行訴法大修破民告官瓶頸發(fā)力“三難”建法治政府
有“民告官法”之稱的行政訴訟法日前完成24年來的首次大修。分析人士指出，修改后的行訴法力破立案難、審理難、執(zhí)行難的“三難”問題，意破“民告官”瓶頸，系中國建設(shè)法治政府的重要一步。
現(xiàn)行行政訴訟法于1990年10月1日起實施，規(guī)定了行政訴訟程序的基本規(guī)則，為受到國家行政機關(guān)非法侵犯合法權(quán)益的公民和法人，提供了法律救濟途徑。
但該法實施以來，“民告官”之路走得并不順暢。在受案范圍、管轄、審理程序等方面，該法存在諸多爭議，實踐中立案難、審理難、執(zhí)行難的“三難”問題尤為突出。如行政機關(guān)不愿當被告，行政機關(guān)負責(zé)人往往不予理睬，出現(xiàn)“告官不見官”的尷尬；法院受案范圍等原因不愿受理，即使勝訴也面臨執(zhí)行力不足的難題，這造成大量應(yīng)當通過訴訟解決的官民糾紛涌入信訪渠道，一度被媒體稱作“信訪洪流”。
為疏浚信訪洪流，破除“信訪不信法”的怪圈，完善“民告官”制度設(shè)計，該法修正案草案去年12月23日首次提請十二屆全國人大常委會第六次會議審議，歷經(jīng)三次審議通過。修改后的行訴法將于2015年5月1日起施行。
為法治政府建設(shè)提供法律保證，成為此次行訴法修改的重要考量。為此，修改主要從保障當事人的訴訟權(quán)利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制、完善判決形式等十個方面進行完善。
修改后的行訴法從明確法院和行政機關(guān)應(yīng)當保障當事人的起訴權(quán)利、擴大受案范圍、強化受理程序約束等五方面保證行政訴訟的入口暢通，完善了對當事人的訴權(quán)保護。如修改后的行訴法規(guī)定法院應(yīng)當保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當受理的行政案件依法受理。行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)的相應(yīng)的工作人員出庭。
最高人民法院副院長江必新在回答記者提問時高度評價這些規(guī)定，并認為，此次行訴法的修改對解決公民“告狀難”采取了諸多有效的措施，相信會緩解“信訪不信法”的問題。
該法修改后還明確，政府不得干預(yù)、阻礙法院立案；若書寫起訴狀有困難，可口頭起訴；異地管轄，減少干預(yù)審判；不執(zhí)行法院判決，可拘留行政官員等。
國務(wù)院法制辦副主任夏勇認為，行政機關(guān)首先要經(jīng)得起告。修改后的行訴法對行政機關(guān)的要求更高，行政機關(guān)要進一步提高依法行政的水平，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，確保各類行政行為都能夠經(jīng)受法律的檢驗；第二，行政機關(guān)還要支持告、配合告。修改后的行訴法在加重行政機關(guān)應(yīng)訴法律責(zé)任方面有一些硬性的規(guī)定，這要求行政機關(guān)更加積極地配合、支持人民法院行使審判權(quán)，特別是行政機關(guān)內(nèi)部要健全行政應(yīng)訴的配套制度，強化責(zé)任制，把行政應(yīng)訴工作納入到各級行政機關(guān)依法行政的指標考核體系中來推動；第三，行政機關(guān)要從源頭上減少告。即從根上講，行政機關(guān)要進一步做好改革發(fā)展、改善民生的各項工作，切實維護好、發(fā)展好民眾的切身利益，真正讓老百姓滿意，從源頭上預(yù)防和消解行政爭議。
中共十八屆四中全會作出全面推進依法治國的決定，法治政府建設(shè)成為其中重要環(huán)節(jié)。
“這次行政訴訟法的修改，健全了很多重要的制度，對推進各級行政機關(guān)依法行政，加快建設(shè)法治政府，我覺得意義是十分重大的。”夏勇說。
行政訴訟法大修：打通“三難”讓民眾信法不信訪
11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過關(guān)于修改行政訴訟法的決定(下稱《決定》)。在黨的十八屆四中全會提出依法治國的大背景下，《決定》格外引人矚目。一些常委會組成人員和專家表示，歷經(jīng)三次審議、兩次面向社會公開征集意見，實施24年首次修改后的行政訴訟法擴大了行政訴訟受案范圍，暢通了訴訟渠道，完善了管轄制度，強化了對行政機關(guān)的約束監(jiān)督，對解決行政訴訟“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”、保護公民和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，以及引導(dǎo)老百姓“信法不信訪”方面，都具有非常積極的意義。【詳細】
姜明安談“行政訴訟法首次大修”
現(xiàn)行《行政訴訟法》于1989年4月制定，1990年10月開始實施，其運作已逾20年。行訴法制定和實施之時，我國市場經(jīng)濟體制尚未正式確立，法治和人權(quán)尚未入憲。由于時代的局限，該法當時確立的規(guī)則、制度以及這些規(guī)則、制度所基于的理念與我國當下民主、法治和改革、發(fā)展的現(xiàn)實多有不適應(yīng)之處，以至于導(dǎo)致種種弊端，引發(fā)種種社會矛盾。例如，許多行政行為，如抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、涉及公民政治權(quán)利、勞動權(quán)、受教育權(quán)等行政行為，即使嚴重違法，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，因行訴法明確將之排除在行政訴訟受案范圍之外或未將之明確列入行政訴訟受案范圍之內(nèi)，受害人也不能向法院提起行政訴訟，而只能到處上訪，找各級黨政領(lǐng)導(dǎo)解決。又如，根據(jù)現(xiàn)行行訴法，涉及省部級以下的行政機關(guān)的一審案件，都由基層人民法院管轄，而縣法院審理縣政府、縣公安局（公安局長通常是政法委書記）為被告的案件，往往會受到很多干預(yù)，難以公正作出裁判。等等。正因為如此，近十年來，許多全國人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、法律實務(wù)界，特別是人民法院不斷呼吁對現(xiàn)行行訴法進行修改。一些行政法學(xué)者（如我們北大的行政法學(xué)者）已陸續(xù)向全國人大法工委提交了多份行訴法修改專家建議稿，最高人民法院也起草了法院系統(tǒng)的修改建議稿。
另外，2012年3月14日，第十一屆全國人大第五次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國刑事訴訟法>的決定》，2012年8月31日，第十一屆全國人大常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》。這兩大訴訟法均是自通過和施行以后的第二次修改。這樣，中國三大訴訟法----刑訴法、民訴法和行訴法----現(xiàn)在就只有行訴法自通過和施行以后還從來沒有修改過。行訴法之所以一直沒有修改過，并非行訴法沒有修改的必要性和迫切性，而是因為行訴法修改所涉及問題所具有的復(fù)雜性和我國立法機關(guān)立法任務(wù)的繁重性與立法機關(guān)立法能力因現(xiàn)行體制、機制制約導(dǎo)致的有限性所致。今年五月，全國人大常委會將行訴法修改列入立法計劃，今天正式進入人大常委會初審，預(yù)計經(jīng)過人大常委會兩三次審議后將通過和施行。行訴法修正案的通過和施行對于排除我國目前“民告官”的種種法律障礙和困難，保障官民爭議解決法律渠道的順暢和推進法治中國的建設(shè)必將發(fā)揮重要的作用。
行政訴訟在實踐中目前面臨的主要問題有三：其一，起訴難，法院門難進。許多行政行為即使違法侵犯行政相對人合法權(quán)益，即使屬于現(xiàn)行行訴法規(guī)定的本來就已很有限的受案范圍，相對人告到法院，法院仍往往不受理。有時不僅不受理，甚至連不予受理的裁定也不給你，讓你無法上訴；其二，公正裁判難，相對人有理難勝訴。有些行政案件，法院雖然受理了，行政行為也確實違法，但法院從維護當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的種種“大局”出發(fā)，也不得不忍心判相對人敗訴。另外，法官受利益的驅(qū)使，故意不公正裁判的情形也時有發(fā)生；其三，判決執(zhí)行難，相對人勝訴的裁判書難兌現(xiàn)。有時，相對人好不容易把官司打贏了，法院判決撤銷違法的行政行為，責(zé)令行政機關(guān)履行法定職責(zé)，賠償相對人的損失等，但行政機關(guān)就是不執(zhí)行判決，相對人只能空勝訴，其耗費大量時間、財力從法院獲得的一紙判決書只是一張無法兌現(xiàn)的空頭支票。為什么會出現(xiàn)這種問題，原因同樣主要有三：其一，司法（人、財、物）受地方干預(yù)、行政干預(yù)太多，難于保障中立、公正；其二，行政審判機制和法官制度存在諸多弊端，如審判機制中司法行政化，審者不判、判者不審等，法官制度中職業(yè)道德不彰，待遇保障不足等；其三，現(xiàn)行行訴法許多規(guī)定過時、不合理，不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治發(fā)展的需要，如受案范圍規(guī)定過窄，管轄制度設(shè)計不利于避免地方干預(yù)，審理程序設(shè)計不利于案結(jié)事了，等等。所以，行訴法的修改已是勢所必須，勢所必然的了。
行政訴訟“立案難”，形成老百姓“信訪不信法”的原因是多方面的。首先當然是現(xiàn)行行訴法的問題：現(xiàn)行行訴法對受案范圍的規(guī)定是采取正面列舉和負面排除相結(jié)合的方法，正面列舉的行為過窄，負面排除的行為過于寬乏，而大量既未正面列舉，也未負面排除的行政行為和事項法院通常不予受理；其次是法院因地方干預(yù)和其他各種原因?qū)σ婪☉?yīng)予受理的案件也不予受理；第三是法院對一些案件判決不公，司法公信力降低，老百姓不相信行政訴訟能保護他們的合法權(quán)益，不愿告；第四是一些官員在處理信訪案件，特別是處理涉法涉訴信訪案件中亂批示，亂許諾，“花錢買平安”，吊起了許多訪民的胃口。另外，在中國的傳統(tǒng)法律文化中，就有比較濃厚的“信訪不信法”觀念，一些老百姓至今仍認為“攔轎喊冤”比到法院打官司管用。
我認為，這次提交人大常委會審議的修改稿主要不足之處有五：其一，行政訴訟受案范圍還有較大擴充空間，至少可在以下六個方面進行調(diào)整：一是去除正面清單（正面清單是行政訴訟制度初創(chuàng)時不得已而為），只保留負面清單（第12條）。這樣，對于法院受案、相對人起訴和律師代理，都會帶來極大的方便；二是不將行政訴訟客體限于“具體行政行為”（第2條），可包括其他行政爭議（如因行政合同、協(xié)議、行政事實行為等引起的爭議）；三是將附帶審的范圍從規(guī)范性文件擴大到規(guī)章（第14條）。因為規(guī)章在法律適用中只是“參照”，法院在決定是否“參照”時本來就必須進行附帶審；四是將行政機關(guān)對公職人員的開除、辭退處分納入受案范圍。盡量限制“特別權(quán)力關(guān)系”這種落后理念的影響范圍；五是將基層自治組織、行業(yè)協(xié)會、高等學(xué)校等社會公權(quán)力組織違反最低限度正當法律程序的行政管理行為（不論其是否有法律法規(guī)授權(quán)）納入受案范圍。
其二，完善保障人民法院獨立行使行政審判權(quán)的機制還有較大空間。首先，應(yīng)堅決恢復(fù)“五四憲法”關(guān)于人民法院獨立行使審判權(quán)的表述：“人民法院獨立進行審判，只服從法律”?，F(xiàn)在法院受到的干預(yù)不是僅來自行政機關(guān)和社會團體，很多情況下是來自其他方面。因此要下決心修改第四條，恢復(fù)“五四憲法”的表述。其次，改變目前第一審行政案件一般由基層人民法院管轄為由中級人民法院管轄：基層人民法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件（原法第13條，修改稿第16條）。這樣修改的主要理由有五：第一，區(qū)縣級法院審理涉及所在區(qū)縣級政府及其部門（如公安、財政、國土、教育等部門）的案件特別難于擺脫地方干預(yù)，難于公正；第二，中級法院管轄第一審行政案件，可減少一個審級，一審可擺脫縣級地方干預(yù)，二審直接到省高院，可擺脫地、市級干預(yù)。這是修改稿設(shè)計的“確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的方案做不到的；第三，基層法院行政案件太少（每個基層法院每年受案約30件，平均每月不到3件），既不利于節(jié)約司法資源，也不利于審判人員積累行政審判經(jīng)驗；第四，基層法院行政案件太少，一些行政法官無活干而被借調(diào)去搞非訴執(zhí)行，如征收、拆遷等，這使行政相對人對民告官訴訟失去信任和信心，第五，對行政審判體制做重大改革，建立行政法院的方案短期內(nèi)難于做到，且成本較大。當然，實行中級法院管轄第一審行政案件的方案，有人會擔心給訴訟當事人帶來不方便。其實，這種擔心是完全不必要的，因為今后中級法院集中管轄一審行政案件，可設(shè)置多個巡回審判庭。而巡回審判庭受案、審案并非一定在大中城市，而是主要在區(qū)縣基層法院，甚至可在原告所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，會更便于當事人訴訟。
其三，調(diào)解應(yīng)有限適用于訴具體行政行為的案件。原法（第50條）和修改稿（第62條）規(guī)定調(diào)解不適用于任何訴具體行政行為的案件是不適當?shù)模瑢τ谟行姓昧靠臻g的案件（如罰款案件），可有條件（當事人自愿、合法等）適用調(diào)解。一律不適用調(diào)解不利于案結(jié)事了（行政訴訟的功能不僅僅是監(jiān)督，更重要的是解紛）。當然，現(xiàn)實中過分追求調(diào)解（名為協(xié)調(diào)，實為調(diào)解）率的做法是非常有害的，但不應(yīng)矯枉過正。
其四，對公益行政訴訟應(yīng)開一個適當?shù)男】谧印！睹袷略V訟法》對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為開了一個小口子（第55條），行訴法對于行政機關(guān)這方面的作為或不作為行為似乎也應(yīng)開一個適當?shù)男】谧?，建立起制度，具體運作規(guī)則則留待今后相關(guān)立法去規(guī)定。
其五，對行政復(fù)議機關(guān)在行政訴訟中的地位應(yīng)做適當改變。原法（第25條）和修改稿（第28條）均規(guī)定，復(fù)議機關(guān)維持具體行政行為的，原行為機關(guān)做被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)做被告。這樣規(guī)定，實踐中復(fù)議機關(guān)為了規(guī)避做被告，往往多維持，少改變，使復(fù)議制度難于發(fā)揮有效作用。對此，可考慮與修改《行政復(fù)議法》協(xié)調(diào)，規(guī)定當事人對復(fù)議決定（無論維持，還是改變）不服，一律不以復(fù)議機關(guān)而以行為機關(guān)做被告，必要時可通知復(fù)議機關(guān)以第三人身份參加訴訟。
其六，對行政訴訟的法律適用應(yīng)確立若干規(guī)則。原法（第52條）和修改稿（第65條）均規(guī)定，法院審理行政案件，以法律法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。但如果法規(guī)違憲、違法，規(guī)章違反法律、法規(guī)，怎么辦。我國法院沒有對法規(guī)和規(guī)章的審查權(quán)。如果按照《立法法》規(guī)定的法律效力位階，法院可直接適用上位法，而不適用違法的下位法。但根據(jù)我國的法律體制，法院也不完全享有判斷下位法違法的權(quán)力。因此，我建議，法院在適用法律時，如果認為作為依據(jù)的法規(guī)違憲、違法，應(yīng)中止訴訟，報請有權(quán)機關(guān)審查認定。有權(quán)機關(guān)審查認定后，法院再恢復(fù)訴訟，依有權(quán)機關(guān)認定的合法有效的依據(jù)裁判案件；如果認為作為“參照“的規(guī)章違反法律、法規(guī)，則不中止訴訟，對違法的規(guī)章不予參照，直接依上位法裁判案件，裁判后再將違法的規(guī)章轉(zhuǎn)送有權(quán)機關(guān)依法處理。
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