《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條規(guī)定：公民法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。該條文在立法上確立了我們國家的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是以行政機(jī)關(guān)申請人民法院執(zhí)行為主、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔的制度。

隨著依法行政的日趨完善和行政執(zhí)法力度的不斷加大，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政案件在逐年增加。作為主管全國稅收征收管理工作的國家稅務(wù)總局在今年發(fā)出了《國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管工作的若干意見》，《意見》要求進(jìn)一步加大稅務(wù)稽查力度，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查的重要作用，嚴(yán)厲查處涉稅違法案件，震懾和懲處涉稅犯罪。2004年10月16日，國家稅務(wù)總局在揚(yáng)州舉辦的第四期司局級領(lǐng)導(dǎo)干部輪訓(xùn)班首場專題報告上，總局副局長崔俊慧指出，當(dāng)前，稅務(wù)稽查已由傳統(tǒng)的收入性稽查逐步演進(jìn)為執(zhí)法性稽查。因此，上述信息預(yù)示著今后稅務(wù)非訴案件會有可能增加。所以，作為稅務(wù)執(zhí)法人員有必要熟悉和知曉非訴執(zhí)行的一些知識。

一、稅款征收的處理不適用非訴執(zhí)行

過去，有些同志說：稅務(wù)決定送達(dá)后，納稅人不繳，過了訴訟期，按《行政訴訟法》申請人民法院執(zhí)行不就行了。新《稅收征管法》第88條第3款規(guī)定：當(dāng)事人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定逾期不申請行政復(fù)議也不向人民法院起訴、又不履行的，作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采取本法第四十條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行措施，或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。由此，我們認(rèn)為：1、稅務(wù)處罰決定可以非訴執(zhí)行；2、根據(jù)《行政處罰法》第8條行政處罰的種類的規(guī)定，稅款征收的處理決定不是處罰；新《稅收征管法》也沒有明確稅務(wù)處理決定可以非訴執(zhí)行的條文，相反卻賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)采取稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力，并規(guī)定“不得由法定的稅務(wù)機(jī)關(guān)以外的單位和個人行使”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第八十七條規(guī)定：法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。結(jié)合新《稅收征管法》的規(guī)定，稅款征收恰好是賦予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)但又沒有規(guī)定也可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的一種情形。

二、非訴執(zhí)行依申請而實(shí)施

當(dāng)事人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定逾期不申請行政復(fù)議也不向人民法院起訴、又不履行的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)不申請，人民法院不會實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行措施，所謂不申請，不執(zhí)行，稅務(wù)機(jī)關(guān)的申請是非訴執(zhí)行的唯一啟動方式。

稅務(wù)機(jī)關(guān)非訴執(zhí)行的申請要符合法定條件，《行訴法解釋》第八十六條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：（一）具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；（二）具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；（三）申請人是作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；（四）被申請人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人；（五）被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機(jī)關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)；（六）申請人在法定期限內(nèi)提出申請；（七）被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。人民法院對符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。

因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)在申請非訴執(zhí)行前首先要審查是否符合申請條件。其次要特別注意法定的申請期限，《行訴法解釋》第八十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。通常納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的處罰決定不服的，可以在接到?jīng)Q定書之日起六十日內(nèi)向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)申請復(fù)議，也可在接到?jīng)Q定書之日起三個月內(nèi)直接向人民法院起訴。故擬申請非訴執(zhí)行的案件，稅務(wù)機(jī)關(guān)自送達(dá)之日起要把準(zhǔn)滿三個月后180日內(nèi)的期限。另外申請非訴執(zhí)行需預(yù)先繳納執(zhí)行費(fèi)用，《稅務(wù)行政應(yīng)訴工作規(guī)程》第三十條也規(guī)定，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，必須提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的法律文書和其它必須提交的材料，申請執(zhí)行時，應(yīng)預(yù)交執(zhí)行費(fèi)。

三、非訴執(zhí)行的合法性審查。

稅務(wù)機(jī)關(guān)提出申請后，法院要受理立案，而后按內(nèi)部流程管理轉(zhuǎn)入行政庭，行政庭應(yīng)依法組成合議庭進(jìn)行合法性審查。在行政庭審查準(zhǔn)許執(zhí)行后，根據(jù)“審、執(zhí)”分離制度，交法院執(zhí)行局執(zhí)行。

《行訴法解釋》第九十三條規(guī)定：“人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定；需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行”。既然要對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，就必然存在當(dāng)事人舉證的責(zé)任?！缎性V法解釋》第九十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況以及其他必須提交的材料”。隨著社會的發(fā)展、司法的進(jìn)步，當(dāng)前不少人民法院在受理非訴執(zhí)行案件后，還積極開展舉證聽證會，不僅要求行政機(jī)關(guān)對申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為的合法性及被執(zhí)行人的執(zhí)行能力等進(jìn)行舉證，而且其他當(dāng)事人也可以舉證，特別是被執(zhí)行人。被執(zhí)行人往往以沒有履行義務(wù)的能力為由逃避或拒絕執(zhí)行。究竟有沒有能力，被執(zhí)行人應(yīng)該提供證據(jù)證明自己的主張。

法院在作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定前必須對稅務(wù)處罰等具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，過去大多數(shù)法院采取的書面審，由于考慮到行政執(zhí)法的效率問題，審查常常流于形式。事實(shí)上，法律就非訴執(zhí)行的合法性審查賦予法院較大的自由裁量空間?！缎性V法解釋》第九十五條是這樣規(guī)定的，“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：（一）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。”法律條文中，何為“明顯”的解釋？不同的人有不同的理解。在對稅務(wù)處罰等具體行政行為的合法性審查中，因?yàn)槎愂諛I(yè)務(wù)的專業(yè)性非常強(qiáng)，不熟悉的、稍懂一些的與能熟練掌握稅收業(yè)務(wù)知識的法官對是否明顯違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)是相差甚遠(yuǎn)。但值得一提的是非訴執(zhí)行的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)超過《行政訴訟法》對具體行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，否則一是有違《行政訴訟法》中有關(guān)訴訟權(quán)利的規(guī)定，對放棄訴權(quán)的納稅人來講，等于法律事實(shí)上又賦予納稅人訴權(quán)，二是不能在司法角度維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)益，降低執(zhí)行效率。

四、法院裁定的行政風(fēng)險。

法律規(guī)定人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請后，對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行要作出裁定。裁定的結(jié)果要么由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行，要么裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。對于裁定執(zhí)行的，符合行政機(jī)關(guān)申請的本意，至多出現(xiàn)法院執(zhí)行難的情況，對行政機(jī)關(guān)而言，沒有不利之處。

但是裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)該怎么辦？否定的直接結(jié)果是被申請執(zhí)行的具體行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)無法以司法強(qiáng)制的方式實(shí)現(xiàn)，亦即該具體行政行為不具備法律效力。眾所周知，司法權(quán)高于行政權(quán)，既然法院裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，也就是具體行政行為有《行訴法解釋》第九十五條規(guī)定的“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、明顯缺乏法律依據(jù)或其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”的情況。對法院經(jīng)合法性審查并裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的稅務(wù)行政處罰，象自身有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)不能在裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行后再恢復(fù)該案件的強(qiáng)制執(zhí)行，理由是行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制執(zhí)行違法失效的具體行政行為。但是人民法院在法定期限內(nèi)沒有合法性審查結(jié)果的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知法院撤回申請，稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)恢復(fù)。