【案情】
因舊城改造，2014年12月18日，邢某與某縣房屋征收部門就其房屋簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，約定：補(bǔ)償金額為237萬余元，邢某1個(gè)月內(nèi)搬遷。因邢某遲遲不搬遷，2015年3月11日，縣房屋征收部門向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
【分歧】
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，征收補(bǔ)償協(xié)議屬于民事合同，征收部門應(yīng)提起民事訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同，協(xié)議相對(duì)人違約，行政機(jī)關(guān)可直接申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。
【評(píng)析】
筆者同意后一種觀點(diǎn)。
1、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條第二款規(guī)定，補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。因該條款對(duì)于提起何種訴訟導(dǎo)向不明，導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)于房屋補(bǔ)償協(xié)議屬于民事合同還是行政合同存在爭(zhēng)議。
認(rèn)為是民事合同的主要理由是：房屋補(bǔ)償協(xié)議體現(xiàn)的是房屋征收部門與被征收人之間的財(cái)產(chǎn)交換關(guān)系，屬于平等民事主體之間的民事關(guān)系。《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》（法復(fù)[1996]12號(hào)）規(guī)定，拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭(zhēng)議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。雖然該批復(fù)是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定因拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議爭(zhēng)議如何尋求司法救濟(jì)的問題，但從本質(zhì)上而言，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議與拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議均體現(xiàn)合同雙方的合意，而非單方面意思表示。 并且，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償協(xié)議》第二十五條第二款已經(jīng)賦予當(dāng)事人訴權(quán)，如果協(xié)議相對(duì)人不履行協(xié)議，另一方當(dāng)事人可以提起訴訟。
筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)值得商榷。拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的訂立主體為拆遷人與被拆遷人，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第四條第二款的規(guī)定，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位。房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的訂立主體為房屋征收部門與被征收人，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條第二款的規(guī)定，房屋征收部門是由市、縣級(jí)人民政府確定組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作的行政機(jī)關(guān)。由此，不同于拆遷人與被拆遷人的平等民事關(guān)系，房屋征收部門與被征收人具有明顯的不平等性。此外，2015年5月1日即將施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第（十一）項(xiàng)也明確將房屋征收補(bǔ)償協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。因此，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同。
2、行政合同糾紛主要表現(xiàn)為行政主體違約或者相對(duì)人違約而導(dǎo)致的糾紛兩種情況。如果行政主體違約，協(xié)議相對(duì)人可以提起行政訴訟保障其權(quán)益。但司法實(shí)踐中常常出現(xiàn)協(xié)議相對(duì)人不起訴也不履約的情形，基于我國(guó)行政訴訟法“民告官”的單向性設(shè)計(jì)，行政機(jī)關(guān)顯然無法通過行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)其行政合同目的。
如何解決上述問題，關(guān)鍵是行政機(jī)關(guān)能否申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政協(xié)議。對(duì)此，存在不同意見：一種意見認(rèn)為，行政協(xié)議具有行政法和合同法上的雙重屬性，不同于一般的行政行為，行政協(xié)議的執(zhí)行力需要經(jīng)過訴訟程序獲得。因此，房屋征收部門向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，法院不能忽視房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的法律效力，法院不得繞過訴訟而直接受理強(qiáng)制執(zhí)行。另一種意見認(rèn)為，行政訴訟法的單向訴訟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致房屋征收部門不能對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議提起行政訴訟，如果不賦予其申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，顯然不公平。此外，房屋征收部門與被征收人就房屋補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議，對(duì)雙方均應(yīng)具有約束力。如果行政機(jī)關(guān)違約，被征收人可以提起行政訴訟；而如果被征收人違約，則可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)。
筆者同意后一種意見。雖然在我國(guó)現(xiàn)行法律框架之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，但基于合同原則，協(xié)議對(duì)雙方當(dāng)事人具有法律約束力，如果不履行協(xié)議，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。對(duì)于協(xié)議相對(duì)人而言，由于行政協(xié)議的行政性，其承擔(dān)違約責(zé)任的方式則是行政機(jī)關(guān)通過申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)議之目的。此外，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十八條第一款規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。雖然該條款并不包括房屋征收補(bǔ)償協(xié)議可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形，但從實(shí)踐情況來看，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償條件一般要高于補(bǔ)償決定，從這種意義上說，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，也不會(huì)損害被征收人的合法權(quán)益。
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