PPP在運(yùn)用過程中也有失敗的教訓(xùn)，通過對幾個典型失敗案例的分析，亦能避免今后犯類似的錯誤。
01墨西哥國家電信公司
1990年，卡洛斯·埃魯收購了墨西哥國家電信公司(Telmex)。Telmex控制全墨90%以上的電話業(yè)務(wù)，因而埃魯可以制定高于任何發(fā)達(dá)國家的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而用戶除了按其要求繳費(fèi)別無他法。
埃魯還通過吞并美洲移動“搶奪”了墨西哥72%的移動電話客戶和70%的互聯(lián)網(wǎng)用戶。如今Telmex市值3660億美元，埃魯也成為2013年世界首富，但更多的人指責(zé)埃魯通過壟斷暴富，阻礙國家經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展，侵害消費(fèi)者利益。
評價：規(guī)模經(jīng)濟(jì)與壟斷具有天然聯(lián)系，壟斷排斥競爭，阻礙技術(shù)進(jìn)步，這一點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)化行業(yè)(如電信、鐵路和電網(wǎng)等)表現(xiàn)尤為突出。墨西哥的教訓(xùn)就在于反壟斷法缺位，監(jiān)管不力直接導(dǎo)致埃魯具有單邊定價權(quán)。
02土耳其公用設(shè)施的“泛市場化”
2002年伊始，土耳其通過基礎(chǔ)設(shè)施與公共工程的私有化加速國家的市場化。到2009年，共有6個港口、8條收費(fèi)高速公路、2座跨海大橋、數(shù)家大型電廠、多家公立醫(yī)院及國家電信陸續(xù)被賣給包括跨國公司在內(nèi)的私人部門。
對私人部門的漲價沖動，政府通過向居民發(fā)放“生活直補(bǔ)”來解決。然而，缺乏監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施壟斷成風(fēng)，“生活直補(bǔ)”跟不上收費(fèi)漲價，財政被企業(yè)“牽著鼻子走”，加之壟斷帶來的尋租與貧富分化，民眾怨聲四起，終于釀成2011年的全國性騷亂。
評價：在微觀領(lǐng)域，市場具有效率優(yōu)勢，但在宏觀層面，沒有政府的監(jiān)管與平衡，最終誰的利益都無法保障，指望通過單一補(bǔ)貼手段來解決市場“失靈”問題極易陷入“補(bǔ)貼泥潭”，實(shí)為“懶政”。
03澳大利亞的“競價售電”
澳大利亞的供電系統(tǒng)由私人運(yùn)營，供電全國聯(lián)網(wǎng)，發(fā)電廠“競價上網(wǎng)”，隨行就市。高峰時段用電量超負(fù)荷，“競價上網(wǎng)”變成了發(fā)電企業(yè)競價售電。企業(yè)在賣更多的電給商業(yè)機(jī)構(gòu)的同時對居民用電實(shí)行限量，電價攀高也導(dǎo)致政府無力為公共設(shè)施支付賬單。2009年熱浪肆虐澳大利亞，導(dǎo)致許多老人和兒童喪生，一個很重要的原因就是熱浪發(fā)生時居民和公立醫(yī)院用電量反而被減少甚至停供。
評價：逐利是資本的本性，但電力供應(yīng)帶有公共性質(zhì)，競價用電導(dǎo)致作為弱勢群體的居民，特別是低收入者切身利益受損。相比之下，羅馬尼亞對電商實(shí)行牌照特許、配額及峰值調(diào)節(jié)等手段，私人負(fù)責(zé)發(fā)電，國家電力公司作為非盈利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整合電能和電網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)營，較好地避免了發(fā)電商的價格歧視。
04哥倫比亞的擔(dān)?！鞍ぁ焙湍鞲?、葡萄牙的行政干預(yù)
上世紀(jì)90年代，為鼓勵私人部門參與提供公共產(chǎn)品，哥倫比亞政府為多個機(jī)場和收費(fèi)公路項(xiàng)目的收入提供擔(dān)保，并與獨(dú)立發(fā)電商簽訂長期購電協(xié)議，承諾公用事業(yè)付款。截止到2005年，由于項(xiàng)目收入低于預(yù)期，哥倫比亞政府已經(jīng)向私人部門支付了20億美元，許多項(xiàng)目的運(yùn)營期限長達(dá)30-50年，令政府的“擔(dān)保之路”漫長，財政不堪重負(fù)
。墨西哥政府為促成PPP項(xiàng)目，強(qiáng)迫國有商業(yè)銀行向收費(fèi)公路項(xiàng)目提供融資，結(jié)果由于公路收益低于預(yù)期加上利率上升，政府不得不接管這些項(xiàng)目，并承擔(dān)了近百億美元債務(wù)。葡萄牙政府在國際金融危機(jī)爆發(fā)后通過濫用PPP模式變相舉債，直接引發(fā)了2011年葡萄牙財政危機(jī)，遭到歐盟的嚴(yán)厲警告。
評價：一般來說，政府更適合分擔(dān)法律變更、政治目的、軍事戰(zhàn)爭等宏觀層面的風(fēng)險，企業(yè)更擅長于應(yīng)對微觀層面的經(jīng)營風(fēng)險。在本案中，哥倫比亞和墨西哥政府自我定位錯誤，濫用擔(dān)保，承擔(dān)了本不屬于政府承擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險，而葡萄牙的教訓(xùn)說明推廣PPP須有規(guī)劃，無序?yàn)E用會加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。
05杭州灣跨海大橋
出于對預(yù)期效益的樂觀評估，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本，17家民營企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎(chǔ)工程成為國家級重大交通項(xiàng)目融資模板。然而現(xiàn)在投資入股的民企又紛紛轉(zhuǎn)讓股份，退出大橋項(xiàng)目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項(xiàng)目80%的股份。
通車五年后，項(xiàng)目資金仍然緊張，2013年全年資金缺口達(dá)到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費(fèi)收入全年僅為6.43億元。按照30年收費(fèi)期限，可能無法回收本金。
評價：第一，《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預(yù)測到2010年大橋的車流量有望達(dá)到1867萬輛，但2010年實(shí)際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30%以上。嚴(yán)重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯誤。第二，大橋項(xiàng)目從規(guī)劃到建成的10年間多次追加投資，從規(guī)劃階段的64億元到2011年的136億元，投資累計追加1倍還多，參股的民企已先期投入，只能繼續(xù)追加，最終被“套牢”。第三，2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來，杭州灣第三跨海工程錢江通道2014年底也將通車，另外寧波杭州灣大橋、舟山-上?？绾８咚?、杭州灣鐵路大橋等項(xiàng)目也已納入地方或國家規(guī)劃，未來車流量將進(jìn)一步分流，合同與規(guī)劃的嚴(yán)重沖突令項(xiàng)目前景更加黯淡。
06匯津中國(長春)污水處理有限公司
作為國內(nèi)首家合資公用事業(yè)項(xiàng)目，長春市排水公司于2000年初與香港匯津公司合資建立匯津(長春)污水處理有限公司(即匯津長春)，合同期限為20年。同年7月，市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項(xiàng)目投產(chǎn)并正常運(yùn)行。然而從2002年開始，排水公司就拖欠匯津長春污水處理費(fèi)，而從2003年3月起停止付費(fèi)。為解決爭議，匯津公司邀請吉林省外經(jīng)貿(mào)廳出面調(diào)解，在調(diào)解會上匯津公司得知市政府已于2003年2月廢止了《專營辦法》。
匯津公司認(rèn)為《專營辦法》是政府為支持項(xiàng)目而做出的行政許可和行政授權(quán)，廢除《專營辦法》等于摧毀了項(xiàng)目運(yùn)營基礎(chǔ)。在多次調(diào)解無果的情況下，匯津公司于2003年8月向長春市中院起訴長春市政府，而長春市政府認(rèn)為匯津與市排水公司所簽訂的《合作經(jīng)營合同書》是一份不平等合約，廢止《專營辦法》是為了貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，屬于依法行政。敗訴后匯津公司又上訴至吉林省高院，期間匯津長春停產(chǎn)，數(shù)百萬噸污水直接排入松花江，是為轟動一時的“匯津事件”。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，最終長春市政府將匯津長春回購。
評價：上世紀(jì)90年代初，我國城市化進(jìn)程很快，而財政無力支付巨額基礎(chǔ)建設(shè)資金，紛紛引入境外投資者并承諾固定回報，原本低回報，以穩(wěn)定見長的水務(wù)在我國漸成暴利行業(yè)。為此，國務(wù)院于1998年下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，對此類問題作出了禁止性規(guī)定。然而在《通知》發(fā)出2年后，匯津長春項(xiàng)目還能獲得審批立項(xiàng)，說明地方政府可能在報批過程中打了“擦邊球”，有關(guān)部門也涉嫌監(jiān)管不力。
07山東華中發(fā)電項(xiàng)目
中華發(fā)電項(xiàng)目總投資168億元人民幣，裝機(jī)規(guī)模300萬千瓦，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同發(fā)起的中華發(fā)電有限公司承擔(dān)，合作經(jīng)營期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。該項(xiàng)目是我國迄今為止裝機(jī)規(guī)模最大、貸款額最高的BOT電力項(xiàng)目，也被譽(yù)為1998年中國最佳PPP項(xiàng)目。為了促成合作，項(xiàng)目公司與山東電網(wǎng)簽署了《運(yùn)營購電協(xié)議》，約定了每年的最低售電量。
根據(jù)1998年原國家計委簽署的諒解備忘錄，已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價，基本保障了項(xiàng)目收益。然而在2002年10月菏澤電廠新機(jī)組投入運(yùn)營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度，這一電價無法滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營，更糟的是從2003年開始，山東省發(fā)改委將中華發(fā)電與山東電力間的最低購電量從5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力仍須以計劃內(nèi)電價購買5500小時的電量，價差由山東電力自行填補(bǔ)，導(dǎo)致合作無法為繼，項(xiàng)目收益銳減。
評價：中華發(fā)電項(xiàng)目案例說明決策者在引入項(xiàng)目時缺乏長遠(yuǎn)考慮，“固定回報”承諾導(dǎo)致合作雙方現(xiàn)在進(jìn)退兩難。1998年的中國計劃經(jīng)濟(jì)成分更多，競爭壓力較小。然而近年來伴隨國企改制，國家電力公司被拆分為大唐電力、山東國電、國電電力、中電國際、華能集團(tuán)五大發(fā)電集團(tuán)公司，競爭壓力倒逼發(fā)電企業(yè)“競價上網(wǎng)”，中華發(fā)電項(xiàng)目合作雙方之間的《運(yùn)營購電協(xié)議》已失去繼續(xù)執(zhí)行的體制機(jī)制基礎(chǔ)，這一深刻的教訓(xùn)啟示今后的合作項(xiàng)目一定要充分預(yù)見風(fēng)險，構(gòu)建科學(xué)分擔(dān)機(jī)制。
08天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠
雙港垃圾焚燒發(fā)電廠系天津市政府與泰達(dá)股份有限公司合作的BOT項(xiàng)目，后者投資5.4億元人民幣，工程設(shè)計能力為年處理垃圾40萬噸，占天津年生活垃圾總量的25%，特許經(jīng)營期30年。
但是目前項(xiàng)目運(yùn)營并不樂觀，一是伴隨焚燒垃圾產(chǎn)生的二惡英氣體有致癌因素的傳播導(dǎo)致周邊居民恐慌，上訪投訴乃至群體事件不斷。二是合同規(guī)定由于約定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，政府提供財政補(bǔ)貼，但是對補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義，導(dǎo)致項(xiàng)目公司承擔(dān)了收益不足的風(fēng)險。如2012年財政補(bǔ)貼不足5800萬元，僅占公司主營業(yè)務(wù)收入的1.25%，現(xiàn)在是企業(yè)叫屈，公眾不買賬，項(xiàng)目進(jìn)退維谷。
評價：雙港垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目案例反映了一些地方政府從早期的“越位”變成現(xiàn)在的不作為，而公眾不滿是因?yàn)橐酝胤秸O(jiān)管不力而引發(fā)信任危機(jī)，同時項(xiàng)目選址也缺乏必要的聽證程序，從而引發(fā)群體事件。
09蘭州威立雅水務(wù)水污染事件
不久前，蘭州市威立雅水務(wù)集團(tuán)公司檢測顯示出廠水苯含量、自流溝苯含量遠(yuǎn)超出國家限值的10微克/升，導(dǎo)致蘭州主城區(qū)的城關(guān)、七里河、安寧、西固四區(qū)居民生活用水停供4天，后經(jīng)查明系蘭州石化管道泄漏所致。
評價：看似偶然，實(shí)則必然。一方面，蘭州威立雅每年的投入預(yù)算很低，幾乎無法維持供水系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。技術(shù)設(shè)施疏于維護(hù)保養(yǎng)，才導(dǎo)致如此嚴(yán)重的水污染事件。另一方面，當(dāng)初威立雅為獲得45%的股權(quán)已經(jīng)付出了極高的投標(biāo)價，而蘭州水價4年來一直未漲，公司處于虧損狀態(tài)，無力也不愿出資維護(hù)更新設(shè)施，這些風(fēng)險當(dāng)初是否被合作雙方考慮到，反映在合同當(dāng)中，并約定分擔(dān)解決機(jī)制，這不僅是威立雅的事，更需要蘭州市政府反思。
PPP項(xiàng)目推廣的四大病因
我們將總結(jié)2015年的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從亂象中識別真相，推進(jìn)PPP模式推廣的進(jìn)程。
項(xiàng)目名實(shí)不符。
PPP項(xiàng)目的核心就是要求公平和公正的原則，無論是社會資本還是政府都要承擔(dān)起自己的責(zé)任，該誰承擔(dān)的風(fēng)險就由誰來承擔(dān)。任何一方希望占便宜的心理，都會給項(xiàng)目留下隱患，迫使項(xiàng)目中止或終止。目前市場上出現(xiàn)了明股實(shí)債的項(xiàng)目?！懊鞴蓪?shí)債”也叫“假股真?zhèn)?，通常這種交易表面上是股權(quán)融資，交易的背后常有股權(quán)回購條款，或帶有特定時間、特定觸發(fā)條件的強(qiáng)制性股權(quán)交易條款。這種不合理的交易將使得債務(wù)風(fēng)險成數(shù)倍增加
【實(shí)相】政府為了吸引社會資本，明股實(shí)債，似乎失去了PPP項(xiàng)目的意義，使得原有債務(wù)風(fēng)險成倍增加?！癙PP”中第三個“P”是合作伙伴關(guān)系。社會資本牟利正常，可是謀暴利就不正常了。這種現(xiàn)象也有多種因素：第一，一些地方政府機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)PPP知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);第二，社會資本求短期利益，希望快進(jìn)快出，牟取暴利;第三，社會觀念。在政府轉(zhuǎn)變職能轉(zhuǎn)變過程中，政府更需要改變觀念。PPP項(xiàng)目需要市場化運(yùn)作，政府缺乏PPP項(xiàng)目知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以通過雇傭第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得專業(yè)咨詢和指導(dǎo)，以保障PPP項(xiàng)目的成功落地。
PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊。
對于大型復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，需要有經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢顧問、金融顧問、財務(wù)顧問、法律顧問和技術(shù)顧問等專業(yè)顧問，每個專業(yè)顧問在PPP項(xiàng)目中都有自己角色定位與相應(yīng)的職責(zé)(詳細(xì)內(nèi)容可參見《政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)與能力建設(shè)》)。小型項(xiàng)目只需要具有金融、財務(wù)、法律能力的咨詢公司即可。
我國PPP模式正式推廣一年來，PPP市場最大問題就是PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊。一些非專業(yè)機(jī)構(gòu)渾水摸魚，在市場還處于懵懂的階段，政府缺乏項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會資本缺少項(xiàng)目知識的情況下，進(jìn)入市場，進(jìn)行劣質(zhì)咨詢，甚至根本談不上咨詢。這使得項(xiàng)目中止情況也較多。遇到專業(yè)問題，這些公司根本不能解決，如社會資本的退出機(jī)制，融資結(jié)構(gòu)設(shè)計等。社會資本中途找專業(yè)機(jī)構(gòu)，解決這些問題的不在少數(shù)。
【實(shí)相一】PPP項(xiàng)目的相關(guān)培訓(xùn)工作需要繼續(xù)進(jìn)行。普及PPP相關(guān)知識，分享PPP相關(guān)經(jīng)驗(yàn)是清理PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的最佳方式。操作方有了這些基礎(chǔ)知識不會被那些非專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)鉆空子。
【實(shí)相二】PPP模式不僅會推動專業(yè)時代的到來，同樣會推動合作時代的到來。各類專業(yè)機(jī)構(gòu)都有各自的特長，各自的專業(yè)、各自的角色分擔(dān)，所以專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)要改變相互排擠、相互打擊的習(xí)慣，需求互補(bǔ)合作，以人之長補(bǔ)己之短，相互協(xié)作，完成復(fù)雜PPP項(xiàng)目的咨詢工作，保障PPP項(xiàng)目的執(zhí)行與運(yùn)營。
低價競標(biāo)。
由于一些地方政府的低價招標(biāo)導(dǎo)向，使得PPP市場上出現(xiàn)兩種低價競標(biāo)現(xiàn)象：第一，專業(yè)咨詢公司惡意低價競標(biāo);第二，項(xiàng)目運(yùn)營方惡意低價競標(biāo)。
專業(yè)咨詢公司惡意低價競標(biāo)。在PPP項(xiàng)目大量推廣過程中，專業(yè)咨詢市場出現(xiàn)了瘋狂搶項(xiàng)目的情況，惡意低價競爭以獲取項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目市場初期，政府缺乏PPP項(xiàng)目相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會資本缺乏PPP項(xiàng)目相關(guān)知識。這些實(shí)際情況使得許多非專業(yè)機(jī)構(gòu)鉆了空子，在市場上高歌不止，以不合理的低價，屢屢獲標(biāo)。專業(yè)機(jī)構(gòu)上百萬可以做的單子，這些會報出10萬標(biāo)的，以極低價格擊敗專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。個別地方政府也是無知者無畏，竟然直接采用，區(qū)區(qū)10萬不會出大問題，做不成就做不成了。事實(shí)上，這類低報價的PPP項(xiàng)目根本就做不成，即便僥幸做成了，也會讓地方政府在未來買大單，甚至是引發(fā)社會問題。
【實(shí)相】PPP模式具有項(xiàng)目生命周期長、過程復(fù)雜、參與方多、涉及專業(yè)多且要求水準(zhǔn)高等特征。這些特征不僅對我國政府的管理提出了更多的要求和挑戰(zhàn)，而且對于專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)也提出了良好的道德和高標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)服務(wù)的要求。
PPP市場將推動專業(yè)時代的來臨，專業(yè)時代意味著對專業(yè)和知識的尊重，也意味著對專業(yè)和知識價值的認(rèn)可;嘴上說著尊重專業(yè)和知識，手里付著白菜價格去要求高質(zhì)量的服務(wù)，這并不現(xiàn)實(shí)，只是掩耳盜鈴。尊重專業(yè)和知識也是時代的進(jìn)步，更是一個國家文明程度的標(biāo)志。
項(xiàng)目運(yùn)營方惡意低價競標(biāo)。許多傳統(tǒng)項(xiàng)目，如水務(wù)、污水處理等，項(xiàng)目方通常就是PPP項(xiàng)目中的社會資本方。當(dāng)前此類PPP項(xiàng)目市場中，項(xiàng)目運(yùn)營方為了拿到項(xiàng)目，惡意低價競標(biāo)，造成了市場混亂，失去了公平。一些項(xiàng)目方以遠(yuǎn)低于市場正常價格的數(shù)十倍獲標(biāo)。試問項(xiàng)目方如何保證質(zhì)量?政府采取低價競標(biāo)真的獲利了嗎?市場上，項(xiàng)目運(yùn)營方資質(zhì)不夠，服務(wù)質(zhì)量低劣等情況更是屢見不鮮。低價背后就是代價。
【實(shí)相】PPP項(xiàng)目的執(zhí)行過程和運(yùn)營過程，需要科學(xué)的監(jiān)管體系來保駕護(hù)航。惡意低價競標(biāo)也好，蓄意低價競標(biāo)也罷，這些把戲在科學(xué)的監(jiān)管體系下都會原形畢露。監(jiān)管體系科學(xué)了，有了科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)來衡量服務(wù)質(zhì)量，渾水摸魚的企業(yè)就不敢冒頭，更不敢低價擾亂市場。
變相包裝。
隨著PPP模式的推廣，各地方政府也紛紛公布大量PPP項(xiàng)目，希望獲得社會資本的青睞，更希望通過這種新的融資方式來補(bǔ)充財政支出或解決地方的存量債務(wù)。在這數(shù)量龐大的PPP項(xiàng)目中，出現(xiàn)了諸多假PPP項(xiàng)目，變相包裝項(xiàng)目。
【實(shí)相一】PPP項(xiàng)目只是可行性項(xiàng)目的完成或政府采購機(jī)制中一種比較好的解決方法;不要誤讀PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的唯一方式。
【實(shí)相二】不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目都可以采用PPP模式。
【實(shí)相三】“PPP”中第一個P代表政府，但是更確切的是政府只是代表公眾在行使這個合作的權(quán)利而已，政府是百姓的代表，忘掉了百姓的利益，最后買單的還是政府。財政部的由獎代補(bǔ)的政策非常好，可以消除一批變相包裝的項(xiàng)目，維護(hù)好PPP市場秩序。
律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌：市場經(jīng)濟(jì)，就是法治經(jīng)濟(jì)。無商不活，無法不穩(wěn)。律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌
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