“近年來，伴隨著整個社會的民主法治進程，農(nóng)村的法治狀況也在不斷進步，農(nóng)村的耕地保護、環(huán)境保護、農(nóng)民的權(quán)益保護、社會保障等都有了一定的進步?！北本┺r(nóng)學(xué)院人文社會科學(xué)院院長佟占軍在接受采訪時表示，城鎮(zhèn)化浪潮給農(nóng)村的體制、人員構(gòu)成以及觀念等都帶來了一定沖擊，而這些變革也使得農(nóng)村法治出現(xiàn)了自己的特點。

作為中國社會的末梢神經(jīng)，農(nóng)村法治建設(shè)對整個國家的民主法治進程尤為重要。近二十年的法治化進程，正在造就一個怎樣的農(nóng)村社會？當(dāng)前農(nóng)村社會法律生活中的主要問題是什么，這種現(xiàn)實狀態(tài)正在向什么方向變化，它最終又會孕育和生長出怎樣的農(nóng)村社會？就這些問題，《方圓》雜志與江蘇省江陰市檢察院于2012年啟動了“中國鄉(xiāng)村法治調(diào)查”活動。此次調(diào)查旨在通過對鄉(xiāng)村法治生態(tài)的考察，剖析中國農(nóng)村法治現(xiàn)狀，亦為檢察工作更好地向基層延伸服務(wù)農(nóng)村提供一份全方位的參考。

鄉(xiāng)村法治調(diào)查項目組借助社會學(xué)、法學(xué)的研究視野與方法，圍繞“農(nóng)村法治”的主題，設(shè)計了50道問題157個選項，在全國檢察機關(guān)邀請了50位一線檢察官作為調(diào)查員，以蹲點調(diào)查的方式，參與項目調(diào)查、寫作。

通過調(diào)查，記者發(fā)現(xiàn)，近年來，伴隨城鄉(xiāng)一體化進程，部分問題比較突出：因造城運動而衍生的村官貪腐現(xiàn)象日益嚴峻，因征地補償衍生出的詐騙犯罪呈上升趨勢；鄰里糾紛最為常見，私力救濟往往是最主要的糾紛解決渠道；農(nóng)村社會的思想觀念發(fā)生了深刻變革，但許多地區(qū)仍舊保留著部分傳統(tǒng)觀念，我國的農(nóng)村民主法治正是在這兩種觀念交織之下緩慢向前邁進。

造城運動下的村官貪腐

村官貪腐問題是城鎮(zhèn)化趨勢下最為突出的一個問題。相較于普通刑事案件而言，發(fā)生在農(nóng)村的村官貪腐現(xiàn)象往往更具社會危害性和影響力。

2013年1月24日，深圳市紀委發(fā)布消息稱，深圳市龍崗區(qū)南聯(lián)社區(qū)股份合作公司副董事長、南聯(lián)社區(qū)工作站常務(wù)副站長周偉思利用職務(wù)之便，為他人謀取利益，收受巨額賄賂。

像周偉思這樣的貪腐村官不在少數(shù)。來自河南省三門峽市檢察院的一份統(tǒng)計顯示，自2003年以來，在“洛三”(河南洛陽至三門峽)高速公路陜縣段不足20公里的范圍內(nèi)，陜縣檢察院共查辦貪污土地補償款職務(wù)犯罪22件33人，平均不到一公里路段便查處一個村官。頻頻爆出的村官貪腐事件在很大程度上損害了政府在公眾心中的形象，滋生了公眾的不信任情緒。

在我國的行政體系中，村干部并不是一級公務(wù)員，他們只是村一級基層群眾組織中享有一定話語權(quán)的成員，其職能定位是協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府工作。然而，村官雖然不大，但他們卻是最經(jīng)常、最直接地與農(nóng)民打交道的人。

調(diào)查顯示，絕大多數(shù)的村官貪腐現(xiàn)象根植于“土地”征收補償之上。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順表示，政府在征地、拆遷過程中通常會制定相應(yīng)的補償標準，村官并沒有審批、決定的權(quán)力，只是負責(zé)遞交申領(lǐng)材料。然而，很多情況下鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府都沒有專門的部門、人員去實地審核，村干部報什么材料就是什么材料，他們只是依材料計算具體的數(shù)額。這一權(quán)力看起來沒什么油水，但許多村官就是在這一過程中偽造、虛報信息進而“發(fā)家致富”。此外，村官手中還有一項權(quán)力“大”得驚人，那就是征地補償款、國家惠農(nóng)補貼等各項資金的發(fā)放權(quán)。盡管在這個過程中，村官的功能與“二傳手”有些類似，但我國目前在此領(lǐng)域的監(jiān)管缺位已然使得資金發(fā)放過程成為村官貪腐的“主陣地”。

征地補償滋生的詐騙犯罪增多

“土地”是與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的一個重要元素，在城鎮(zhèn)化過程中，部分農(nóng)民的土地被征收?！叭欢?，由于我國沒有關(guān)于征地補償?shù)南嚓P(guān)法律，且補償程序也多有漏洞，因而利用相關(guān)制度漏洞而進行的犯罪屢見不鮮?！敝袊l(xiāng)村法治調(diào)查員、重慶市南岸區(qū)檢察院政研室檢察官周表示。

曾某是重慶市的一個普通農(nóng)民。根據(jù)曾某所在地征地補償安置的相關(guān)規(guī)定，“住房安置對象已婚未育的，經(jīng)審核確認后，貨幣安置住房時，一對夫妻可增加安置建筑面積15平方米?！?/p>

曾某一家四口均是本村戶籍，如果按照人數(shù)計算，拆遷后只能按四個人來進行補償。于是，曾某在同伙陳某的鼓動之下，開始了一趟荒唐之旅。按照陳某的建議，曾某與妻子離婚，女兒、女婿離婚，然后各自再找人結(jié)婚。一系列手續(xù)完成之后，曾某一家四口多獲得了五六十萬元的拆遷補償款。

嘗到了甜頭的曾某開始和陳某合作，2011年4月到7月之間，曾某通過和陳某的合作，幫助本村的村民楊某、趙某等人以假結(jié)婚的方式詐騙了國家數(shù)十萬元的補償款，曾某自己獲得了數(shù)萬元的報酬。2012年6月，曾某等因涉嫌詐騙罪相繼被逮捕。

“在辦案過程中，我們發(fā)現(xiàn)曾某所涉的罪行只是征地拆遷補償詐騙活動中的冰山一角。”周 說，征地拆遷補償詐騙已經(jīng)形成了自己獨特的灰色產(chǎn)業(yè)鏈條。一旦政府對某地實施征地拆遷，陳某這樣的人員必然聞風(fēng)而動，在拆遷地域迅速聯(lián)絡(luò)被拆遷的人員，授之以騙取更多征地補償款的方法，提供假結(jié)婚的人員和一些用于領(lǐng)取補償所需的證明材料，并已經(jīng)有了固定的分工。

“要遏制因征地而發(fā)生的詐騙犯罪，最為關(guān)鍵的是改變相關(guān)規(guī)則?！敝?認為，最重要的是完善征地補償制度。由于征地行為的單方性和不對等性，政府在制定征地補償政策時，應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民的合法權(quán)益。目前，各地的征地補償一般僅考慮對農(nóng)民財產(chǎn)的現(xiàn)狀保護，對其現(xiàn)狀財產(chǎn)給予合理補償，未充分考慮其因征地拆遷后可能引起的一系列社會問題。因此，在征地拆遷補償政策的制定中，需要設(shè)計一種市場經(jīng)濟體制下，政府、土地使用者和失地農(nóng)民都能接受的合理補償標準和利益分享機制。比如，對土地拍賣所得的部分與征地農(nóng)民利益共享，將征地收益折價入股、變一次性補償為逐年分期給付，完善征地農(nóng)民的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度等。

失地農(nóng)民問題易成突發(fā)事件導(dǎo)火索

與土地征收相伴的另一個問題則是“失地農(nóng)民”的生存權(quán)益保障問題。

“盡管近些年來，在一些大中城市周邊的失地農(nóng)民能夠獲得較高的貨幣補償，有些還能解決社會保障和就業(yè)。但總的來看，在當(dāng)前中國的1億多失地農(nóng)民中，絕大多數(shù)都只是獲得了貨幣補償，既沒有社會保障，也無法安排就業(yè)，同時貨幣補償?shù)臄?shù)額也是很低?！辟←惾A表示，在當(dāng)前物價快速上漲的背景下，當(dāng)失地農(nóng)民花完了手中的積蓄，在無法就業(yè)、也沒有社會保障時，他們將很快淪為城市中的貧民，這必將對社會穩(wěn)定帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

此外，由于我國目前征地補償標準低，且補償款常被挪用、截留，失地農(nóng)民常常會為了爭取自己的合法權(quán)益而多次上訪，許多暴力性群體性事件也因此而來。佟麗華表示，頻頻發(fā)生的各類征地詐騙以及群體性事件的背后所折射的便是我國法律在此方面的薄弱。

現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，征用農(nóng)民土地，要按照被征用土地的原用途給予補償。在佟麗華看來，這一規(guī)定完全排斥了農(nóng)民對農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的利益分享，即土地用途變更所產(chǎn)生的增值被排除在征地補償范圍之外。同時，盡管法律規(guī)定了種種救濟途徑，但客觀地說，農(nóng)民在面對土地權(quán)益受到侵害時卻往往缺乏有效的救濟途徑。因為征地的主體主要是當(dāng)?shù)卣?，而行政?fù)議、信訪等往往流于形式，失地農(nóng)民救濟制度基本處于無效運行狀態(tài)。

佟麗華認為，解決失地農(nóng)民問題可以從以下三方面著手：首先是制定相關(guān)的征地補償規(guī)則，保障農(nóng)民失地時的利益；其次就是對無法轉(zhuǎn)為新市民的，要讓其享有對農(nóng)民的各種保障；最后是加強培訓(xùn)，促進其就業(yè)，使其享有城市發(fā)展的利益?！皳Q句話說，對龐大的失地農(nóng)民群體，短時間內(nèi)單純依靠城市或農(nóng)村來解決其出路很艱難，只有發(fā)揮各自優(yōu)勢，讓城市和農(nóng)村都來關(guān)注失地農(nóng)民，才可以保障其穩(wěn)定生活和基本權(quán)利。”

激情犯罪多，區(qū)域化特征初顯

發(fā)生在農(nóng)村的刑事案件不僅起因簡單，其社會危害性也往往較小。調(diào)查顯示，近三年來發(fā)生在農(nóng)村的社會治安和刑事案件中，一般社會治安案件(不構(gòu)成刑事犯罪)和一般刑事案件(搶奪、入室盜竊等)居多，嚴重刑事案件較少，且許多村莊都未發(fā)生過造成人身傷亡、重大財產(chǎn)損失的重大刑事案件。

“從近幾年的情況來看，刑事案件有逐步向兩極發(fā)展的趨勢，即犯罪嫌疑人年齡越來越大或越來越小，且多以盜竊、搶奪和故意傷害為主?！敝袊l(xiāng)村法治調(diào)查員、四川省達州市檢察院綜合宣傳處副處長陳軍認為，一般社會治安案件、一般刑事案件居多的原因在于，雖然農(nóng)民的法律意識較為淡薄，但隨著近年不斷深入基層的法制宣傳，大家對重大刑事案件都有了一定的辨別能力，同時由于進城務(wù)工青壯年增多，村里多數(shù)是留守老人和兒童，他們對社會認識不多，作案的方式方法較少，因此只限于一般的刑事案件。

“農(nóng)民犯罪還有一個很大的特點，就是傷害類犯罪大多是激情犯罪。這類犯罪多為臨時起意，偶然性非常強?！睋?jù)唐麗娜介紹，農(nóng)民犯罪大都沒有很強的預(yù)謀性，且主觀惡性較小，犯罪情節(jié)輕微。中國鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、海南省萬寧市檢察院檢察官唐麗娜認為，檢察機關(guān)在處理相關(guān)案件時要堅持區(qū)別對待?！霸趯σ蜞徖锛m紛產(chǎn)生的輕傷害案件和其他輕微刑事犯罪體符合不捕條件的前提下，加大落實寬嚴相濟刑事司法政策的力度。對于那些主觀惡性較小、犯罪情節(jié)輕微的初犯、偶犯、過失犯，要慎重逮捕和起訴。”

此外，由于我國東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，因此農(nóng)村的法治狀況也有著相應(yīng)的不同之處。在我國中西部地區(qū)，上述刑事犯罪類型較為常見。而在東南沿海地區(qū)，由于經(jīng)濟較為發(fā)達，這些地區(qū)出現(xiàn)了一些“新”的犯罪現(xiàn)象。以江蘇省海安縣為例，由于位于我國東南沿海地區(qū)，其農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平較之內(nèi)地而言要高一些，因而與內(nèi)地農(nóng)村相比，海安縣所轄的農(nóng)村因借貸引發(fā)的各類刑事犯罪案件屢見不鮮。

據(jù)中國鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、江蘇省海安縣檢察院檢察官劉榮慶介紹，海安縣農(nóng)民之間的民間違規(guī)借貸問題非常嚴重，因借貸引發(fā)的刑事案件，如非法拘禁、故意傷害等也在逐年增多。

此外，農(nóng)村民間借貸的廣泛存在還滋生了新的職業(yè)——討債組織。討債組織的組成人員多為社會閑散人員，尤其以外來無業(yè)人員居多，此類群體流動性較大，給司法機關(guān)打擊此類犯罪增加了難度。

鄰里間糾紛最為常見

“鄰里糾紛是農(nóng)村最為常見的糾紛形式。”據(jù)中國鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、寧夏回族自治區(qū)涇源縣檢察院檢察長穆存祥介紹，自2005年以來，涇源縣法院每年審理的鄰里糾紛案件占全部案件的34%，且此類糾紛呈逐年增多的趨勢。此次中國鄉(xiāng)村法治調(diào)查結(jié)果也顯示，32%的受訪農(nóng)民都表示自己及家人近三年曾發(fā)生過鄰里關(guān)系糾紛，在所有的糾紛統(tǒng)計中位居第一(見圖1)。

同時，在此次調(diào)查過程中還發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在農(nóng)村的鄰里糾紛原因都非常簡單，約33%的村民認為自己與他人之間發(fā)生的糾紛是因為他人傷害了自己的正當(dāng)權(quán)益，約35%的村民則認為發(fā)生糾紛的主要原因在于雙方溝通不暢，對方對自己存在誤解。

“鄉(xiāng)村鄰里矛盾大多是由一些雞毛蒜皮的小事引起，比如孩子打架、這家的家畜吃了那家的糧食，如果沒有及時調(diào)解，往往會由小事衍變成斗毆事件，造成刀斧相見的惡果?！蹦麓嫦檎f，鄰里糾紛在農(nóng)村最為常見。“有時候如果大家在發(fā)生矛盾時多加溝通、相互諒解，許多事情就可以避免?！?/p>

穆存祥表示，農(nóng)村的許多案件，特別刑事案件，大多源自于最簡單的鄰里糾紛，通常這類案件的社會危害性較小，許多農(nóng)民在實施犯罪行為時也沒有主觀惡性，有的甚至都沒有意識到自己的行為可能會引發(fā)犯罪，在案發(fā)后犯罪嫌疑人的認罪態(tài)度也都非常好。

“為什么人際糾紛在農(nóng)村最為常見？一方面，農(nóng)民往往看重個人利益，在相互交往時不愿吃虧；另一方面則是面子作祟，許多農(nóng)民臉面心理嚴重，矛盾、糾紛往往是因為‘咽不下這口氣’的心理而造成?！标愜娬{(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在田間地頭的民間糾紛多以鄰里糾紛為主，這類糾紛有三大特點：一是起因小問題復(fù)雜；二是持續(xù)時間長，雖然事情不大，但當(dāng)事雙方因小利而往往無法短期之內(nèi)化解；三是發(fā)生頻率高。“這類糾紛本身并不嚴重，有時爭吵幾句就可了事，有時則需依靠他人居中調(diào)解，但如果處理不好，就很容易演變?yōu)閻盒孕淌掳讣！?/p>

私力救濟是最主要的糾紛解決途徑

“盡管農(nóng)村法治較之過去已經(jīng)有了很大進步，但傳統(tǒng)的一些宗族意識依舊存在，很多時候宗族長老在解決矛盾糾紛時要遠比國家法律、國家司法機關(guān)有威信得多。發(fā)生糾紛時，很多農(nóng)民都更傾向于尋找私力救濟，而非訴諸法院?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授高其才表示。

許多調(diào)查員認為，村民們遇到糾紛、遭遇犯罪時不愿采取法律途徑維權(quán)的主要原因在于其對法律的不了解、不信任。繁雜的司法程序、高額的訴訟費用往往會讓他們望而卻步，但最主要的還是傳統(tǒng)文化影響下的厭訴心理作祟。

調(diào)查顯示，村民們在發(fā)生民事糾紛時，43.3%的農(nóng)民會首先選擇自行協(xié)商解決，22.2%的農(nóng)民會首先選擇由村干部進行調(diào)解，只有2.2%的農(nóng)民會首先選擇走司法程序解決糾紛，絕大多數(shù)農(nóng)民都將司法機關(guān)視作糾紛解決的最后途徑(見圖2)。即使是遭遇犯罪，也僅有49%的農(nóng)民會選擇到派出所報案，尋求公力救濟(見圖3)。

“很多時候，農(nóng)民們有什么問題直接找村干部、找政府反倒要比訴訟程序更快。”佟占軍則認為，司法途徑“不受寵”的另一個原因在于其在解決糾紛方面的效率問題?！霸谵r(nóng)村，一旦選擇對簿公堂就意味著撕破臉?！敝袊l(xiāng)村法治調(diào)查員、四川省簡陽市檢察院研究室主任陳平表示，選擇訴訟不只意味著將面臨“訴累”而帶來的心靈煎熬，也意味著雙方的關(guān)系就再也沒有回頭路了。“中國是一個熟人社會，很多情況下大家都不愿意把關(guān)系搞得太僵?！?/p>

陳平表示，此外，法律在調(diào)控社會秩序方面有嚴格的司法程序，要耗費大量的時間，處理結(jié)果未必會如人意，所以在農(nóng)村老百姓的心目中，法律解決糾紛既費力又費時。

“農(nóng)村的糾紛解決并非都是如此，東南沿海較發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的權(quán)利意識往往較強，他們遇到糾紛時首先想到的是訴諸法律，但中西部地區(qū)就不同?！备咂洳疟硎?，很多時候中西部地區(qū)的農(nóng)民遇到糾紛時首先選擇私力救濟的原因并不都是受傳統(tǒng)“厭訴”心理影響?！跋瘳幾宓貐^(qū)，很多農(nóng)村都位于山上，他們距離派出所往往較遠，這時有事找民警就不如去找同村威望較高的人來調(diào)解，而且很多地方也沒有派出法庭，所以公力救濟在解決農(nóng)村糾紛時常常會出現(xiàn)力所不能及的情形。”

“總的來說，農(nóng)村的法治狀況有了顯著進步，但仍有些問題需要繼續(xù)跟進。城鎮(zhèn)化浪潮下的農(nóng)民受教育權(quán)，勞動權(quán)，甚至是訴權(quán)，等等，這些應(yīng)該怎么改進？這些問題都需要國家的執(zhí)政者、立法者去思考?！备咂洳鸥嬖V《方圓》記者。（鄔佩怡 黃倩）