已于2006年1月1日起正式施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第12條規(guī)定了公務(wù)員的各種義務(wù)，這些義務(wù)可以統(tǒng)稱為公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)。忠誠(chéng)是個(gè)帶有濃厚道德倫理色彩的術(shù)語，通常被用于夫妻關(guān)系、宗教信仰關(guān)系等領(lǐng)域。從法律層面往往難以對(duì)忠誠(chéng)義務(wù)加以規(guī)范，而事實(shí)上各國(guó)關(guān)于公務(wù)員的法律幾乎都規(guī)定了公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)。那么，公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)究竟是法律義務(wù)還是道德倫理義務(wù)？同時(shí)，法律究竟應(yīng)該如何規(guī)范公務(wù)員對(duì)誰忠誠(chéng)、如何忠誠(chéng)？如何培育公務(wù)員的忠誠(chéng)精神？違反忠誠(chéng)義務(wù)如何懲戒？本文試圖對(duì)上述問題作些探討。

　　一、公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的性質(zhì)：倫理道德和法律雙重性

　　 公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的倫理道德屬性表現(xiàn)為公務(wù)員自我約束的能力，這種自律性本質(zhì)上是公務(wù)員對(duì)公共精神的價(jià)值判斷和價(jià)值信仰，依賴社會(huì)輿論、行政慣例、良心發(fā)現(xiàn)等來維持和保障。法律屬性表現(xiàn)為他律性，通過外在制度的強(qiáng)制性約束公務(wù)員的職務(wù)行為，不至于背叛忠誠(chéng)義務(wù)。

　　1．公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的自律性。

　　 公務(wù)員是公法的執(zhí)行者，公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)就是要求公務(wù)員在執(zhí)行公職以及與公職相關(guān)的行為中，要忠于職守、盡心履職。公務(wù)員是拿人民的納稅錢為國(guó)家與人民服務(wù)，尤其是常任文官，都是終身任職，替國(guó)家服務(wù)，不能像一般國(guó)民能盡一己之力謀求經(jīng)濟(jì)上的利益，所以國(guó)家應(yīng)該要求公務(wù)員有最高的忠誠(chéng)觀。正如18世紀(jì)中葉德國(guó)學(xué)者伊能堡所言，忠誠(chéng)是因二人間所產(chǎn)生的關(guān)系，一個(gè)負(fù)有義務(wù)，以其最好的智能，以言行來增益他方，因此這個(gè)忠誠(chéng)的義務(wù)即可產(chǎn)生積極與消極的作為。德國(guó)公法學(xué)者拉班德的觀點(diǎn)具有代表意義，他認(rèn)為，公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)，具有“強(qiáng)烈的倫理性質(zhì)”。[1]消極忠誠(chéng)要求不能做出違背國(guó)家利益的事，這也是一般民主國(guó)家的要求；積極忠誠(chéng)要求公務(wù)員要挺身反對(duì)任何對(duì)國(guó)家不忠的行為，包括駁斥、檢舉的行為在內(nèi)。

　　 公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)表現(xiàn)為一種行政忠誠(chéng)，行政忠誠(chéng)既是行政道德，也是一種行政關(guān)系、行政能力和行政力量。[2]公共行政不僅是管理活動(dòng)的領(lǐng)域，也是倫理活動(dòng)的領(lǐng)域，由于公共行政的公共性使得強(qiáng)調(diào)行政倫理和明確行政倫理責(zé)任顯得更為重要。在公共權(quán)力實(shí)際運(yùn)作中存在公共權(quán)力“公屬”與“私掌”的分離和公共權(quán)力“善”的目的與“惡”的可能的“悖論”。解決公共權(quán)力的“悖論”有“法治”和“德治”兩種模式，“德治”之道關(guān)鍵在于“以德入法”（不是道德的法律化）和“以德入人”（不是道德王之治）。忠誠(chéng)義務(wù)就是要求公務(wù)員具備一種“善德”，忠于職守，勤勉盡職。擁有“善德”的行政公務(wù)人員，在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，才能以公共利益為本位，在權(quán)力運(yùn)行中為無權(quán)、越權(quán)、低效行為的出現(xiàn)可能樹立一道心靈盾牌，其效果就表現(xiàn)在行政自律性的增強(qiáng)、行政能力和行政力量的提升。

　　2．公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的他律性。

　　 義務(wù)是設(shè)定或隱含在法律規(guī)范中、實(shí)現(xiàn)于法律規(guī)范中的、主體以相對(duì)受動(dòng)的作為或不作為的方式保障權(quán)利主體獲得權(quán)益的一種約束手段。[3]公務(wù)員首先是義務(wù)主體，然后才是權(quán)利主體，只有對(duì)國(guó)家承擔(dān)了義務(wù)，才能擔(dān)任公務(wù)員。身為公務(wù)員，必須將其全部精力、才智獻(xiàn)給國(guó)家，必須效忠國(guó)家。在法律意義上，這種忠誠(chéng)義務(wù)是一種制度，一種依賴他律才得以實(shí)現(xiàn)的制度，一種需要法律加以確認(rèn)和保障的制度。

　　 在古典西方政治學(xué)理論中，國(guó)家的權(quán)力可以分為立法、司法、行政三大權(quán)力。司法權(quán)本質(zhì)上屬于一種法律判斷權(quán)，各國(guó)法律中明確規(guī)定法律職業(yè)者的忠誠(chéng)義務(wù)。立法是民意的體現(xiàn)，公民通過投票來決定議員的取舍以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，確保其對(duì)選民的忠誠(chéng)。行政權(quán)是最具強(qiáng)制性的權(quán)力，通過對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督可以確保行政權(quán)力的公正行使。對(duì)于行政決策類的行政公務(wù)人員，公民可以通過選票來決定其去留；而對(duì)于業(yè)務(wù)類的行政公務(wù)人員，在嚴(yán)格的進(jìn)入程序后，只有通過忠誠(chéng)義務(wù)來達(dá)到其避免由于政黨糾紛、內(nèi)閣更替而帶來的公共管理秩序的混亂。各國(guó)大都在公務(wù)員法律中明確規(guī)定公務(wù)員的“政治中立”原則，即使在政治相對(duì)開明的法國(guó)，在確認(rèn)公務(wù)員的信仰自由、參加政黨活動(dòng)自由的同時(shí)，規(guī)定公務(wù)員參加政黨活動(dòng)、罷工、發(fā)表政見，必須注意克制和保留。[4]

　　二、忠誠(chéng)于誰：上級(jí)，還是制度

　　 以二戰(zhàn)結(jié)束為界限可以將近現(xiàn)代德國(guó)歷史劃分為帝國(guó)時(shí)代和民主時(shí)代兩個(gè)階段，兩個(gè)階段對(duì)公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)有不同的規(guī)定。關(guān)于公務(wù)員忠誠(chéng)于誰的問題，在帝國(guó)時(shí)代明確規(guī)定，公務(wù)員要忠于國(guó)家元首和法律，以前者為主；而民主時(shí)代則規(guī)定公務(wù)員忠于憲法及憲法精神。

　　 在1794年公布的《普魯士一般邦法》第二章第十節(jié)規(guī)定，官吏及軍官應(yīng)致力于國(guó)家安全、秩序及福祉之增進(jìn)（第1條）；除一般下屬義務(wù)外，對(duì)國(guó)家元首負(fù)有特別忠誠(chéng)及服從義務(wù)（第2條），以及任命任職后，對(duì)國(guó)家及其職務(wù)有宣誓之義務(wù)。一戰(zhàn)結(jié)束后，威瑪憲法規(guī)定公務(wù)員為國(guó)民全體服務(wù)而為非一黨一派服務(wù)、公務(wù)員的政治信念自由及結(jié)社自由不受限制、對(duì)憲法宣誓等。但1933年希特勒上臺(tái)后，公布的《重振職業(yè)公務(wù)員法》中規(guī)定，所有公務(wù)員以其目前的政治行為，不能保證其隨時(shí)會(huì)毫無保留地貢獻(xiàn)國(guó)家時(shí)，可以予以撤職。公務(wù)員須向帝國(guó)及民族領(lǐng)袖希特勒效忠及服從，并尊重法律及竭誠(chéng)履行職務(wù)。公務(wù)員忠于個(gè)人的義務(wù)達(dá)到了鼎盛時(shí)期。

　　二戰(zhàn)以后德國(guó)頒布的基本法第4項(xiàng)第2款規(guī)定，公務(wù)員是一個(gè)具有公法勤務(wù)與忠誠(chéng)關(guān)系的成員，第5項(xiàng)規(guī)定有關(guān)公務(wù)員的法律須斟酌傳統(tǒng)文官制度原則來規(guī)范，這樣把公務(wù)員的勤務(wù)與忠誠(chéng)義務(wù)提升到憲法層次來規(guī)范。在1957年公布的《聯(lián)邦公務(wù)員基準(zhǔn)法》第35條規(guī)定公務(wù)員系為整個(gè)國(guó)家而非為一黨一派服務(wù)。公務(wù)員須不偏頗（中立的）及公正地履行任務(wù)，于執(zhí)行職務(wù)之際，應(yīng)注重公共利益。公務(wù)員須以其全部行為認(rèn)同基準(zhǔn)法所揭示的自由、民主的基本秩序，并且竭力維護(hù)之。公務(wù)員忠誠(chéng)即忠誠(chéng)于憲法以及憲法所體現(xiàn)的自由、民主、平等的價(jià)值。

　　 我國(guó)《公務(wù)員法》第12條規(guī)定了公務(wù)員忠于憲法是其首要義務(wù)。忠于憲法不僅僅是憲法的條文，更應(yīng)該是憲法所體現(xiàn)的最高價(jià)值。其次忠于法律，忠于職守，具體而言就是要忠于法定的職責(zé)權(quán)限、法定的職權(quán)行使的程序、承擔(dān)法定的義務(wù)。第三要忠誠(chéng)于上級(jí)，規(guī)定公務(wù)員要服從上級(jí)依法作出的決定和命令，但不是盲目服從。第54條又規(guī)定如果公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或命令是錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或撤銷，上級(jí)拒絕改正而被迫執(zhí)行的，后果由上級(jí)承擔(dān)。此條文的深層意義是作為下級(jí)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)依法作出的決定和命令，其實(shí)還是表現(xiàn)為對(duì)法律的忠誠(chéng)，這是一種制度上的忠誠(chéng)，與個(gè)人崇拜有著本質(zhì)的區(qū)別。

　　三、履行忠誠(chéng)義務(wù)的困惑：忠誠(chéng)。還是服從

　　 經(jīng)歷了從帝國(guó)時(shí)代到民主時(shí)代的發(fā)展，德國(guó)公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)理論趨向成熟，在理論與實(shí)務(wù)界，對(duì)于公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)歸納出三大原則：一是針對(duì)職務(wù)行為的忠誠(chéng)原則，它要求“能隨時(shí)會(huì)致力于維護(hù)基本法的自由民主基本秩序者，方可為公務(wù)員，以及公務(wù)員任職前須宣誓尊重德國(guó)基本法及其他法律及竭誠(chéng)執(zhí)行公務(wù)”，不僅僅要求公務(wù)員在履行職責(zé)時(shí)表現(xiàn)出忠于憲法、勤勉盡責(zé)，而且在內(nèi)心上對(duì)憲法及憲政制度忠貞不渝。忠誠(chéng)原則的實(shí)質(zhì)是將公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)從法律與道德倫理兩個(gè)層面上加以強(qiáng)化。二是針對(duì)公務(wù)員政治權(quán)利的節(jié)制與保守原則，公務(wù)員擁有言論自由、參加黨派自由的基本政治權(quán)利，但其職務(wù)行為與政治發(fā)生不可避免的關(guān)系時(shí)，必須保守與節(jié)制，不可為激進(jìn)的政黨作宣傳，亦不可發(fā)表失去中庸的言論。三是針對(duì)公務(wù)員個(gè)人行為的品位原則，它要求公務(wù)員在公務(wù)之外，也應(yīng)該奉行忠誠(chéng)義務(wù)。品位原則就是公務(wù)員在公務(wù)之外應(yīng)該保持品位義務(wù)，即保持令人尊敬的行為義務(wù)。但品位原則對(duì)公務(wù)員的拘束，還應(yīng)遵循比例原則，在必要的、妨害最小的情況下適用。借鑒德國(guó)的理論，公務(wù)員在履行忠誠(chéng)義務(wù)時(shí)，要處理好如下兩大關(guān)系：

　　1．忠誠(chéng)與服從。

　　 服從是尊重、聽從之意，服從的存在，必須有一個(gè)發(fā)號(hào)施令的上級(jí)，為了保證令行禁止，下級(jí)表現(xiàn)為不折不扣的執(zhí)行。服從只是一種執(zhí)行的義務(wù)，不存在抵抗命令權(quán)。服從是屈服于制度性的規(guī)定，不是出于道德上的自愿行為。忠誠(chéng)則兼具道德上的自愿和制度上的強(qiáng)制雙重性質(zhì)，忠誠(chéng)首先表現(xiàn)在道德上的自愿奉獻(xiàn)，其次表現(xiàn)為制度上的強(qiáng)制性規(guī)定，因此，忠誠(chéng)是對(duì)制度的忠誠(chéng)，對(duì)于違反制度規(guī)定的行為，公務(wù)員可以拒絕執(zhí)行，因?yàn)?，拒絕執(zhí)行也表現(xiàn)為對(duì)制度的忠誠(chéng)。服從是忠誠(chéng)的外在表現(xiàn)，但服從不等于忠誠(chéng)。

　　 早在德國(guó)帝國(guó)時(shí)代實(shí)行君主立憲制，國(guó)家主權(quán)并非在民而在君主，公務(wù)員忠誠(chéng)于君主而非憲法、法律是很正常的，在那個(gè)時(shí)代，忠誠(chéng)即服從，服從個(gè)人即忠誠(chéng)于法律。在民主時(shí)代，公務(wù)員是忠誠(chéng)于憲法及憲政精神，一切有違于憲法法律的行為皆被視為對(duì)忠誠(chéng)的背叛。因此，公務(wù)員的忠誠(chéng)從職務(wù)行為擴(kuò)展到非公務(wù)行為以至純粹的私人行為。

　　 我國(guó)《公務(wù)員法》第12條規(guī)定了公務(wù)員“模范遵守憲法和法律”和“服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令”義務(wù)。前者是忠誠(chéng)于憲法和法律以及憲法和法律中所體現(xiàn)的法律精神，后者是服從上級(jí)，但服從表現(xiàn)為服從依法的決定和命令，實(shí)質(zhì)還是忠誠(chéng)（服從）于法律。雖然公務(wù)員的忠誠(chéng)不等于盲目的服從，但結(jié)合第54條分析可以發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員對(duì)于上級(jí)錯(cuò)誤的決定和命令，可以提出建議，但無權(quán)修改或拒絕執(zhí)行，只是由上級(jí)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而已，這樣，公務(wù)員的忠誠(chéng)（服從）義務(wù)，可能演變?yōu)閷?duì)上級(jí)的服從，因?yàn)榉纳霞?jí)，可以免除自己的責(zé)任。第54條進(jìn)一步規(guī)定“公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或命令時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”，在對(duì)于誰是上級(jí)、何謂明顯、法的范圍有多大這些問題無明確答案的情況下，公務(wù)員依此抵抗明顯違法命令的保障機(jī)制極度匱乏，公務(wù)員只能選擇服從，最終無法培育公務(wù)員的公共精神和對(duì)憲法法律的忠誠(chéng)感。

　　2．職權(quán)行為與非職權(quán)行為。

　　 德國(guó)公法學(xué)者拉班德認(rèn)為，所謂忠誠(chéng)，就是在“數(shù)量上”，公務(wù)員因職務(wù)因素，產(chǎn)生不定量的勤務(wù)義務(wù)；在“質(zhì)量上”，即可援引其負(fù)有的忠誠(chéng)義務(wù)，在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，以最大的努力、謹(jǐn)慎及投入全力來完成勤務(wù)。德國(guó)公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的品位原則、節(jié)制與保守原則就是分別針對(duì)公務(wù)員政治權(quán)利和私人生活而言的。節(jié)制與保守原則是針對(duì)公務(wù)員政治行為而言的，就是說公務(wù)員的行為與政治發(fā)生不可避免的關(guān)系時(shí)，包括言論自由、信仰自由等基本權(quán)利，對(duì)其基本權(quán)利予以限制，必須保守與節(jié)制，不可為激進(jìn)的政黨作宣傳，亦不可發(fā)表失去中庸的言論。

　　 從理論上講，對(duì)公務(wù)員職務(wù)的約束，可以一直擴(kuò)充到職務(wù)外行為領(lǐng)域，既然自愿加入公務(wù)員行列，即表示自愿放棄其基本權(quán)利，其在職務(wù)外的私人行為時(shí)，仍受職務(wù)紀(jì)律約束。根據(jù)現(xiàn)代的理念，公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)之外私人時(shí)間，基本權(quán)利之限制，惟有在必要范圍下的最小限度才可以予以拘束，也就是說，品位原則對(duì)公務(wù)員的拘束，還應(yīng)遵循比例原則，在必要的、妨害最小的情況下適用。非職務(wù)行為也要遵守義務(wù)，目的在于保持公務(wù)員的職業(yè)形象。我國(guó)《公務(wù)員法》第53條列舉的15項(xiàng)違反紀(jì)律的事項(xiàng)，即包括職權(quán)行為和非職權(quán)行為，如“參與或支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動(dòng)”、“違反職業(yè)道德、社會(huì)公德”等，就涵括了純粹私人生活領(lǐng)域的事項(xiàng)。即便離開了公務(wù)員隊(duì)伍的人，其一定時(shí)段的行為仍然受忠誠(chéng)義務(wù)的制約，如第102條規(guī)定的擇業(yè)限制。

　　四、忠誠(chéng)的制度性選擇：抗命或服從

　　 公務(wù)員的忠誠(chéng)是一種制度性的忠誠(chéng)，而不是對(duì)個(gè)人的忠誠(chéng)，在公務(wù)員制度安排上，必須消除可能導(dǎo)致公務(wù)員對(duì)個(gè)人忠誠(chéng)的可能。由于公務(wù)員的管理體制，尤其是下級(jí)服從上級(jí)的制度，如沒有相應(yīng)的救濟(jì)制度保障，對(duì)于上級(jí)違法的指令，下級(jí)公務(wù)員在抗命與服從之間的艱難選擇，最終難免陷于制度性忠誠(chéng)而淪為個(gè)人忠誠(chéng)。所涉的制度一是公務(wù)員的抗命權(quán)，二是公務(wù)員的救濟(jì)權(quán)。

　　《公務(wù)員法》從貫徹依法行政原則和避免下級(jí)成為違法行政的工具的雙重角度出發(fā)，第54條中隱含了下級(jí)的抗命權(quán)。針對(duì)錯(cuò)誤的指令，下級(jí)并非擁有絕對(duì)的抗命權(quán)，只有在上級(jí)的決定或命令是明顯違法的時(shí)候，經(jīng)過提請(qǐng)上級(jí)審慎考慮之后，仍被指令執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就意味著，對(duì)于上級(jí)明顯違法的指令，下級(jí)要么拒絕執(zhí)行，要么執(zhí)行后承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。法條的本意就是鼓勵(lì)下級(jí)敢于抵制上級(jí)明顯違法的指令，以達(dá)到依法行政之目的。

　　如果下級(jí)公務(wù)員敢于行使抗命權(quán)，他必須跨越二道障礙：

　　一是實(shí)體障礙，他必須證明上級(jí)的指令是違法的，而不僅僅是錯(cuò)誤；進(jìn)一步而言，他還得證明上級(jí)的指令違反的“法”是什么法；更需證明的是上級(jí)的違法已經(jīng)達(dá)到了明顯的地步。何謂違法，法的范圍，明顯的實(shí)質(zhì)與形式標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)似乎哪一個(gè)都無法證實(shí)。

　　二是程序障礙，下級(jí)要抵抗上級(jí)的命令，必須要提請(qǐng)上級(jí)審慎考慮自己作出的指令，缺乏這個(gè)程序，下級(jí)將承擔(dān)執(zhí)行錯(cuò)誤的責(zé)任。要證明自己，下級(jí)必須提交自己的“申請(qǐng)上級(jí)審慎審查書”和上級(jí)的“不予變更或馬上執(zhí)行書”，索取后者文書，下級(jí)公務(wù)員需要莫大的勇氣。

　　下級(jí)抗命畢竟被認(rèn)為是“犯上”行為，涉及上級(jí)的威信、政令暢通等問題，對(duì)于一個(gè)從濃厚的官本位傳統(tǒng)文化走過來的中國(guó)，實(shí)施中會(huì)遇到各種障礙，壓制著公務(wù)員的抗命行為。面臨無法抗拒的“制度陷阱”，理性的下級(jí)公務(wù)員的理智選擇，就是服從上級(jí)決定。這顯然有悖公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的原本要求。

　　西方法諺道：“有權(quán)利，有救濟(jì)”，意味著沒有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利，在公務(wù)員法中很難看到公務(wù)員的抗命權(quán)能得到有效的救濟(jì)途徑。根據(jù)公務(wù)員法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于公務(wù)員的人事處理，可以行使的救濟(jì)途徑是復(fù)核——申訴——再申訴，整個(gè)救濟(jì)過程始終限制在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，無法通過獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)。在國(guó)外，如法國(guó)，公務(wù)員為了防止行政機(jī)關(guān)侵犯其權(quán)利和利益所具有的最有效的保護(hù)手段，是向行政法院提起越權(quán)之訴，請(qǐng)求撤銷違法的行政決定。[5]公務(wù)員法中拒絕對(duì)公務(wù)員的部分行政處分可以提起訴訟的權(quán)利，主要是基于傳統(tǒng)的“特別關(guān)系理論”，這種理論認(rèn)為國(guó)家與公務(wù)員之間存在一種特別關(guān)系。事實(shí)上，多數(shù)國(guó)家對(duì)公務(wù)員的多數(shù)行政處分是不允許提起訴訟的，但涉及到公務(wù)員的身份、基本地位時(shí)，即允許通過訴訟解決糾紛。如果公務(wù)員抗拒上級(jí)明顯違法的命令而遭受處分，處分的解決最終也是在上級(jí)的控制范圍內(nèi)，那么，下級(jí)就不敢輕易抗命。如果下級(jí)行使抗命權(quán)而遭受制裁，能夠從中立的機(jī)構(gòu)獲得救濟(jì)，下級(jí)將無后顧之憂，敢于抗拒明顯違法的指令，而體現(xiàn)出一種對(duì)法律的忠誠(chéng)，而不是屈從于上級(jí)錯(cuò)誤指令。國(guó)家與公務(wù)員的關(guān)系從“特別關(guān)系理論”走向“公法上的契約關(guān)系”，[6]或者說“從身份到契約”是保證公務(wù)員忠實(shí)于法律的保障。

　　五、公務(wù)員忠誠(chéng)精神的培育

　　 公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)是公務(wù)員與國(guó)家之間的心理契約，心理契約的非對(duì)稱性十分明顯，心理契約的締結(jié)不是基于當(dāng)事雙方的重復(fù)博弈，而是一方對(duì)另一方的期望和對(duì)對(duì)方應(yīng)然義務(wù)的自我意識(shí)，是不一定被認(rèn)可和承諾的單向的利益訴求。[7]作為一種心理契約的忠誠(chéng)義務(wù)，會(huì)隨著主體的主觀自我意識(shí)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)客觀環(huán)境的變化而變化，公務(wù)員忠誠(chéng)精神的培育，必須從主觀的自我義務(wù)認(rèn)識(shí)到客觀的社會(huì)環(huán)境保障實(shí)現(xiàn)雙重人手。

　　1．塑造一個(gè)具有公共精神的行政文化氛圍。

　　公務(wù)員是依法履行公職、為公眾提供服務(wù)、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的國(guó)家工作人員，決定了公共服務(wù)性是公務(wù)員首要的職業(yè)特征，欲成為一個(gè)公務(wù)員，這種公共精神是不可或缺的條件。我國(guó)公務(wù)員精神特色和鮮明時(shí)代特征表現(xiàn)在“熱愛祖國(guó)、忠于人民，求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新，顧全大局、團(tuán)結(jié)協(xié)作，恪盡職守、廉潔奉公”四個(gè)方面，其核心精神就是公務(wù)員的公共精神?，F(xiàn)代政府公共管理理論認(rèn)為，公共精神至少分化為民主精神、法治精神、公正精神和公共服務(wù)精神。通過平等、開放、參與、尊重等機(jī)制來培育公務(wù)員的公共精神，同時(shí)也培育了公眾的公共精神。公務(wù)員與普通公民在雙向、互動(dòng)的層面共建公共精神，共同造就一個(gè)團(tuán)結(jié)、信任、尊重的行政文化氛圍。

　　2．構(gòu)建履行忠誠(chéng)義務(wù)的激勵(lì)機(jī)制：以人為本；績(jī)效考評(píng)；酬薪管理。

　　“忠誠(chéng)”作為一種心理或社會(huì)契約，會(huì)增加雙方對(duì)于共同的事或物的投入，并造成退出障礙或機(jī)會(huì)成本。在一方對(duì)另一方的信任投入后，另一方則給予對(duì)方適當(dāng)?shù)幕貓?bào)。因此，作為主體國(guó)家和公務(wù)員之間必須存在有效的雙向交流機(jī)制，隨時(shí)對(duì)雙方的投入與收益進(jìn)行評(píng)估，尤其是國(guó)家對(duì)公務(wù)員的合理績(jī)效評(píng)估，為公務(wù)員穩(wěn)定地履行忠誠(chéng)義務(wù)提供保障。關(guān)鍵是國(guó)家要構(gòu)建一個(gè)以人為本、績(jī)效考評(píng)、酬薪管理機(jī)制。以人為本意味著把公務(wù)員當(dāng)作一個(gè)“人”來看待，不僅僅是一個(gè)被管理的對(duì)象，將人文關(guān)懷貫徹到公務(wù)員的管理中，擯棄僵化的管理模式。酬薪管理就是對(duì)忠誠(chéng)者的獎(jiǎng)賞，為持續(xù)的忠誠(chéng)提供動(dòng)力。績(jī)效考評(píng)就是對(duì)公務(wù)員的忠誠(chéng)度做合理的測(cè)量。三個(gè)機(jī)制互相支持、相輔相成，缺一不可。

　　3．完善公務(wù)員的保障制度。

　　公務(wù)員的保障制度包括兩個(gè)方面：一是對(duì)公務(wù)員懲罰的種類及程序規(guī)定；二是對(duì)公務(wù)員權(quán)利的保護(hù)。對(duì)公務(wù)員背叛忠誠(chéng)義務(wù)的行為進(jìn)行處罰，是強(qiáng)化公務(wù)員忠誠(chéng)的一種外在手段，后者主要是從積極意義上的、通過對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益的保障，規(guī)范國(guó)家與公務(wù)員之間的身份關(guān)系，強(qiáng)化公務(wù)員忠誠(chéng)感。兩類制度相輔相成，共同構(gòu)成培育公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的制度保障。

　　六、違反公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的懲戒

　　 “忠誠(chéng)”作為一種價(jià)值選擇，其對(duì)應(yīng)的是責(zé)任與義務(wù)的承諾，放棄承諾通常意味著背叛。法律化的忠誠(chéng)，無論市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)多么復(fù)雜，人心多么難以叵測(cè)，失去的“忠誠(chéng)”終究可以得到“補(bǔ)償”。對(duì)背叛忠誠(chéng)的懲罰，首先應(yīng)該是道義上的責(zé)任，包括公務(wù)員的自我譴責(zé)和社會(huì)輿論的譴責(zé)，其次是行政紀(jì)律的處罰，再次是行政法律責(zé)任的追究。忠誠(chéng)既然是公務(wù)員和國(guó)家之間的“心理契約”，要注意培育公務(wù)員倫理道德上的責(zé)任感，塑造行政倫理文化氛圍，在行政責(zé)任和法律責(zé)任潛在保障下，以公共精神鞭策、警示公務(wù)員的履職行為過程。

　　1．道義責(zé)任。

　　公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)首先表現(xiàn)為一種道德倫理上的義務(wù)，公務(wù)員背叛了忠誠(chéng)義務(wù)，將會(huì)產(chǎn)生內(nèi)疚、自我譴責(zé)，同時(shí)，也會(huì)遭遇社會(huì)公眾的譴責(zé)，在來自心靈、外界的雙重壓力下，公務(wù)員將自我察覺到再也不適合繼續(xù)在此崗位工作了，便主動(dòng)辭去公共職務(wù)，這就是公務(wù)員道義責(zé)任的運(yùn)行邏輯。

　　道義責(zé)任并非是法定責(zé)任，往往是一些行政慣例，為此必須完善兩個(gè)機(jī)制建設(shè)。一是政務(wù)透明和權(quán)力制約機(jī)制的建設(shè)，在這種條件下，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的違法亂紀(jì)行為，如果公務(wù)員未主動(dòng)承擔(dān)道義責(zé)任，有關(guān)部門可以啟動(dòng)其他責(zé)任追究程序。二是發(fā)達(dá)的大眾傳媒和輿論監(jiān)督，普通公民察覺到公務(wù)員有背叛忠誠(chéng)義務(wù)的行為，能夠充分、自由、及時(shí)地表達(dá)自己的不滿，以形成強(qiáng)大的輿論壓力，迫使公務(wù)員辭去公職，承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的道義責(zé)任。

　　2．紀(jì)律責(zé)任。

　　 紀(jì)律責(zé)任是公務(wù)員違反了行政紀(jì)律必須承擔(dān)的責(zé)任。紀(jì)律責(zé)任本質(zhì)上是一種內(nèi)部責(zé)任，追究公務(wù)員紀(jì)律責(zé)任的主體是公務(wù)員的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督考核。從理論上講，公務(wù)員的紀(jì)律責(zé)任是介于道義責(zé)任和法律責(zé)任之間的中間責(zé)任。道義責(zé)任是公務(wù)員違反了公務(wù)員最基本的道德要求、觸犯了道德底線而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，故這種責(zé)任追究方式是以社會(huì)輿論、自我良心譴責(zé)為主；法律責(zé)任則是忠誠(chéng)義務(wù)法律化的結(jié)果，是維護(hù)國(guó)家與公務(wù)員之間關(guān)系存在的基本的社會(huì)關(guān)系，是國(guó)家與公務(wù)員之間關(guān)系有效運(yùn)行的保障。法律必須保障其不被破壞，并且明文規(guī)定這種關(guān)系的存在以及違反這種關(guān)系所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；紀(jì)律責(zé)任就應(yīng)該是一種從最基本的道德義務(wù)中演化而來，但未上升到法律層次的責(zé)任?！豆珓?wù)員法》第53條和第58條規(guī)定了公務(wù)員承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的種種形式以及責(zé)任種類，并在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》中得到細(xì)化。

　　3．法律責(zé)任。

　　公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)具有法律義務(wù)的屬性，背叛當(dāng)初的宣誓，就必須承擔(dān)法律責(zé)任。作為一種法律責(zé)任，并非是道義責(zé)任層面的義務(wù)，依靠公務(wù)員自己良心的發(fā)現(xiàn)就可實(shí)現(xiàn)的，同任何法律制度一樣，需要外在的強(qiáng)制性力量。