最高法27日發(fā)布的關于行訴法若干問題的司法解釋(全文附后)明確，法院可在判決書中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法；另外還可向制定機關提出處理建議，并可抄送制定機關的同級人民政府或上一級行政機關。
第十二屆全國人大常委會第十一次會議于2014年11月1日通過了關于修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實施24年以來的第一次“大修”。針對新行政訴訟法增設的新制度、新規(guī)定，最高法及時制定了關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，并于27日上午以召開新聞發(fā)布會的形式予以公布。
法院可闡明“紅頭文件”是否合法，并提建議
這則司法解釋明確，“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關?！?/p>
最高人民法院行政庭副庭長李廣宇對此表示，行政訴訟法這次修改增加規(guī)定，可以一并請求審查規(guī)范性文件，這是一個非常大的進步。
“所謂規(guī)范性文件，也就是我們日常所俗稱的‘紅頭文件’，紅頭文件是大量的，而且由于它是針對不特定的公眾能夠反復適用，往往涉及面非常廣、持續(xù)的效力非常久。而且如果一旦違法，所帶來的損害是一個具體的行政行為不能和它同日而語的?！崩顝V宇這樣描述“紅頭文件”違法的危害性。
李廣宇注意到，實踐當中，老百姓也對一些機關制定的“紅頭文件”多有垢病，比如有些沒有法律明確依據的亂收費的規(guī)定等等，這都是對群眾的合法權益能夠產生直接影響的。
多年來，行政訴訟法只受理針對具體行政行為的起訴，對所謂的抽象行政行為是不能受理的，所以社會各界，包括學術界，長期以來一直都呼吁要把抽象行政行為也納入行政訴訟的受案范圍。
“這次立法機關在修改行政訴訟法時也順應了社會各界的呼聲，規(guī)定了對規(guī)范性文件可以一并請求審查?！崩顝V宇提醒，但是對規(guī)范性文件的審查也要有一個全面正確的解讀。
是否意味著可對“紅頭文件”提起訴訟？
對此，有記者現場提問：這是否意味著對于“紅頭文件”現在可以提起行政訴訟了？
“首先，這不代表著就可以對抽象行政行為一律直接提起訴訟?！崩顝V宇指出。
他說，行政訴訟法第13條在對受案范圍做排除規(guī)定時并沒有對原來的規(guī)定作出修改，也是對這些行政法規(guī)、規(guī)章，國務院所作出的具有普遍約束力的決定命令，也就是所謂的抽象行政行為還是排除在受案范圍之外的，就因為抽象行政行為具有針對不特定公眾能夠反復適用，不是針對某個具體的個人所作出。
李廣宇解釋稱，由一個具體的個人針對它提起訴訟，事實上是行使了公眾訴訟的權利，他自己就沒有一個“訴”的利益。從學理上講，他提起的這個訴訟就應當是屬于公益訴訟。
李廣宇說，公益訴訟就是它不是一個適格的原告，主張的不是自己的利益，更多主張的是公眾的普遍利益，但是公益訴訟需要有法律的明確規(guī)定，這次行政訴訟法修改也有有關方面、社會各界提出了要增加行政訴訟的公益訴訟的規(guī)定，但是立法機關經過認真研究認為公益訴訟問題還需要作出一些探索和研究，先在實踐當中可以探索，等時機成熟后，等積累了一定的經驗之后在通過修改法律時再把它納入行政訴訟管理。
李廣宇介紹，在公益訴訟還沒有正式寫進行政訴訟法的時候，具體的個人針對抽象行政行為的起訴肯定目前無法納入進來，但是請求在提起行政訴訟的時候針對一個具體行政行為起訴時，可以請求一并審查這個具體行政行為所依據的規(guī)范性文件。
“這實際上就等于通過一個依照抽象性、規(guī)范性文件作出了針對特定個人的、影響他權利義務的具體行政行為，事實上就使得這個規(guī)范性文件藉由具體行政行為和單個的個人建立起了聯系，他也就有了訴的利益，他主張的也就是個人的利益，而不是不特定的公眾的利益了?！崩顝V宇解釋稱。
可請求一并審查的規(guī)范性文件是指哪些？
李廣宇提醒，根據行政訴訟法的規(guī)定，可以請求一并審查的規(guī)范性文件是限于規(guī)章以下，不包括規(guī)章。
“因為規(guī)章以及規(guī)章以上的行政法規(guī)都是受《立法法》調整的，屬于廣義概念上的法律，是一個立法性的行為，而不是具體的行政行為。所以針對它們是不能審查的，而且憲法、立法法，還有一些規(guī)范性文件制定辦法等等也都對監(jiān)督的權限、監(jiān)督的機關作出了規(guī)定?！崩顝V宇說。
具體到規(guī)范性文件怎么審查，李廣宇指出，按照行政訴訟法的規(guī)定和司法解釋進一步的規(guī)定，法院首先要審查規(guī)范性文件的合法性。如果經過審查認為它不合法，不把它作為認定具體行政行為合法的依據。
李廣宇說，新制度更進一步規(guī)定，法院可以在判決書當中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法；另外還可以向制定機關提出處理建議，并且還可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。
李廣宇對此評價稱，“這個處理也是又往前走了一步，不是說不用就可以了，還要建議制定機關對認定不合法的規(guī)范性文件在一定時間內作出修改、廢止等等處理?！?/p>
“我們也聽到過有些方面的反映，說為什么不能規(guī)定‘法院直接對不合法的規(guī)范性文件進行撤銷、確認它無效’？”
李廣宇自問自答說到，這也是世界各國通行的做法，也是考慮到權力的分工，因為對于規(guī)范性文件的處理，它的“立改廢”問題，其他法律規(guī)范是有明確權限規(guī)定的，是要由有權機關依照法定的程序作出這樣的處理，法院能夠向有關機關提出這樣的處理建議，就體現了這種權力的分工。
法釋〔2015〕9號
最高法院關于適用《行政訴訟法》若干問題的解釋
（2015年4月20日最高人民法院審判委員會第1648次會議通過）
為正確適用第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定修改的《中華人民共和國行政訴訟法》，結合人民法院行政審判工作實際，現就有關條款的適用問題解釋如下：
第一條人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。
對當事人依法提起的訴訟，人民法院應當根據行政訴訟法第五十一條的規(guī)定，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應當當場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀后七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。
起訴狀內容或者材料欠缺的，人民法院應當一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正并符合起訴條件的，應當登記立案。當事人拒絕補正或者經補正仍不符合起訴條件的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。
當事人對不予立案裁定不服的，可以提起上訴。
第二條行政訴訟法第四十九條第三項規(guī)定的“有具體的訴訟請求”是指：
（一）請求判決撤銷或者變更行政行為；
（二）請求判決行政機關履行法定職責或者給付義務；
（三）請求判決確認行政行為違法；
（四）請求判決確認行政行為無效;
（五）請求判決行政機關予以賠償或者補償；
（六）請求解決行政協議爭議；
（七）請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件；
（八）請求一并解決相關民事爭議；
（九）其他訴訟請求。
當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當予以釋明。
第三條有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：
（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；
（二）超過法定起訴期限且無正當理由的；
（三）錯列被告且拒絕變更的；
（四）未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；
（五）未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機關申請復議的；
（六）重復起訴的；
（七）撤回起訴后無正當理由再行起訴的；
（八）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；
（九）訴訟標的已為生效裁判所羈束的；
（十）不符合其他法定起訴條件的。
人民法院經過閱卷、調查和詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。
第四條公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。
第五條行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。
第六條行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。
行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復議機關改變原行政行為”，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。
第七條復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。
第八條作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。
第九條復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性。
作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任。
第十條人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對復議決定一并作出相應判決。
人民法院判決撤銷原行政行為和復議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。
人民法院判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當同時判決撤銷復議決定。
原行政行為合法、復議決定違反法定程序的，應當判決確認復議決定違法，同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。
原行政行為被撤銷、確認違法或者無效，給原告造成損失的，應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任；因復議程序違法給原告造成損失的，由復議機關承擔賠償責任。
第十一條行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協議。
公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：
（一）政府特許經營協議；
（二）土地、房屋等征收征用補償協議；
（三）其他行政協議。
第十二條公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規(guī)定。
中偉律師 所訓：律師是一種信仰，律師是一種責任，律師是良知，律師是正義，律師是愛……
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