年齡標(biāo)準(zhǔn)（男55歲，女50歲）對待為由申請勞動仲裁，要求內(nèi)鄉(xiāng)教體局恢復(fù)其工作及醫(yī)療保險(xiǎn)，補(bǔ)發(fā)已扣除24個(gè)月的工資總額15%的應(yīng)得工資。內(nèi)鄉(xiāng)縣勞動爭議仲裁委員會認(rèn)為內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局是執(zhí)行內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局的通知要求，故對謝愛榮的請求不予支持。謝愛榮對該仲裁結(jié)果不服，以內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局為被告，提起行政訴訟。

案經(jīng)審理，內(nèi)鄉(xiāng)縣法院認(rèn)為，內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局下發(fā)的內(nèi)人勞（1999）17號文件，雖然產(chǎn)生對原告實(shí)體權(quán)利影響，但該人事處理行為，僅為“通知”，僅具有人事勞動政策指導(dǎo)性質(zhì)，既不屬于具體行政行為，又不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，遂于2002年11月12日作出（2002）內(nèi)法行裁字第024號裁定書，裁定駁回原告謝愛榮訴訟請求。

八年抗戰(zhàn) 堅(jiān)持到最后勝利

謝愛榮對該裁定書不服，申訴要求再審。內(nèi)鄉(xiāng)法院于2004年決定對本案進(jìn)行再審，并重點(diǎn)引導(dǎo)爭議雙方就內(nèi)人勞（1999）17號通知在性質(zhì)上是否屬于具體行政行為，以及該通知的審批行為是否合法進(jìn)行舉證、質(zhì)證。

再審，內(nèi)鄉(xiāng)法院認(rèn)為，內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局對謝愛榮退休與否，雖沒使用“決定”等形式，而采用“通知”，但該通知實(shí)際產(chǎn)生了謝愛榮退休的法律后果，完全符合具體的行為特征要件，并非抽象行政指導(dǎo)行為。同時(shí)，謝愛榮個(gè)人沒有申請退休，其所在的內(nèi)鄉(xiāng)縣城關(guān)鎮(zhèn)教辦室沒有申報(bào)謝愛榮退休，主管單位內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局沒有審核報(bào)批材料，應(yīng)視為內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局對謝愛榮退休審批行為沒有證據(jù)，即其決定謝愛榮退休程序違法。第三，雖然謝愛榮勞動檔案記載是工人身份，應(yīng)按照國家規(guī)定男55歲，女50歲年齡退休，但其還具備從事教師職業(yè)的資格，獲得“三證”（教師資格證、教師職稱等級證、聘任書），且從事教育職業(yè)已達(dá)20余年，屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中具有雙重身份者，應(yīng)按其主要從事的職業(yè)退休標(biāo)準(zhǔn)，即男60歲，女55歲年齡退休，內(nèi)人勞（1999）17號通知明顯不當(dāng)。第四，謝愛榮生于1948年12月，1996年9月1日與內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局簽訂為期8年勞動合同，雖然至合同期滿2004年9月1日謝愛榮已滿56歲，超過退休年齡一年，但雙方簽訂合同時(shí)，遵循了平等自愿、協(xié)商一致基本原則，合同履行期間，任何一方未提出效力異議，該合同在被有關(guān)部門確認(rèn)無效前仍然有效，雙方應(yīng)當(dāng)履行合同。現(xiàn)合同一方未提出主張，也沒請求勞動行政主管部門或諸至法院解決，內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局直接行使職權(quán)強(qiáng)令終止該合同，顯然違反法律規(guī)定，遂于2006年6月30日作出（2004）內(nèi)法行監(jiān)字第18號行政判決：1、撤銷（2002）內(nèi)法行裁字第024號行政裁定；2、撤銷內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局內(nèi)人勞（1999）17號通知關(guān)于謝愛榮退休的部分；3、內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局在本判決生效后一個(gè)月內(nèi)作出相應(yīng)補(bǔ)救措施（通知內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局補(bǔ)發(fā)謝愛榮自2000年1月至2004年12月期間應(yīng)享受的各種工資等待遇）。

內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局對該再審判決不服，提起上訴。2007年12月28日，南陽市中級人民法院作出（2008）南行終字第03號判決：1、維持一審再審判決一、二條；2、撤銷一審再審判決第三條。

該終審判決書送達(dá)后，內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局對該終審判決不服，向南陽市中級人民法院申訴再審。南陽市中級人民法院于2009年11月13日作出（2009）南行申字第48號行政裁定，裁定對本案進(jìn)行再審。2010年1月11日，南陽市中級人民法院作出（2009）南行再字第27號行政判決：維持南陽市中級人民法院（2008）南行終字第03號判決。謝愛榮歷經(jīng)8年多曲折終于勝訴。

法官評案：這是一例罕見的強(qiáng)令提前退休案，而退休與否又關(guān)乎當(dāng)事人切身利益，處理不慎將會給當(dāng)事人及其所在單位造成重大損失，并有可能引起國家賠償?shù)炔涣己蠊虼?，人民法庭審查勞動部門批準(zhǔn)退休行政行為合法性時(shí)，不僅要從實(shí)體上審查，而且還要審查其實(shí)施行政行為時(shí)是否遵循法定程序。對于違法審批，損害當(dāng)事人合法權(quán)益的行為要依法予以糾正，以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，減少或杜絕無謂申訴、上訪現(xiàn)象，化解訴爭，維護(hù)社會大局穩(wěn)定及和諧，本案中，內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局?jǐn)≡V主要原因有三：

一、內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局強(qiáng)令謝愛榮退休違反法定程序：違反法定程序，是指行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)，違反法律、法規(guī)規(guī)定的方式、形式、手續(xù)、步驟、時(shí)限等行政程序。本案中內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局在一審答辯和二審上訴中均辯解：審批退休沒有法定的程序，內(nèi)鄉(xiāng)縣審批退休的程序?yàn)橄扔捎萌藛挝簧陥?bào)到主管局委、主管局委簽署同意后報(bào)人勞局，人勞局審查屬實(shí)后以文件形式通知主管局委辦理退休手續(xù)。但本案中，內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局審批謝愛榮退休時(shí)，并未接到謝愛榮所屬單位申報(bào)和主管局委簽署同意的相關(guān)材料，屬于沒有進(jìn)行法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的必須進(jìn)行的步驟的情形。在作出謝愛榮退休的決定后，沒有將退休通知內(nèi)容告知謝愛榮，亦未向她送達(dá)書面材料及告知其應(yīng)享有的權(quán)利，因而屬于違反法定程序。

二、內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局強(qiáng)令謝愛榮退休屬于濫用職權(quán)：行政主體作出的具體行政行為雖然在其自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，但違反了法律、法規(guī)的目的和原則，并且不合理，稱之為濫用職權(quán)。構(gòu)成濫用職權(quán)的具體行政行為必須同時(shí)具備三個(gè)要件：行政主體作出的具體行政行為超出其法定的權(quán)限范圍；該具體行政行為違背或者偏離了法律、法規(guī)的目的、原則；該具體行政行為必須是不合理的。這里所謂的“不合理”，是指對所處理的問題具有一般知識的人都認(rèn)為行政主體是不正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)。本案中，在法律、法規(guī)及政策對工人身份女教師應(yīng)于何年齡退休沒有明確規(guī)定情況下，就決定謝愛榮在年滿50周歲時(shí)退休，違反了《行政法》關(guān)于“有授權(quán)則有行政，無授權(quán)則無行政”的基本原理，即超出其法定的權(quán)限，違背了法律、法規(guī)的目的和原則。

三、內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局強(qiáng)令謝愛榮退休主要證據(jù)不足：主要證據(jù)不足，是指行政機(jī)關(guān)向人民法院提交的證據(jù)，不能證實(shí)其所作出的被訴具體行政行為所認(rèn)定的有關(guān)定性和處理結(jié)果的基本事實(shí)。本案中，內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局認(rèn)為謝愛榮未經(jīng)市（地）級以上政府人事部門批準(zhǔn)為聘任制干部，是以工代教，是工人。根據(jù)文義解釋法，“以工代教”是指沒有取得教師資格、專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格和教師聘任職務(wù)資格的工人，在教師短缺情況下，臨時(shí)從事教師工作。但謝愛榮擁有教師應(yīng)當(dāng)具備的全部資格和證件，被聘任教師職務(wù)，是名副其實(shí)的教師，而不屬于以工代教。

遺憾：關(guān)于強(qiáng)化行政附帶民事訴訟的探索與思考

謝愛榮為維護(hù)自己的合法權(quán)益，打了8年多官司，其耗費(fèi)的心血不言而喻，我們在欣喜地看到法律最終給了謝愛榮公正同時(shí)，也遺憾地了解到至本文落筆之時(shí)，謝愛榮并沒拿到她被提前5年強(qiáng)令退休應(yīng)補(bǔ)發(fā)的工資，這不能不歸咎于法律的設(shè)定。因?yàn)閮?nèi)鄉(xiāng)縣教體局作為謝愛榮的主管局委和工資呈報(bào)單位，在南陽市中級人民法院作出的（2009）南行再字第27號終審行政判決中，既不是被告，也不是第三人，不承擔(dān)任何法律義務(wù)，其在沒有任何法律文書或文件、通知情況下，不會就謝愛榮應(yīng)補(bǔ)發(fā)提前5年退休工資事項(xiàng)，向內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局呈報(bào)審批，而“沒呈報(bào)就不會核批”是現(xiàn)行行政職權(quán)的慣例，謝愛榮就拿不到她被提前5年強(qiáng)令退休應(yīng)補(bǔ)發(fā)的工資。

了解法律設(shè)定程序的謝愛榮，于2002年提起行政訴訟同時(shí)，以內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局為被告，以內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局為第三人，一并提起民事訴訟，請求判令內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局及第三人為其補(bǔ)發(fā)工資、辦理退休前的醫(yī)療保險(xiǎn)、賠償經(jīng)濟(jì)損失等。該民事訴訟受限于行政訴訟結(jié)果，故被中止。2009年9月28日，即南陽市中級人民法院作出（2008）南行終字第03號判決，謝愛榮行政訴訟勝訴后，一審法院才啟動民事訴訟程序，作出（2002）內(nèi)法民初字第901號判決書，判決：①被告內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局于本判決生效后5日內(nèi)按照規(guī)定補(bǔ)發(fā)謝愛榮自2000年1月至2004年8月期間應(yīng)享受的各種待遇、少發(fā)的工資，并按政策規(guī)定為謝愛榮辦理醫(yī)療保險(xiǎn)。②被告內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局于本判決生效后5日內(nèi)支付謝愛榮交通費(fèi)、住宿費(fèi)1998.50元。③駁回謝愛榮要求第三人內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局承擔(dān)責(zé)任的訴訟請求。該民事判決書送達(dá)后，內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局不服提起上訴。2010年4月6日，南陽市中級人民法院作出（2009）南民二終字第797號民事判決書，判決：①撤銷內(nèi)鄉(xiāng)縣法院（2002）內(nèi)法民初字第901號判決。②內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局于本判決生效后10日內(nèi)按照規(guī)定補(bǔ)發(fā)謝愛榮自2000年1月至2004年8月期間應(yīng)享受的各種待遇、少發(fā)的工資，并按政策規(guī)定為謝愛榮辦理醫(yī)療保險(xiǎn)。內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局對上述條款負(fù)有協(xié)助履行義務(wù)。③內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局于本判決生效后10日內(nèi)支付謝愛榮交通費(fèi)、住宿費(fèi)1998.50元。至此，這起同樣歷時(shí)8年多的民事案件才落下帷幕。世人評價(jià)謝愛榮打的兩場官司時(shí)無不嘆息“比8年抗戰(zhàn)時(shí)間還長”。如果謝愛榮在行政訴訟時(shí)，以內(nèi)鄉(xiāng)縣人事勞動和社會保障局為被告，以內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局為第三人，附帶提起民事訴訟的訴求被保護(hù)，事情既可“一攬子”解決而無需另行提起民事訴訟，又能避免行政機(jī)關(guān)互相推諉扯皮。看來，訴訟技巧應(yīng)引起當(dāng)事人重視外，我們有必要進(jìn)一步強(qiáng)化行政附帶民事訴訟法律、法規(guī)，以求在最短時(shí)間內(nèi)化解訴爭，最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，繼而促進(jìn)社會大局穩(wěn)定。