作者 呂國(guó)華
案例回顧
北京的劉先生在北京海淀區(qū)有一棟四合院，2016年列入了征收范圍，經(jīng)過幾輪協(xié)商談判，未能就征收補(bǔ)償數(shù)額取得一致意見。雙方分歧的焦點(diǎn)在于超出房屋占地面積的院落土地如何補(bǔ)償。劉先生委托北京國(guó)征律師事務(wù)所出面與征收人協(xié)商補(bǔ)償。北京國(guó)征律師事務(wù)所結(jié)合案情，向征收部門出具了律師函，向政府闡明超過房屋占地面積的院落土地也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)穆蓭熞庖姟芍芎笳闪⒐ぷ鹘M來到劉先生家里，同意對(duì)院落土地予以補(bǔ)償，雙方當(dāng)即簽訂了補(bǔ)償協(xié)議。
問題由來
根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，征收國(guó)有土地上房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)，解決了兩個(gè)問題，一是征收國(guó)有土地上房屋，必須收回國(guó)有土地使用權(quán)，也就是收回國(guó)有土地使用權(quán)的必要性問題；二是收回國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)與征收國(guó)有土地上房屋同時(shí)進(jìn)行，也就是收回國(guó)有土地使用權(quán)的期限問題。這兩個(gè)問題困擾了理論界和實(shí)務(wù)界多年。針對(duì)征收國(guó)有土地上房屋的同時(shí)要不要收回國(guó)有土地使用權(quán)的問題，從《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》立法前的征求意見階段，到上述行政法規(guī)頒布實(shí)施，立法、司法、學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論從未停止。實(shí)際上早在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》廢止之前，在房屋拆遷的同時(shí)要不要同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)，以及何時(shí)收回，理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)爭(zhēng)論了二十年。筆者有幸參與了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的立法活動(dòng)，在專家研討會(huì)上，圍繞國(guó)有土地使用權(quán)收回與補(bǔ)償，筆者提出四個(gè)問題，一是要不要收回國(guó)有土地使用權(quán)。筆者認(rèn)為一定要收回，否則可能出現(xiàn)土地使用權(quán)人和房屋所有人分離，不利于物權(quán)的保護(hù)和利用。二是何時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的問題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在決定征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)，這樣有利于貫徹房地不分的原則，避免出現(xiàn)房屋已經(jīng)成為國(guó)有但原土地使用權(quán)人仍持有土地使用權(quán)的尷尬局面。三是由誰收回國(guó)有土地使用權(quán)的問題，結(jié)合我國(guó)相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府土地主管部門收回。四是收回國(guó)有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償?shù)膯栴}。收回國(guó)有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償，首先是要不要補(bǔ)償，是不分土地使用權(quán)來源和性質(zhì)一律補(bǔ)償，還是有的土地使用權(quán)補(bǔ)償，有的土地使用權(quán)不補(bǔ)償；其次是由誰補(bǔ)償，是以誰收回誰補(bǔ)償為原則，還是以誰征收誰補(bǔ)償為原則；最后是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何規(guī)定。圍繞筆者提出的四個(gè)問題，與會(huì)專家和參與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》立法工作的官員展開了熱烈的討論。最后大家取得了比較一致的觀點(diǎn)，體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的房屋補(bǔ)償本身包含了房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)補(bǔ)償，先就征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)作出規(guī)定，對(duì)于由誰收回，以及房屋占地面積以外的土地使用權(quán)如何補(bǔ)償?shù)膯栴}，鑒于其他如《物權(quán)法》《土地管理法》等已經(jīng)作出了初步的原則性規(guī)定，如何補(bǔ)償在理論界和實(shí)務(wù)界仍存在重大分歧，有待于進(jìn)一步研究，立法時(shí)機(jī)尚不成熟等因素，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》暫不作規(guī)定。對(duì)于如何補(bǔ)償?shù)膯栴}，立法可以回避，但實(shí)務(wù)界卻無法回避，學(xué)術(shù)界的研究也從未停止。
法理解析
根據(jù)《土地管理法》第五十八條的規(guī)定，為公共利益需要使用土地的或者為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。按照該條款的規(guī)定，不管土地使用權(quán)是租賃還是購(gòu)買，是劃撥還是出讓，是有償還是無償取得的，為了公共利益使用土地的或者為了實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，對(duì)土地使用權(quán)人一律給予適當(dāng)補(bǔ)償。既然法律未作例外性規(guī)定，那么行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他各種規(guī)范性文件不得違反上位法，不得作出與上位法不一致的規(guī)定。這個(gè)條款是針對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)的一般性規(guī)定，并未直接規(guī)定征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的對(duì)土地使用權(quán)人是否給予適當(dāng)補(bǔ)償。但是根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的規(guī)定，作出房屋征收決定必須是為了公共利益的需要。既然征收房屋必須是為了公共利益的需要，那么《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條第三款規(guī)定的征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)，也就屬于《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的情形，即為了公共利益需要使用土地的情形。既然征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的也屬于為了公共利益需要使用土地的，那么根據(jù)《土地管理法》第五十八條第二款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予土地使用權(quán)人適當(dāng)補(bǔ)償。那些動(dòng)輒以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》只規(guī)定收回而未規(guī)定補(bǔ)償為借口逃避補(bǔ)償義務(wù)的行為，是不符合法律規(guī)定的，嚴(yán)重侵害了土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。
根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十八條的規(guī)定，征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的，如果國(guó)有土地使用權(quán)系出讓取得且使用期限尚未屆滿的，不僅應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償房屋，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償包括土地使用權(quán)在內(nèi)的其他不動(dòng)產(chǎn)。與補(bǔ)償劃撥國(guó)有土地使用權(quán)人不同的是，補(bǔ)償出讓國(guó)有土地使用權(quán)人時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償土地使用權(quán)，還應(yīng)當(dāng)退還剩余年限的土地出讓金。有些地方將剩余年限的土地出讓金作為土地使用權(quán)補(bǔ)償，其實(shí)是對(duì)法律規(guī)定的錯(cuò)誤理解。提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，出讓人繼續(xù)占有剩余年限的土地出讓金不再有法律依據(jù)和合同根據(jù)，自然應(yīng)當(dāng)退還，這本身不具有補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，與法律規(guī)定的收回國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償根本不是一回事。考慮到土地使用權(quán)人對(duì)土地的投資、開發(fā)、利用，提前收回國(guó)有土地使用權(quán)給予適當(dāng)補(bǔ)償是基于收回行為給土地使用權(quán)人造成損失的一種補(bǔ)償。如果認(rèn)為退還剩余年限的土地出讓金就是法律規(guī)定的適當(dāng)補(bǔ)償，可能造成提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的“適當(dāng)補(bǔ)償”少于收回劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的“適當(dāng)補(bǔ)償”，這與立法精神是明顯相背的。
根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條的規(guī)定，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的規(guī)定，房屋征收的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的，也屬于為了公共利益的需要。因此，房屋征收的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的，如果土地屬于出讓所得，應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的“相應(yīng)”補(bǔ)償和《土地管理法》規(guī)定的“適當(dāng)”補(bǔ)償，立法精神是一致的，均是為了體現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。
根據(jù)1999年實(shí)施的建設(shè)部GB/T50291-1999《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》規(guī)定，剩余年限的出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償估價(jià)，應(yīng)根據(jù)剩余年限的國(guó)有土地使用權(quán)對(duì)應(yīng)的正常市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行。這是迄今為止對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最具有操作性的規(guī)定，體現(xiàn)了公平補(bǔ)償?shù)姆稍瓌t，充分保障了土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，也符合對(duì)土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)牧⒎ň瘛?/span>2015年實(shí)施的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部GB/T 50291-2015《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》廢止了建設(shè)部GB/T50291-1999《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》，且對(duì)提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償估價(jià)未再作出規(guī)定。于是，收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償，又回到除了《土地管理法》第五十八條規(guī)定的“適當(dāng)補(bǔ)償”和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的“相應(yīng)補(bǔ)償”，再無更具體規(guī)定的狀態(tài)。
筆者認(rèn)為，對(duì)土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)符合公平補(bǔ)償?shù)牧⒎ň?，該補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)?shù)陀谕恋厥褂脵?quán)的市場(chǎng)價(jià)格。雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部GB/T 50291-2015《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償估價(jià)未作出任何規(guī)定，雖然作出規(guī)定的建設(shè)部GB/T50291-1999《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》已經(jīng)廢止，但建設(shè)部GB/T50291-1999《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》關(guān)于提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的對(duì)土地使用權(quán)人按照剩余年限土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，基本符合《土地管理法》第五十八條規(guī)定的“適當(dāng)補(bǔ)償”和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的“相應(yīng)補(bǔ)償”立法規(guī)定，能夠充分保障土地使用權(quán)人合法權(quán)益，體現(xiàn)了公平補(bǔ)償?shù)姆稍瓌t，仍應(yīng)當(dāng)予以肯定。在目前立法尚無特別具體可操作性標(biāo)準(zhǔn)的情況下，在理解和運(yùn)用《土地管理法》“適當(dāng)補(bǔ)償”和《城市房地產(chǎn)管理法》“相應(yīng)補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，仍應(yīng)當(dāng)本著公平補(bǔ)償?shù)牧⒎ň瘢o付土地使用權(quán)人的補(bǔ)償不得低于土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格。不低于土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既適用收回劃撥國(guó)有土地使用權(quán)，也適用收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，區(qū)別在于收回劃撥國(guó)有土地使用權(quán)不存在退還剩余年限土地出讓金的問題，收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)除了給付土地使用權(quán)補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)退還剩余年限的土地出讓金。需要特別指出的是，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同約定土地使用期限屆滿無償收回土地使用權(quán)或者約定為了公共利益需要提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)而不予補(bǔ)償，均違反了《土地管理法》第五十八條和《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條等法律強(qiáng)制性規(guī)定，上述約定不受法律保護(hù)，不能成為具有給付國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償義務(wù)的行政主體逃避履行法定職責(zé)的理由。
征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的，也應(yīng)當(dāng)按照不低于土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)給予土地使用權(quán)人適當(dāng)補(bǔ)償。不論土地使用權(quán)是購(gòu)買取得還是租賃取得，不論土地使用權(quán)是有償取得還是無償取得，也不論土地使用權(quán)是出讓取得還是劃撥取得，均應(yīng)按照不低于土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)給予土地使用權(quán)人適當(dāng)補(bǔ)償。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條也規(guī)定了補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)公平的原則，補(bǔ)償公平不僅應(yīng)體現(xiàn)在被征收人之間，也應(yīng)體現(xiàn)在征收人與被征收人之間；既然對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)作出了規(guī)定，也應(yīng)體現(xiàn)在收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償方面。征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的，房屋所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)屬于同一權(quán)利主體的，房屋所有權(quán)人既要與征收人或者征收部門簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，又要與具有批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門簽訂收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議；房屋所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)分屬于不同的權(quán)利主體的，房屋所有權(quán)人與征收人或征收部門簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，土地使用權(quán)人與具有批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門簽訂收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議。實(shí)踐中為了提高效率，征收人或者征收部門可能在房屋征收補(bǔ)償協(xié)議中約定了由征收人給付土地使用權(quán)補(bǔ)償，可以視為征收人受具有批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門的委托向土地使用權(quán)人給付補(bǔ)償；在房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)屬于同一權(quán)利主體，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也符合法律規(guī)定的情況下，并未損害被征收人的實(shí)際利益，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為協(xié)議約定有效。但房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)分屬于不同權(quán)利主體的除外或雖屬于同一權(quán)利主體但土地使用權(quán)人明確要求分別簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議和收回土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議的，仍應(yīng)分別簽訂協(xié)議。
理論運(yùn)用
司法實(shí)踐中，法院受理了被征收人訴請(qǐng)撤銷征收人作出的房屋補(bǔ)償決定的大量案件。行政機(jī)關(guān)作出的房屋補(bǔ)償決定，有的包含了收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，有的未包含，到底哪一個(gè)是符合法律規(guī)定的，成了困惑法官的難題。解決這一難題的關(guān)鍵是認(rèn)識(shí)到征收過程中房屋補(bǔ)償法律關(guān)系和征收房屋同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償法律關(guān)系是兩個(gè)不同的法律關(guān)系。兩個(gè)法律關(guān)系的主體、內(nèi)容、前提和客體均有不同。房屋補(bǔ)償決定由征收人對(duì)被征收人作出，內(nèi)容是由征收人向被征收人支付房屋補(bǔ)償，前提是在征收人和被征收人無法就房屋補(bǔ)償簽訂協(xié)議的情況下作出。收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償由具有批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門對(duì)土地使用權(quán)人作出，內(nèi)容是具有批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門向土地使用權(quán)人給付土地使用權(quán)補(bǔ)償，前提是征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)予以給付。顯然，房屋補(bǔ)償職責(zé)和收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償職責(zé)分屬于不同的行政主體，在房屋補(bǔ)償法律關(guān)系中，征收人并不承擔(dān)給付土地使用權(quán)人補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)，其不具有就給付土地使用權(quán)補(bǔ)償作出決定的職權(quán)。雖然，在房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)的補(bǔ)償已經(jīng)包含于體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的房屋補(bǔ)償中，但房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)補(bǔ)償僅是房屋補(bǔ)償內(nèi)在的一部分，其并不能以土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)拿x出現(xiàn)，不能據(jù)此認(rèn)為有權(quán)作出房屋補(bǔ)償決定的行政機(jī)關(guān)可以行使本屬于具有批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門給付土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)穆殭?quán)。因此，在司法實(shí)踐中，對(duì)于明確包含了房屋占地面積以外的土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)姆课菅a(bǔ)償決定，應(yīng)當(dāng)以不具有職權(quán)和違反法律規(guī)定為由予以撤銷，并向案件當(dāng)事人釋明超出房屋占地面積的土地使用權(quán)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)通過另行起訴或其他途徑解決。
除了本文開始時(shí)提及的案例，筆者代理過黑龍江某房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司與某市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償糾紛、江蘇宿遷陶某與宿遷市國(guó)土資源局提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償糾紛等多起收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償糾紛，均取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。在這些收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償糾紛中，有的涉及如何理解和適用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題，有的涉及不履行補(bǔ)償職責(zé)的問題，有的涉及由哪個(gè)單位給付補(bǔ)償?shù)膯栴}。律者，規(guī)矩方圓也；師者，答疑解惑也。作為一名律師，受人之托，忠人之事，不能停留于被問題困惑的階段止步不前，既要積極參與立法活動(dòng)，又要熱情投身于司法實(shí)踐，在辦理具體案件的過程中運(yùn)用職業(yè)技能解決復(fù)雜棘手的問題。每一份法律文書，每一份律師函，每一份法律意見，每一次出庭，每一次仲裁，每一次談判，無不凝聚了自己所在律師團(tuán)隊(duì)的心血。作為身處全國(guó)辦理收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償案件理論前沿的律師團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)立法工作，解惑司法難題，立足法律，服務(wù)社會(huì)，筆者及所在的北京國(guó)征律師事務(wù)所責(zé)無旁貸。
結(jié)語
征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人的補(bǔ)償其實(shí)包含兩部分，房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)補(bǔ)償和房屋占地面積外的土地使用權(quán)補(bǔ)償。由于房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)補(bǔ)償包含于體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的房屋補(bǔ)償中，且以房屋補(bǔ)償?shù)拿x出現(xiàn)，故不在本文的討論之列，本文對(duì)征收房屋的同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)的對(duì)房屋占地面積外的國(guó)有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償進(jìn)行了探析，作為承擔(dān)國(guó)家收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償法律研究課題之后的研究成果，期待借此拋磚引玉，為推動(dòng)將來的立法工作和解決眼下的司法難題貢獻(xiàn)自己的綿薄之力，同時(shí)，歡迎各界批評(píng)指正。
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