問：一開戶單位即出票人因開具空頭支票而被開戶銀行處罰，開戶單位委托的律師認為商業(yè)銀行作為企業(yè)，與開戶單位是平等民事主體不具有行政處罰權，而商業(yè)銀行卻認為自己的處罰依據是中國人民銀行頒布的《支付結算管理辦法》。公說公有理，婆說婆有理，那么出票人與商業(yè)銀行之間究竟是民事法律關系，還是行政法律關系？商業(yè)銀行是否具有處罰權？

答：從行政法律角度看，律師的說法是成立的，商業(yè)銀行與出票人之間應是平等的民事法律關系。因為商業(yè)銀行是企業(yè)，與出票人是由于服務而產生的合同關系，應由《合同法》來規(guī)范。出票人簽發(fā)空頭支票，違反了《合同法》的誠實信用原則，所以出票人必須承擔違約責任，可是承擔違約責任的依據是什么？是雙方簽訂合同時的約定嗎？在實踐中商業(yè)銀行并未與出票人簽訂書面合同，更沒有對違約責任作明確的約定（當然這并不是說商業(yè)銀行與出票人合同關系不成立，他們之間的合同屬于不要式合同，即法律沒有要求特定形式的合同)?！逗贤ā返?23條規(guī)定：“其他法律對合同另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”《票據法》第88條規(guī)定，支票的出票人所簽發(fā)的支票金額不得超過其付款時在付款人處實有的存款金額，否則為空頭支票，禁止簽發(fā)空頭支票。所以出票人必須承擔違約責任。那么承擔違約責任的依據也應是《票據法》。《票據法》第104條規(guī)定，簽發(fā)空頭支票的，情節(jié)輕微，不構成犯罪的，依照國家有關規(guī)定給予行政處罰。那么處罰的機關是誰？又是什么有關規(guī)定？作為與出票人是平等民事關系的商業(yè)銀行是否具備行政處罰權？

《票據管理實施辦法》是由國務院批準，中國人民銀行發(fā)布的行政法規(guī)，其中第31條規(guī)定，簽發(fā)空頭支票的，由中國人民銀行處以票面金額5%但不低于1000元的罰款。此條款明確了中國人民銀行對簽發(fā)空頭支票這種行為具備行政處罰權，中國人民銀行與出票人之間是行政法律關系。但在日常操作中是商業(yè)銀行直接根據中國人民銀行頒布的《支付結算辦法》第125條規(guī)定，出票人簽發(fā)空頭支票，銀行應予以退票，并按票面金額處以百分之五但不低于1千元的罰款。依此是否可以推定是法律、法規(guī)“授權”或是中國人民銀行“委托”商業(yè)銀行行使行政處罰權呢？

一、是法律法規(guī)授權嗎？根據《行政處罰法》第15條規(guī)定，除具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施外，第17條規(guī)定法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施處罰。即法定授權必須具備兩個條件，一是法律、法規(guī)授權；二是具有管理公共事務職能的組織?！吨Ц督Y算辦法》是中國人民銀行頒布的，屬于規(guī)章，低于法律和法規(guī)的效力，而且商業(yè)銀行不是管理公共事務的組織，所以法定授權的推定是不成立的。