編者按：2013年12月召開的十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議一個(gè)重要議題是審議行政訴訟法修正案草案。這也是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來首次啟動(dòng)大修。
有關(guān)專家表示，行政訴訟法頒布之初，因其首次將“民告官”作為一種法律制度確定下來，曾被認(rèn)為是巨大突破。然而這部法律實(shí)施23年以來，“民告官”之路走得并不順暢，行政訴訟法在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗有爭議，實(shí)踐過程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”。
而盤點(diǎn)近年來海南的“民告官”案件也會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這些案件中，屢戰(zhàn)屢敗的往往是老百姓一方，笑到最后的往往是政府部門。
人民網(wǎng)海南視窗3月9日電（記者寧遠(yuǎn)）2014年的春節(jié)，瓊海市博鰲鎮(zhèn)居民萬中權(quán)是在無比沮喪的心情中度過的，因?yàn)榫驮谀昵?，他收到了海南國土環(huán)境資源廳作出的《行政復(fù)議不予受理決定書》，決定不予受理他就瓊海市國土環(huán)境資源局之前作出的收回他和另外10戶人家土地使用權(quán)的文件的行政復(fù)議。從2010年開始，為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，他已經(jīng)記不清楚到底和政府部門打了多少次官司，但幾乎都是以敗訴告終。
同樣沮喪的還有昌江棋子灣瓊昌旅游開發(fā)公司的總經(jīng)理陳瓊幫。為了要回棋子灣50畝土地的開發(fā)權(quán)，他和昌江縣政府及有關(guān)部門打了6年的官司并最終勝訴，也拿到了政府的賠償；但讓人想不到的是，2013年法院啟動(dòng)再審程序，撤銷了之前的判決，這意味著他之前11年的的付出和努力或?qū)⒏吨T東流。
但萬中權(quán)、陳瓊幫并不是“倒霉”的少數(shù)派，人民網(wǎng)記者盤點(diǎn)海南近年來影響較大的行政訴訟案件發(fā)現(xiàn)，在“民告官”案件中，老百姓最終勝訴的微乎其微。
“海南行政訴訟第一案”結(jié)果被改寫
2001年5月31日，經(jīng)海南省昌江縣政府批準(zhǔn)，瓊昌公司與昌化鎮(zhèn)政府簽訂《協(xié)議書》，約定昌化鎮(zhèn)政府出讓棋子灣旅游區(qū)內(nèi)的50畝土地給瓊昌公司，并給予瓊昌公司選擇部分公共用地、公共海灘開發(fā)景點(diǎn)的權(quán)利。作為招商引資開發(fā)棋子灣渡假休閑旅游項(xiàng)目，政府相關(guān)部門為瓊昌公司辦理了立項(xiàng)、環(huán)評等相關(guān)手續(xù)，并繪制了用地紅線圖。
隨后，瓊昌公司先后投入了300多萬資金對棋子灣景點(diǎn)進(jìn)行了開發(fā)，將棋子灣這個(gè)不知名的地方，打造成了世界出名的風(fēng)景區(qū)，并納入海南省的旅游總規(guī)。2003年，昌江縣、昌化鎮(zhèn)兩級政府單方毀約，用一份《縣長辦公會(huì)議紀(jì)要》中止了之前和瓊昌公司簽訂的棋子灣開發(fā)合同，強(qiáng)行拆除了瓊昌公司建設(shè)的旅游設(shè)施。
為維護(hù)自身合法權(quán)益，瓊昌公司遂依法提起行政訴訟，海南省高級人民法院終審判決確認(rèn)了《協(xié)議書》的法律效力，保護(hù)了瓊昌公司依法在棋子灣享有的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，并判令昌江縣和昌化鎮(zhèn)政府共同賠償因其侵犯瓊昌公司經(jīng)營權(quán)而給瓊昌公司造成的經(jīng)濟(jì)損失730390元。2007年昌化鎮(zhèn)政府向昌江人民法院重新起訴請求撤銷判決被駁回；2008年昌江縣和昌化鎮(zhèn)政府在海南省一中院強(qiáng)制執(zhí)行下進(jìn)行協(xié)調(diào)，雙方對賠償款進(jìn)行了友好協(xié)商，簽訂賠償《協(xié)議》最后一次性支付賠償70余萬元。
2009年，昌江縣政府就該行政賠償案向海南省高院申請?jiān)賹?，省高院舉行聽證后，認(rèn)為不符合立案再審條件，未予立案。同時(shí)，昌江縣政府還向海南省人民檢察院申請抗訴，但因其請求沒有法律依據(jù)，省檢察院立案審查后未提起抗訴。
這一“民告官”案因曠日持久并被媒體廣泛報(bào)道而一直被各界關(guān)注，甚至被稱為“海南行政訴訟第一案”，該案的終審判決結(jié)果曾作為政府應(yīng)依法行政的典型案例，被編入中國政法大學(xué)行政法教案。
2012年5月，昌江縣政府再次以該案的判決適應(yīng)法律法規(guī)錯(cuò)誤、判決結(jié)果已嚴(yán)重影響該縣對棋子灣度假區(qū)開發(fā)為由，請求省高院對此案提起再審。省高院審判委員會(huì)討論后，決定由該院另行組成合議庭進(jìn)行再審，并于2012年11月下達(dá)決定再審的行政裁定。
2013年下半年，海南省高院作出再審判決，撤銷了該院2006年作出的判決瓊昌公司勝訴的判決書。對于這一判決，陳瓊幫難以接受，目前，他正在通過各種途徑進(jìn)行申訴，希望能夠討回一個(gè)公正的結(jié)果。
政府“先賣土地再拆遷”照樣勝訴
陳瓊幫為了討回棋子灣50畝土地的開發(fā)權(quán)和政府打官司打得身心俱疲，萬中權(quán)等為了保住自家的房屋也付出了諸多艱辛。
2010年9月，瓊海市規(guī)劃建設(shè)局發(fā)出拆遷公告，稱經(jīng)瓊海市政府批準(zhǔn)，瓊海市土地儲(chǔ)備整理交易中心收回萬中權(quán)等11戶居民住所所在的博鰲鎮(zhèn)教師街土地，作為博鰲鎮(zhèn)亞洲論壇綜合服務(wù)區(qū)及配套項(xiàng)目工程建設(shè)用地。
萬中權(quán)等居民隨后在"中國土地市場網(wǎng)"上發(fā)現(xiàn)，海南省瓊海市國土環(huán)境資源局公布的信息顯示，早在2010年2月25日，他們住所的土地使用權(quán)已由瓊海市政府批準(zhǔn)出讓給了海南某地產(chǎn)投資公司，進(jìn)行商業(yè)用途的開發(fā)。
這些居民認(rèn)為，該地塊在未被依法收回的情況下，瓊海市有關(guān)部門就將其出讓給地產(chǎn)投資公司的行為，違反了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。另外，房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還未談妥，有關(guān)部門就掛牌出讓該土地，且該土地并非用于公共用途。
在這些居民的據(jù)理力爭和媒體廣泛關(guān)注下，瓊海市有關(guān)部門暫時(shí)停止了對萬中權(quán)等人房屋的出讓及征收拆遷。但征收拆遷決定始終像達(dá)摩斯克利之劍一樣懸在他們頭上，為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，萬中權(quán)等7戶居民將瓊海市政府告上法院，要求法院撤銷政府的行政行為。
萬中權(quán)已經(jīng)記不太清楚，從2010年開始，他和其他幾戶居民為了保住自己的房子究竟打了多少次官司，跑了多少趟法院和相關(guān)行政機(jī)關(guān)，雖然法院在審理中也認(rèn)為有關(guān)行政行為“有瑕疵”，但最終得到的結(jié)果卻令他們失望甚至絕望：“對于這樣明顯錯(cuò)誤的行政行為，法院都要判我們敗訴，行政機(jī)關(guān)也不受理我們的行政復(fù)議，真不知道這天下哪里還有說理的地方？”萬中權(quán)說，在海南處處碰壁后，下一步他也只能向國務(wù)院申請行政復(fù)議了。
政府可以“先征收再公示”？
根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，政府部門在做出征收決定之前，應(yīng)當(dāng)對補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布征求意見，征求意見不得少于30日。但文昌市政府在對一處房屋進(jìn)行征收時(shí)，卻是先作出征收決定，而后再對拆遷補(bǔ)償方案進(jìn)行公示。拆遷戶認(rèn)為文昌市政府這樣本末倒置的做法嚴(yán)重違反了征地程序，并據(jù)此將其訴至法院。
文昌市政府本次征收的地塊位于文昌市文清大道西南側(cè)（凌村橋）地段，涉及6666.67平米國有土地使用權(quán)（國有土地使用證為文國用（2004）第W0102170號(hào)），及地上的2116.4平米廠房的產(chǎn)權(quán)，其所有人為李X江。2009年，因文昌市人民醫(yī)院搬遷擴(kuò)建工程需要，文昌市政府作出《關(guān)于同意收回李X江土地使用權(quán)的批復(fù)》，隨后文昌市國土資源局和李X江以共同委托方式和分別委托方式先后數(shù)次委托評估機(jī)構(gòu)對該塊土地進(jìn)行估價(jià)，但評估價(jià)格均未得到雙方的一致認(rèn)可。
2010年1月，文昌市國土局作出《關(guān)于收回國有土地使用權(quán)告知的函》，李X江對此提出異議；3月，文昌市政府作出《關(guān)于有償收回國有土地使用權(quán)及拆遷地上附著物的決定》，決定以有償方式收回李X江擁有的6666.67平米國有土地使用權(quán)，對其地上附著物進(jìn)行拆遷并給予補(bǔ)償。
2010年5月，為了及時(shí)解決項(xiàng)目用地問題，文昌市將有償回收李X江土地及地上附著物的補(bǔ)償款提存到文昌市公證處，后公證處發(fā)文要求李X江在規(guī)定期限內(nèi)領(lǐng)取。
李X江對此不服，為維護(hù)自己的合法權(quán)益，將文昌市政府訴至法院，2011年1月，海南省高級人民法院作出終審判決，認(rèn)定文昌市政府違法行政，并撤銷了其收地文件。（詳見本網(wǎng)2011年1月19日《文昌"特事特辦"收回僑眷土地市政府被判違法》）。
2012年，文昌市政府再次決定征收這一地塊，并作出了征收補(bǔ)償方案。2012年12月14日，在拆遷補(bǔ)償方案尚未得到拆遷權(quán)益人認(rèn)可的情況下，文昌市政府作出《關(guān)于國有土地上房屋征收決定的公告》（文府〔2012〕418號(hào)），決定征收文國用（2004）第W0102170號(hào)國有土地使用權(quán)及土地上的建筑物。同一天，文昌市政府又作出《關(guān)于<文昌市人民醫(yī)院搬遷擴(kuò)建工程項(xiàng)目國有土地上房屋征收補(bǔ)償方案>再次修改情況的公示》（文府〔2012〕429號(hào)）。
李X江及其代理人認(rèn)為，從《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定來看，只有將補(bǔ)償方案進(jìn)行公示無異議并公告后，才能作出相應(yīng)的征收決定。但從文昌市政府作出的相關(guān)文件順序來看，其先是作出了征收文件（文府〔2012〕418號(hào)），而后再作出再次公示文件（文府〔2012〕429號(hào)），其行為嚴(yán)重違反了有關(guān)的征地程序。
不過，法院方面并不這么認(rèn)為，2013年下半年，海南省第一中級人民法院就此案作出一審判決，以訴求無事實(shí)和法律依據(jù)為由駁回了李X江的起訴。李X江不服，向海南省高院提起上訴，海南省高院審理后作出了維持原判的終審判決。
“民告官”老百姓為何屢戰(zhàn)屢?。?/p>
記者注意到，近年來，海南的“民告官”案件中，老百姓勝訴的比例確實(shí)很低。海南省高院發(fā)布的《2011年度海南省法院行政案件司法審查情況報(bào)告》(“行政審判白皮書”)顯示，2011年全省法院審結(jié)1000件一審行政案件，其中行政機(jī)關(guān)敗訴140件，總敗訴率為14%，較2010年下降了3個(gè)多百分點(diǎn)。而2010年的“行政審判白皮書”則稱，“行政機(jī)關(guān)一審敗訴率較2009年下降了近10個(gè)百分點(diǎn)，協(xié)調(diào)撤訴率明顯提高?！?/p>
海南海大平正律師事務(wù)所律師王琳說，在行政訴訟尤其是涉及到土地房屋征收拆遷的案件中，老百姓不僅是勝訴難，立案和執(zhí)行都非常困難，究其原因主要是體制問題，地方法院在司法上受到地方政府的嚴(yán)重干預(yù)，很難獨(dú)立、公正地行使司法權(quán)。雖然地方法院是國家設(shè)立在地方的法院，但地方法院的人事、財(cái)物都受地方制約，地方法院往往也就被視為地方的法院。為了尋求工作上的支持，法院、法官有時(shí)主動(dòng)和被動(dòng)地“服務(wù)”于地方各方面的關(guān)系。一些官員“官本位”、特權(quán)思想濃厚，以權(quán)壓法、以權(quán)代法，或以穩(wěn)定、發(fā)展為名干預(yù)司法審判，阻礙司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判，甚至使司法機(jī)關(guān)淪落為一些地方黨委、政府追求短期利益、撈取個(gè)人政績的工具。
那么，老百姓能否走出“民告官”屢戰(zhàn)屢敗的困境呢？王琳說，從目前全國人大向社會(huì)公開征求意見的《行政訴訟法修正案（草稿）》來看，新修改的行政訴訟法以維護(hù)行政訴訟制度的權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權(quán)利，保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)為主線，但也強(qiáng)調(diào)行政訴訟法的修改要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，逐步完善。修正案草案中的很多地方，如保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利、建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度、證據(jù)制度的完善、加強(qiáng)人民檢察院對行政訴訟的監(jiān)督，這些規(guī)定對保障公民、法人和其他組織在訴訟中的實(shí)體和程序權(quán)利都具有重大意義，但是，要想使普通公民、企業(yè)一方在行政訴訟，包括征地、拆遷行政訴訟中獲得公正的審判，不僅依賴于行政訴訟法的修改和完善，還有賴于完善相關(guān)配套法律法規(guī)（比如修改我國的《房屋拆遷管理?xiàng)l例》中違反我國《憲法》和《土地法》的規(guī)定），更有賴于國家建立合理的司法體制，使地方法院在人財(cái)物上擺脫對地方黨委、人大及政府的依賴。
值得期盼的是，目前，中央已經(jīng)開始著手對司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物進(jìn)行省級統(tǒng)管的改革，中央全面深化改革決定中提出：“推動(dòng)省級以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。這意味著，普通公民、企業(yè)、社會(huì)組織在行政訴訟中的權(quán)益將得到不斷的改善，公平、公正的審判是行政訴訟改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，但這也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。
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