由于我國規(guī)范的PPP實踐尚處于起步階段，PPP項目的商業(yè)模式還不成熟，配套的市場環(huán)境、政策規(guī)章等體系尚不完善，導致了項目長期合作過程中的風險難以把控、項目公司基于項目資產(chǎn)和未來現(xiàn)金流的獨立融資能力有限，很難滿足金融機構相關融資要求，使得我國目前項目融資工具參與PPP的步伐緩慢。
PPP項目融資難最主要的原因在于PPP項目風險難以預測和控制，這也是目前制約金融機構參與PPP項目融資的最根本原因。雖然說PPP項目的風險應根據(jù)風險可控和分配優(yōu)化等原則適當轉移給社會資本，以盡可能將影響項目成本和收益的不確定性降到最低，但由于PPP項目實施可長達二三十年，這其中小到原材料價格上漲、消費者偏好變化，大到項目技術工藝改革、國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境變化，尤其是目前社會資本最擔心的政府履約意愿和履約能力等風險，都會對項目的實際經(jīng)營和盈利情況產(chǎn)生影響。
而且我國目前PPP項目公司獨立進行項目融資的能力有限。我國自20世紀80年代探索運用PPP模式以來，大部分經(jīng)濟效益良好的使用者付費項目已經(jīng)落地甚至市場化，目前推進的眾多PPP項目中現(xiàn)金流并不清晰，甚至主要依賴于政府付費或可行性缺口補貼，制約了PPP項目基于項目收益和未來現(xiàn)金流的融資產(chǎn)品設計和開發(fā)。
社會資本出于風險規(guī)避、合作開發(fā)、獨立核算等因素考慮，大多會設立獨立的項目公司建設運營PPP項目，且傾向于以項目資產(chǎn)和未來現(xiàn)金流作為項目融資的擔?；騼攤鶃碓?。由于項目公司成立時間較短，一般都存在資產(chǎn)規(guī)模較小、現(xiàn)金流尚未實現(xiàn)等問題，無論是基于融資的可得性還是成本的最低化，往往都需要實力雄厚的股東等進行擔保。此外，若項目公司僅以收益權或收費權等進行權利抵押，又會與債務第一還款來源——項目未來現(xiàn)金流同源，且存在提前滅失的可能。
基于上述原因，目前我國金融機構對待PPP項目融資普遍比較謹慎。雖然說各類金融機構正積極參與各地示范項目的融資，但更多還是基于“頭啖湯”的象征意義和政府對示范項目的高度重視。
目前國內(nèi)PPP項目的融資主要還是依賴于商業(yè)銀行貸款，但商業(yè)銀行負債端存款以中短期為主，無法有效匹配PPP項目的長期需求。且監(jiān)管機構沒有明確如何識別、計量和控制PPP項目的風險，商業(yè)銀行也無法恰當評估項目風險，只能簡單地通過擔保等增信手段來滿足內(nèi)部風控等要求。
社保、保險等機構則更為謹慎，對項目融資的增信要求比商業(yè)銀行更為苛刻，甚至需要資信良好的第三方提供本息全額無條件不可撤銷連帶責任擔保，這對于PPP項目公司而言更難實現(xiàn)。
對于信托、券商等機構的其他融資產(chǎn)品，如缺少強有力的擔保等增信措施，融資可得性低、且融資成本也會較高，故也限制了相關機構參與PPP項目融資的熱情。
雖然說PPP項目融資面臨著上述困難，但PPP項目多為事關當?shù)貒嬅裆闹攸c工程，隨著PPP各項規(guī)章的不斷完善，合同框架、收益機制、政府信用體系等制度環(huán)境的逐步健全，有利于規(guī)范、強化政府和社會資本雙方履約，并鞏固和穩(wěn)定項目的預期收益，從而有利于緩解金融機構的顧慮。且在以發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟結構升級為核心的新常態(tài)下，社會融資因素在創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長中的作用將會下降，而房地產(chǎn)、重工業(yè)等大規(guī)模資金需求部門擴張趨緩，這些都導致了金融市場上因有效融資需求不足而沉淀的大量資金亟需尋找新出路，PPP模式的龐大投資規(guī)模，為這些資金創(chuàng)造了不可或缺的融資需求，也必將吸引各類金融機構的關注。因此，解決PPP項目融資困難具備現(xiàn)實的可能性。
鑒于PPP項目融資成敗對于項目實施的重要意義、甚至可以說是根本性的決定作用，融資成本高低也直接決定了項目實施的成本和物有所值（VFM）的衡量，因此在PPP推進過程中，應多渠道化解PPP項目融資難，并為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的獲利和退出渠道，進而調(diào)動社會資本參與PPP的積極性。
1、注重發(fā)揮政策的支持引導作用
由于PPP項目提供的是公共產(chǎn)品和公共服務，產(chǎn)品的效率和質(zhì)量直接影響到了社會公眾的利益，因此政府有義務引導社會資本投向于鼓勵的公共領域、并支持項目便利獲得融資，尤其在PPP推進初期和市場融資環(huán)境惡化時，政府更應通過相關政策工具的支持，確保項目順利融資、穩(wěn)定實施。
（1）積極發(fā)揮PPP基金支持引導作用。中央財政引導設立了1800億元PPP融資支持基金，新疆、河南、山東、江蘇和湖南也落地了相關支持基金，以進一步發(fā)揮財政資金的杠桿和導向作用，提高項目融資的可獲得性，還可引導社會資本更多投入于各級政府所鼓勵發(fā)展的相關產(chǎn)業(yè)。加拿大政府2007年預算撥款12.5億加元設立了加拿大PPP基金（P3 Canada Fund），為符合要求的PPP項目提供最高占投資額25%的資金支持，已全部使用完畢，用以支持20多個PPP項目，并撬動了60多億加元的市場投資。2013年，加拿大政府再次注資12.5億加元以擴大基金扶持規(guī)模。
（2）探索開展政策性融資擔保。融資擔保是用來減少或消除PPP項目的融資、建設和運營風險的有效途徑，政策性擔保也是目前政策框架不完善情況下合理分配項目風險的必然要求。我們應有針對性地支持融資擔保和再擔保機構發(fā)展，加大政府出資以提高融資擔保規(guī)模，并通過風險代償、損失彌補等措施，引導擔保機構擴大PPP項目融資擔保業(yè)務規(guī)模，切實緩解項目融資難。為應對歐債危機導致的融資環(huán)境惡化，英國2012年推出《基礎設施（金融支持）法案》，設立了不超過400億英鎊的基金，可為PPP項目提供融資擔保，對于在2016年12月31日前，對具有國家重要意義、一年內(nèi)可以開工的，政府提供還款擔保，截至2015年3月，基金已擔保規(guī)模達到16.34億英鎊。韓國也設立了基礎設施信用保證基金以為PPP項目提供信用擔保。
（3）鼓勵各級政府出資參股PPP項目。政府作為小股東參與投資PPP項目公司，有利于政府更便捷、全面地了解項目的運營情況和相關財務信息，對社會資本而言，既減少了初期股權投入的資金壓力，也有助于分擔項目風險，還對項目有一定的融資增信效果。英國在2012年推出PFI的升級版PF2，其中最大的亮點在于政府將以股權（非控股方式）方式共同投資PF2項目，并吸引長期投資人入股項目，使得股本金比例從10%提高到20-25%，極大增強了金融危機下PPP項目的融資可得性。
（4）進一步加大政策性貸款支持。目前PPP所著力的交通、海綿城市、棚改、地下綜合管廊等項目也是國開行大力扶持的領域，生態(tài)、污染治理、農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施等方面農(nóng)發(fā)行也正積極參與，政策性銀行籌資成本較低、且又不以營利為目的，可通過差異性信貸支持PPP項目融資，以更好地發(fā)揮政策導向和支持作用。
2、強化PPP制度約束和保障
作為推進PPP的牽頭部門，財政部正著力完善“法律規(guī)范＋政策指導＋實施細則”的框架，以《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42號）為統(tǒng)領，配套發(fā)布了PPP項目操作指南、合同管理、政府采購、財政承受能力論證等文件，尤其突出了PPP的依法合規(guī)、重諾履約、公開透明等基本原則，重申了合作伙伴采購的公平、公正、公開等要求，強調(diào)了項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排等財政管理制度，以從社會資本的選擇、政府和社會資本的平等協(xié)商立約、政府履約等方面，給產(chǎn)業(yè)和金融資本一顆“定心丸”，保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。
作為項目順利實施的重要保障，PPP項目合同明確了政府和社會資本合作的責權利，其中最為關鍵的條款是項目的付費機制，直接關系到PPP項目的風險分配和收益回報，也就決定了項目的可融資性。尤其應注意的是，政府與社會資本在合作協(xié)議中關于政府付費機制下的最低使用量設置、可行性缺口補助模式下的政府補貼的計算方式、使用者付費機制下的唯一性條款，以及社會資本所提供服務的調(diào)價機制等，都將對社會資本的收益水平產(chǎn)生直接影響，因此政府和社會資本應就上述條款進行充分溝通磋商，在合同中予以明確，并嚴格落實。
3、鼓勵各類金融機構多渠道參與
作為貨幣信用活動的中介，金融機構對PPP項目的認識和態(tài)度決定了項目的可融資規(guī)模，因此監(jiān)管部門應引導金融機構正確識別、計量和控制風險，地方政府應加大融資擔保、貸款貼息等引導扶持力度，鼓勵各類金融機構加大對PPP項目融資。
商業(yè)銀行的項目貸款還將繼續(xù)作為PPP項目融資的主要資金來源，應綜合考慮PPP項目的穩(wěn)定性和公益性、及政府在PPP合作中的各項責任和義務，創(chuàng)新符合PPP模式特點的金融服務，實施精細化、差別化的分類管理，積極為政府和社會資本合作項目提供便利融資支持。
同時，應積極探索基金、券商等直接融資的渠道，以拓寬PPP項目融資來源，并一定程度上降低項目融資成本；此外，應鼓勵社保和保險機構，創(chuàng)新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式，參與PPP項目融資；地方政府還應引導、支持商業(yè)擔保和再擔保機構，拓展風險管理和融資增信業(yè)務，提高PPP項目融資可得性。
我們還應積極引入各類外資金融機構，一方面可以借鑒國外成熟的項目融資管理經(jīng)驗和風控辦法，另一方面也能充分利用低利率的境外資金、拓展PPP項目融資渠道和資金來源。
4、靈活運用資本市場各類融資工具
PPP項目生命周期較長，從公司組建、前期建設、運營初期、到運營穩(wěn)定期，現(xiàn)金流狀況和風險水平不斷優(yōu)化，應根據(jù)PPP項目各階段資產(chǎn)質(zhì)量的差異，靈活運用資本資本市場各類工具，拓寬融資渠道、并充分發(fā)揮不同產(chǎn)品的優(yōu)勢。
在項目公司組建階段，政府和私人部門按約定出資入股，并可吸引各類產(chǎn)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)風險投資基金、保險資金股權產(chǎn)品等直接投資項目股權。
在項目的建設和運營初期，投入較大且現(xiàn)金流較小，從融資的便利角度考慮，銀行項目貸款還將繼續(xù)是主要來源；項目收益?zhèn)蚉RN，以后期項目基礎資產(chǎn)產(chǎn)生的穩(wěn)定現(xiàn)金流作為主要還款來源，募集資金可直接投入固定資產(chǎn)投資，且存續(xù)期限較長，因此可以很好地滿足PPP項目整個投資周期的融資需求；保險債權投資計劃具有資金量大、期限長、成本低、運用靈活的特點，既適合PPP基金項目建設時的債務融資，也適合在建設完成后替換其他高成本、短期限的融資。
進入運營穩(wěn)定期直至最終移交，PPP項目現(xiàn)金流清晰、可測，通過資產(chǎn)證券化（ABS）、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）、保險資產(chǎn)支持計劃等工具，可突破項目公司融資規(guī)模限制，甚至可能以高于主體的評級獲得更低的融資成本；也可通過公司債、非公開定向債務融資工具、中期票據(jù)、永續(xù)票據(jù)等工具，置換前期銀行貸款和補充流動資金；還可通過融資租賃等方式較為靈活地解決資金需求。
需要指出的是，盡管適合PPP項目融資的產(chǎn)品眾多，但對于逐利的資本市場而言，不確定性過高的產(chǎn)品往往意味著較高的風險溢價，項目本身現(xiàn)金流和資產(chǎn)權益的保障力度始終是各類產(chǎn)品共同關注的焦點。無論是政府、社會資本或是項目公司，應首先將PPP項目本身的風險分配和收益保障落實，才能充分發(fā)揮上述工具的優(yōu)勢，真正實現(xiàn)項目融資的便利。
來源：道PPP
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